網(wǎng)約車(chē)行業(yè)政府規(guī)制研究綜述

□王 爽

(華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院,上海 201620)

網(wǎng)約車(chē)行業(yè)的快速發(fā)展既在很大程度上滿足了民眾的出行需求同時(shí)也引發(fā)了諸多社會(huì)問(wèn)題,對(duì)于網(wǎng)約車(chē)及其規(guī)制的研究逐漸成為學(xué)者研究的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的分析與歸納發(fā)現(xiàn),我國(guó)學(xué)者對(duì)網(wǎng)約車(chē)行業(yè)的研究主要集中于近兩年,說(shuō)明網(wǎng)約車(chē)這一課題成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)之一。并且我國(guó)學(xué)者對(duì)于網(wǎng)約車(chē)行業(yè)政府規(guī)制的研究大多集中于以下幾個(gè)方面:

1 網(wǎng)約車(chē)行業(yè)的合法化與規(guī)制爭(zhēng)論

面對(duì)網(wǎng)約車(chē)的迅速發(fā)展,我國(guó)監(jiān)管部門(mén)的態(tài)度經(jīng)歷了否定——中立——合法化的變化過(guò)程。[1]對(duì)于網(wǎng)約車(chē)是否合法的爭(zhēng)論主要集中于私家車(chē)能否參與營(yíng)運(yùn)以及價(jià)格和數(shù)量規(guī)制等方面。[2]而對(duì)于網(wǎng)約車(chē)合法化主要存在兩種不同的觀點(diǎn),一種觀點(diǎn)將網(wǎng)約車(chē)等同于“黑車(chē)”,認(rèn)為其屬于非法營(yíng)運(yùn),應(yīng)該禁止取締。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為網(wǎng)約車(chē)合法化是適應(yīng)新興經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求,從檢索到的文章來(lái)看,大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為網(wǎng)約車(chē)應(yīng)該合法化,只是研究的角度與側(cè)重點(diǎn)不同。劉義杰認(rèn)為政府要從頂層設(shè)計(jì)上賦予網(wǎng)約車(chē)以合法性。[3]毛壽龍則從政策過(guò)程的角度研究,認(rèn)為網(wǎng)約車(chē)合法化的決策過(guò)程體現(xiàn)了政府治理結(jié)構(gòu)的變化,合法化后的網(wǎng)約車(chē)管理更多要體現(xiàn)以管為本的特點(diǎn)。[4]金自寧認(rèn)為網(wǎng)約車(chē)的特殊性導(dǎo)致其以超出現(xiàn)行法律規(guī)范的范圍,對(duì)網(wǎng)約車(chē)合法性的判斷存在疑難。[5]魏雅華則從公私權(quán)力的角度進(jìn)行研究,認(rèn)為傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)的嚴(yán)格管制是公權(quán)力惡性膨脹的結(jié)果,而網(wǎng)約車(chē)的合法化則體現(xiàn)了公權(quán)力對(duì)私權(quán)力的重大讓渡。[6]

對(duì)于網(wǎng)約車(chē)是否需要規(guī)制,社會(huì)各界一直存在爭(zhēng)論,多數(shù)學(xué)者對(duì)于網(wǎng)約車(chē)的規(guī)制都持肯定態(tài)度。王慧批駁了以網(wǎng)約車(chē)屬于共享經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)約車(chē)作為新業(yè)態(tài)應(yīng)取代傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)等反對(duì)規(guī)制的觀點(diǎn)。認(rèn)為了其違背了民主社會(huì)公民組織議事議政的行為規(guī)范。[7]黃少卿則認(rèn)為反對(duì)網(wǎng)約車(chē)的規(guī)制是犯了將學(xué)理爭(zhēng)論訴諸意識(shí)形態(tài)等多種邏輯錯(cuò)誤。[8]對(duì)于網(wǎng)約車(chē)規(guī)制的爭(zhēng)論則集中于具體的規(guī)制手段以及規(guī)制困境、法律規(guī)制等方面。

2 網(wǎng)約車(chē)行業(yè)準(zhǔn)入、價(jià)格、數(shù)量與服務(wù)質(zhì)量的政府規(guī)制

在網(wǎng)約車(chē)的準(zhǔn)入、價(jià)格與數(shù)量方面進(jìn)行的規(guī)制研究相對(duì)較少,在網(wǎng)約車(chē)的準(zhǔn)入規(guī)制方面,陳聲桂認(rèn)為在簡(jiǎn)政放權(quán)的形勢(shì)下,應(yīng)采用合作監(jiān)管模式即政府將一定的額準(zhǔn)入監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)讓予軟件平臺(tái),形成平臺(tái)與部門(mén)的共同監(jiān)管模式。[9]在網(wǎng)約車(chē)的價(jià)格規(guī)制方面,黃少卿等學(xué)者認(rèn)為,對(duì)于網(wǎng)約車(chē)的價(jià)格規(guī)制應(yīng)不同于傳統(tǒng)出租車(chē)的價(jià)格管制,要在市場(chǎng)機(jī)制形成的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的價(jià)格調(diào)整。[10]在網(wǎng)約車(chē)的數(shù)量規(guī)制方面,王靜認(rèn)為對(duì)網(wǎng)約車(chē)的數(shù)量進(jìn)行規(guī)制既缺乏必要性更缺乏可能性。[11]應(yīng)尊重市場(chǎng)的力量,將其交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。[12]在服務(wù)質(zhì)量的規(guī)制方面,王一帆主張通過(guò)利用選擇性激勵(lì)規(guī)制來(lái)提升服務(wù)質(zhì)量。[13]羅清和和潘道遠(yuǎn)則主張對(duì)網(wǎng)約車(chē)行業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的服務(wù)質(zhì)量規(guī)制是最有效的規(guī)制方式。[14]田進(jìn)和楊正認(rèn)為當(dāng)前政府對(duì)網(wǎng)約車(chē)的服務(wù)規(guī)制存在規(guī)制失靈的問(wèn)題,需要改進(jìn)服務(wù)規(guī)制的路徑。[15]

3 網(wǎng)約車(chē)行業(yè)的法律規(guī)制

在網(wǎng)約車(chē)的法律規(guī)制方面,我國(guó)的學(xué)者通?；谝韵聨讉€(gè)方面的視角:一是政府諸多規(guī)制措施缺乏私法理論的不足,對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行合理的立法規(guī)制有迫切的必要性。單平基認(rèn)為對(duì)新技術(shù)的規(guī)制不能脫離法治軌道,對(duì)網(wǎng)約車(chē)的規(guī)制實(shí)踐并不能回應(yīng)公眾質(zhì)疑的現(xiàn)實(shí)暴露出缺乏私法理論支撐之單純行政強(qiáng)制管制的不足,要提供多種途徑實(shí)現(xiàn)契約實(shí)質(zhì)正義。[16]顧大松認(rèn)為無(wú)論是將網(wǎng)約車(chē)納入傳統(tǒng)出租車(chē)業(yè)態(tài)規(guī)范抑或通過(guò)網(wǎng)約車(chē)改革帶動(dòng)傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)發(fā)展,都存在利益關(guān)系需要協(xié)調(diào)的問(wèn)題,對(duì)于網(wǎng)約車(chē)必須通過(guò)立法進(jìn)行規(guī)制,立法不僅有利于凝聚改革共識(shí)、防范化解風(fēng)險(xiǎn),也有利于引領(lǐng)其創(chuàng)新發(fā)展。[17]二是地方政府在網(wǎng)約車(chē)的準(zhǔn)入、價(jià)格以及數(shù)量規(guī)制等方面的立法都存在問(wèn)題,《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法(征求意見(jiàn)稿)》忽視了部門(mén)規(guī)章的執(zhí)行性,具有明顯的合法性缺陷。地方政府應(yīng)依法行使立法權(quán),將立法層次提升到法規(guī)立法。[18]三是在對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行法律規(guī)制的過(guò)程中要用法治思維進(jìn)行規(guī)制,既要在法律框架下進(jìn)行,又要有所創(chuàng)新。[19][20]

4 城市網(wǎng)約車(chē)行業(yè)規(guī)制新政

面對(duì)網(wǎng)約車(chē)的發(fā)展,交通運(yùn)輸部等部門(mén)先后出臺(tái)《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)等新規(guī),對(duì)于新規(guī)的出臺(tái),學(xué)術(shù)界存在激烈爭(zhēng)論。有的學(xué)者認(rèn)為在當(dāng)前情況下網(wǎng)約車(chē)依然處于市場(chǎng)可調(diào)節(jié)的范圍內(nèi),政府不應(yīng)過(guò)多干預(yù),并且新規(guī)的出臺(tái)也并沒(méi)有理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系,其實(shí)質(zhì)上是對(duì)網(wǎng)約車(chē)的殺手锏,是“互聯(lián)網(wǎng)-”的做法。有的學(xué)者認(rèn)為政策的制定和出臺(tái)并沒(méi)有體現(xiàn)政府思維的轉(zhuǎn)變,依然只從管制的角度出發(fā)卻忽視了治理。也有的學(xué)者認(rèn)為新規(guī)等的出臺(tái)是政府管理的進(jìn)步,既體現(xiàn)了政府對(duì)于新業(yè)態(tài)的寬容和認(rèn)可,也有利于加強(qiáng)政府監(jiān)管。隨著《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》于2016年11月1日正式實(shí)施,北京、上海也分別發(fā)布了《北京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則(征求意見(jiàn)稿)》和《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理若干規(guī)定(草案)》,網(wǎng)約車(chē)的政府管理正式進(jìn)入政府規(guī)制時(shí)代,呂艷濱認(rèn)為新政初現(xiàn)放管服改革的成效,既體現(xiàn)了對(duì)一種新生業(yè)態(tài)的寬容和認(rèn)可也符合“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展方向,有利于加強(qiáng)政府監(jiān)管。蔡樂(lè)渭認(rèn)為,《辦法》相比征求意見(jiàn)稿有較大的進(jìn)步,但在網(wǎng)約車(chē)定位、定價(jià)、數(shù)量管控等方面依然存在潛在的負(fù)面影響。[21]而對(duì)于爭(zhēng)議最多的戶籍準(zhǔn)入政策,黃少卿等學(xué)者認(rèn)為這種準(zhǔn)入限制雖有好的出發(fā)點(diǎn),但不符合實(shí)際發(fā)展,將戶籍限制作為準(zhǔn)入條件,更像是“刻舟求劍”。

5 網(wǎng)約車(chē)行業(yè)規(guī)制困境

目前我國(guó)學(xué)者對(duì)網(wǎng)約車(chē)的規(guī)制困境研究主要集中于以下方面,一是對(duì)于網(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管既面對(duì)著新老業(yè)態(tài)沖突、網(wǎng)約車(chē)本身問(wèn)題不斷的困境,又面對(duì)著法律和政策的監(jiān)管沖突與空白。同時(shí)更對(duì)傳統(tǒng)的監(jiān)管模式和手段提出了挑戰(zhàn),如何建立一種合適有效的監(jiān)管模式成為“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代政府不得不急需解決的問(wèn)題。[22]二是政府在重構(gòu)監(jiān)管體系和政策中面臨著多方利益博弈,導(dǎo)致政府的監(jiān)管存在諸多不確定性。政府規(guī)制需要突破三個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題:網(wǎng)約車(chē)行業(yè)本身存在發(fā)展局限;政府推出的強(qiáng)有力的管制,遏制了網(wǎng)約車(chē)從業(yè)人員的動(dòng)機(jī),導(dǎo)致網(wǎng)約車(chē)的“蛋糕”難以做大;政府政策規(guī)定的出臺(tái)是一個(gè)非線性的博弈過(guò)程,并且管制的執(zhí)法活動(dòng)在實(shí)際運(yùn)行中并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的政策效果。[23][24]三是作為一種破壞性的創(chuàng)新,網(wǎng)約車(chē)的發(fā)展使得傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)的監(jiān)管體系形同虛設(shè),網(wǎng)約車(chē)帶來(lái)了出租車(chē)司機(jī)的“非職業(yè)化”發(fā)展趨勢(shì),加劇了社會(huì)流動(dòng),掩藏著新的壟斷風(fēng)險(xiǎn),給政府監(jiān)管帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。[25]

6 網(wǎng)約車(chē)行業(yè)治理路徑研究

楊志軍、歐陽(yáng)文忠、肖貴秀認(rèn)為真正的治理性政策的本質(zhì)是從從決策開(kāi)始的,并采取要素嵌入的視角,從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中的雙重自主性和雙重實(shí)質(zhì)導(dǎo)向出發(fā),提出政策理念、政策形象、關(guān)鍵個(gè)人和機(jī)構(gòu)運(yùn)作四個(gè)要素,并通過(guò)“網(wǎng)約車(chē)服務(wù)改革”案例來(lái)進(jìn)行說(shuō)明和檢驗(yàn)。[26]朱旭以軟法治理為視角,認(rèn)為針對(duì)專(zhuān)車(chē)服務(wù)存在的問(wèn)題,應(yīng)借鑒軟法治理的優(yōu)勢(shì),從限制硬法規(guī)制范圍、協(xié)商行政立法、鼓勵(lì)行業(yè)自治三個(gè)方面進(jìn)行完善。[27]周向紅、劉宸認(rèn)為“技術(shù)紅利”和“非法客運(yùn)”的標(biāo)簽讓專(zhuān)車(chē)治理成了城市管理的新挑戰(zhàn),并將“專(zhuān)車(chē)現(xiàn)象”納入“國(guó)家的邏輯”、“科層制的邏輯”和“效率的邏輯”多重邏輯分析框架下,分析專(zhuān)車(chē)治理困境的根源。[28]孫林認(rèn)為網(wǎng)約車(chē)行業(yè)的治理困境則是新風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的縮影。在國(guó)家治理現(xiàn)代化口標(biāo)的指引下,對(duì)網(wǎng)約車(chē)的治理要破除部門(mén)與資本利益的掣肘,通過(guò)出租車(chē)行業(yè)的雙軌制,以法治與民主的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)治理的制度化與科學(xué)化,實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。[29]

網(wǎng)約車(chē)行業(yè)作為新興經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài),面臨著自身發(fā)展與政府治理的雙重難題,對(duì)于網(wǎng)約車(chē)行業(yè)進(jìn)行治理或者規(guī)制是網(wǎng)約車(chē)行業(yè)健康發(fā)展與出租行業(yè)有序改革的必然要求,也是維護(hù)乘客利益,保障出行市場(chǎng)安定的需要。通過(guò)對(duì)網(wǎng)約車(chē)合法化與規(guī)制爭(zhēng)論,準(zhǔn)入、數(shù)量、價(jià)格與服務(wù)質(zhì)量規(guī)制,法律規(guī)制,規(guī)制新政以及網(wǎng)約車(chē)行業(yè)規(guī)制困境與治理出路六個(gè)方面的研究發(fā)現(xiàn),在網(wǎng)約車(chē)行業(yè)的治理中,政府規(guī)制是主要手段,政府規(guī)制對(duì)于規(guī)范網(wǎng)約車(chē)行業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了有益作用,但也產(chǎn)生了新的問(wèn)題,因此,通過(guò)對(duì)政府規(guī)制的綜述,有利于找出政府在網(wǎng)約車(chē)行業(yè)治理中的效果與不足,從而為政府改進(jìn)治理方式提供有益借鑒。

[1] 陳聲桂.網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)的準(zhǔn)入制度研究[J].行政法學(xué)研究,2016,99(5).

[2] 黃 懿,韓 彪.網(wǎng)約車(chē)合法化重構(gòu)出租車(chē)管制政策[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告,2016(9).

[3] 劉義杰.網(wǎng)約車(chē)合法符合供給側(cè)改革要義[J].公關(guān)世界,2016(13).

[4] 毛壽龍.網(wǎng)約車(chē)合法化能否根治“黑車(chē)”亂象[J].人民論壇,2016(S1).

[5] 金自寧.直面我國(guó)網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)的合法性問(wèn)題[J].宏觀質(zhì)量研究,2015(4).

[6] 魏雅華.網(wǎng)約車(chē)合法化:一次公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的重大讓渡[J].民主與法制, 2016(33).

[7] 王 慧.“專(zhuān)車(chē)新政”之辯：那些須厘清的問(wèn)題[N].中國(guó)交通報(bào),2015-11-04.

[8] 黃少卿.反對(duì)專(zhuān)車(chē)監(jiān)管是犯了若干種邏輯錯(cuò)誤[EB/OL].中國(guó)交通新聞網(wǎng)，2015-10-23.

[9] 陳聲桂.網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)的準(zhǔn)入制度研究[J].行政法學(xué)研究,2016,99(5).

[10] 黃少卿.專(zhuān)車(chē)定價(jià)機(jī)制如何納入監(jiān)管？[N].南方日?qǐng)?bào),2016-04-14.

[11] 王 靜.中國(guó)網(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管困境及解決[J].行政法學(xué)研究, 2016(2).

[12] 梅 健.中國(guó)網(wǎng)約車(chē)的規(guī)制范式研究[J].中國(guó)市場(chǎng),2016(36).

[13] 王一帆.基于打車(chē)軟件的出租車(chē)服務(wù)模式優(yōu)化研究[D].上海.上海交通大學(xué),2014.

[14] 羅清和,潘道遠(yuǎn).“專(zhuān)車(chē)”進(jìn)入后的出租車(chē)市場(chǎng)規(guī)制策略研究[J].長(zhǎng)安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2015(4).

[15] 田 進(jìn),楊 正.基于科斯定理的專(zhuān)車(chē)服務(wù)管制進(jìn)路研究——以武漢市為例[J].荊楚學(xué)刊, 2016,17(2).

[16] 單平基.從強(qiáng)制締約看“打車(chē)軟件”的法律規(guī)制[J].法學(xué),2014(8).

[17] 顧大松.“專(zhuān)車(chē)”立法芻議[J].行政法學(xué)研究,2016(2).

[18] 張效羽.網(wǎng)約車(chē)地方立法若干法律問(wèn)題研究[J].行政與法,2016(10).

[19] 曹 煒,熊 靜.行政規(guī)制視角下“應(yīng)召專(zhuān)車(chē)”的性質(zhì)、定位與前景[J].行政法學(xué)研究,2015(6).

[20] 侯秀慧.專(zhuān)車(chē)法律問(wèn)題研究[J].湖北文理學(xué)院學(xué)報(bào),2016,37(7).

[21] 信息社會(huì)人論壇.從“網(wǎng)約車(chē)新政”透視轉(zhuǎn)型期政府治理理念轉(zhuǎn)變之必要性——“專(zhuān)車(chē)新政與共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展”研討會(huì)紀(jì)實(shí)[J].電子政務(wù),2015(11).

[22] 王 靜.中國(guó)網(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管困境及解決[J].行政法學(xué)研究, 2016(2).

[23] 黃 懿,韓 彪.網(wǎng)約車(chē)合法化重構(gòu)出租車(chē)管制政策[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告,2016(9).

[24] 田 進(jìn),楊 正.基于科斯定理的專(zhuān)車(chē)服務(wù)管制進(jìn)路研究——以武漢市為例[J].荊楚學(xué)刊, 2016,17(2).

[25] 孫 林.國(guó)家治理現(xiàn)代化視域中打車(chē)軟件的治理研究[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2016(3).

[26] 楊志軍,歐陽(yáng)文忠,肖貴秀.要素嵌入思維下多源流決策模型的初步修正——基于“網(wǎng)絡(luò)約車(chē)服務(wù)改革”個(gè)案設(shè)計(jì)與檢驗(yàn)[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào),2016(3).

[27] 朱 旭.專(zhuān)車(chē)服務(wù)的行政法規(guī)制——以軟法治理為視角[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào),2015, 28(11).

[28] 周向紅,劉 宸.多重邏輯下的城市專(zhuān)車(chē)治理困境研究[J].公共管理學(xué)報(bào),2016(4).

[29] 孫 林.國(guó)家治理現(xiàn)代化視域中打車(chē)軟件的治理研究[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2016(3).