歐盟法執(zhí)行程序雙重保護(hù)之探討

朱心怡

歐盟法執(zhí)行程序雙重保護(hù)之探討

朱心怡

為了實(shí)現(xiàn)法律目的，歐盟在條約或案例中創(chuàng)設(shè)了兩種自成一體又互補(bǔ)互助的執(zhí)行程序——公力執(zhí)行和私力執(zhí)行。公力執(zhí)行程序是以歐盟委員會(huì)和歐洲法院的公力強(qiáng)制性為保障，自上而下地推動(dòng)歐盟法在成員國的轉(zhuǎn)化和適用，但這種方式在近年來的實(shí)踐中產(chǎn)生了諸多弊端。而私力執(zhí)行程序賦予了成員國國內(nèi)法院一定的權(quán)力，激發(fā)公民的監(jiān)督熱情，從底層推動(dòng)歐盟法落實(shí)，彌補(bǔ)了公力程序的不足，顯示了自身的優(yōu)勢(shì)和發(fā)展?jié)摿?。這種發(fā)展的模式對(duì)于國際組織和國內(nèi)分權(quán)設(shè)計(jì)的發(fā)展具有借鑒作用。

歐盟法；執(zhí)行程序；雙重保護(hù)；公力執(zhí)行；私力執(zhí)行

作者：朱心怡，華東政法大學(xué)。

一、歐盟法執(zhí)行程序概況

歐盟法是創(chuàng)建歐洲聯(lián)盟的基礎(chǔ)，在歐洲聯(lián)盟的地位至關(guān)重要。歐盟各成員國是否在國內(nèi)層面落實(shí)歐盟法，體現(xiàn)了歐盟作為國際組織的實(shí)權(quán)大小，也反應(yīng)了歐洲一體化的程度。而法律的尊嚴(yán)需要通過執(zhí)行來保障，得不到有效執(zhí)行的法律，就失去了它存在的意義。歐盟法的執(zhí)行，目前有以下兩種途徑:

第一種是遵循申請(qǐng)“公力”執(zhí)行程序。當(dāng)個(gè)人在認(rèn)為國內(nèi)權(quán)威機(jī)構(gòu)無法保障其權(quán)利的情況下，可以選擇去歐盟委員會(huì)申訴，之后由歐盟委員會(huì)介入調(diào)查。個(gè)人申訴是委員會(huì)獲知成員國存在違法行為的主要途徑。歐盟委員會(huì)作為歐盟法的捍衛(wèi)者，也會(huì)主動(dòng)監(jiān)督調(diào)查各成員國適用歐盟法律的情況?！肮Α眻?zhí)行程序的條約基礎(chǔ)來源于經(jīng)《里斯本條約》修訂后的《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》。該條約第258條規(guī)定：“委員會(huì)如認(rèn)為某成員國未能履行兩部條約規(guī)定的某項(xiàng)義務(wù)，應(yīng)在給予有關(guān)國家提交意見（observations）的機(jī)會(huì)后提出一項(xiàng)附有理由的意見(a reasoned opinion) 。如該成員國在委員會(huì)規(guī)定的時(shí)間內(nèi)未遵守其意見，委員會(huì)可將該事項(xiàng)提交歐洲聯(lián)盟法院?！雹俪绦l(wèi)東、李靖堃：《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)條約——經(jīng)〈里斯本條約〉修訂》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第140頁。

第二種是申請(qǐng)“私力”執(zhí)行程序。這里的“私力”是相對(duì)于歐盟委員會(huì)和歐洲法院這個(gè)“公力”機(jī)構(gòu)而言，是指各成員國的國內(nèi)法院有權(quán)在審理歐盟法相關(guān)案件中直接應(yīng)用歐盟法。雖然這種程序沒有條約基礎(chǔ)，但是歐洲法院在案例中所建立的先例和各種原則為該程序提供了法律基礎(chǔ)，其中包括直接效力這個(gè)最為重要的原則之一。國內(nèi)法院在解釋和適用歐盟法法條上所產(chǎn)生的任何問題或疑惑，都可以應(yīng)用初步裁決程序向歐洲法院請(qǐng)示，此程序經(jīng)過多年來的完善也已經(jīng)相當(dāng)成熟，具備可行性。

在Van Gend en Loos案中，上述兩種申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行途徑被稱為雙重保護(hù)(dual vigilance)，①See Case 26/62, NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v Netherlands Inland Revenue Administration [1963], ECR 1.這兩種程序形成了歐盟法院執(zhí)行程序的雙重武器。這兩種程序的建立，目的是為了保證歐盟法得到更有效地實(shí)施。即不依賴于歐盟委員會(huì)一個(gè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力量，通過激活各成員國國內(nèi)法院的能動(dòng)性，全方位地保障歐盟法在歐洲的實(shí)施。

二、“公力”執(zhí)行程序的實(shí)踐與發(fā)展

（一）“公力”執(zhí)行程序的實(shí)踐

“公力”執(zhí)行程序分為兩步，第一步是行政階段，第二步是司法階段。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第258條規(guī)定，在行政階段，歐盟委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)違法的成員國進(jìn)行視察，如果存在不履行義務(wù)的違法行為，應(yīng)當(dāng)通知成員國并給予機(jī)會(huì)去改正。在這一階段中，雙方行使外交手段進(jìn)行協(xié)商，這種協(xié)商往往是執(zhí)行程序的第一步，也是最后一步。只有當(dāng)協(xié)商無法達(dá)成一致意見時(shí)，歐盟委員會(huì)才會(huì)采取發(fā)布正式通知（formal letter）和附有理由的意見(reasoned opinion)等措施，進(jìn)入了后半部分的司法階段。因此，這種行政階段也被稱為“秘密的外交程序”。②Melanie Smith, “Enforcement, monitoring, verification, outsourcing: the decline and decline of the infringement process”, European Law Review, p.2(2008).

在兩個(gè)階段之間沒有規(guī)定的時(shí)間限制，這往往由歐盟委員會(huì)設(shè)定一個(gè)合理期限，且這個(gè)期限必須能夠給違約的成員國足夠時(shí)間去改正行為、履行義務(wù)。如果歐洲法院認(rèn)為期限設(shè)置不合理，那么就有權(quán)駁回歐盟委員會(huì)的控告。在Commission v Belgium③Case 533/11 European Commission v Kingdom of Belgium[2013], ECR 659的案件中，歐洲法院認(rèn)為歐盟委員會(huì)制定的15天的期限太短，于是駁回了歐盟委員會(huì)的控告。

進(jìn)入司法程序后，歐盟委員會(huì)將發(fā)出要求成員國政府2個(gè)月內(nèi)做出回應(yīng)的正式通知，以及附有理由的意見，該成員國政府應(yīng)該在2個(gè)月內(nèi)遵守規(guī)定。如果歐盟委員會(huì)不滿意成員國的回應(yīng)，即有權(quán)向歐洲法院提請(qǐng)?jiān)V訟程序。這里的“有權(quán)”是賦予了委員會(huì)相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，委員會(huì)可以放棄提請(qǐng)?jiān)V訟程序。④F. Snyder,“The Effectiveness of European Community Law: Institutions, Processes, Tools and Techniques”,56 Modem Law Review, p. 23(1993).因此，公力救濟(jì)的弊端也暴露出來，正因?yàn)槲瘑T會(huì)享有如此之大的自由裁量權(quán)，所以給了政治考量可涉足的空隙。在司法階段，很難排除歐盟委員會(huì)作為一個(gè)政治機(jī)構(gòu)在裁量過程中添加強(qiáng)烈政治色彩的可能性。在這個(gè)階段，歐盟委員會(huì)可以向法院提出處以成員國罰款的建議?！稓W洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第260條給執(zhí)行程序以財(cái)政武器，該條文第2款規(guī)定：“如果委員會(huì)認(rèn)為成員國未采取必要措施執(zhí)行本條第1款提及的判決，它可在給予其提交意見地機(jī)會(huì)后將案件提交歐洲聯(lián)盟法院。委員會(huì)應(yīng)具體說明其認(rèn)為在相應(yīng)條件下有關(guān)成員國應(yīng)付罰款的總額或罰金的數(shù)額。如法院發(fā)現(xiàn)該成員國未遵守其裁決，可對(duì)其課以一次性罰款（lump sum）或罰金（penalty）的判決?！雹俪绦l(wèi)東、李靖堃：《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)條約——經(jīng)〈里斯本條約〉修訂》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第141頁。

公力執(zhí)行程序使用了財(cái)政制裁的方式來督促各成員國遵循歐洲法院的裁決、履行自己的義務(wù)。逾期罰款是為了給成員國一定的期限壓力，一次性總罰款則帶有一定的懲罰性質(zhì)。懲罰金額以違法行為帶來的危害程度和拖延期限長(zhǎng)度為判決依據(jù)，歐洲法院作為判決主體會(huì)參考?xì)W盟委員會(huì)的意見，但享有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)去決定最終的賠償金額。

2009年的《里斯本條約》第260條相較于《馬約》有兩個(gè)變化：第一是在第2款中規(guī)定，無需提供附理由意見，委員會(huì)就可在起訴階段直接起訴成員國；第二是在某些特定情況下，例如成員國沒有履行自己的通知義務(wù)，委員會(huì)可以在司法前階段就采取罰款手段，而無需經(jīng)過繁雜的行政手段?？梢钥闯觯@次改變簡(jiǎn)化了程序步驟，提高了歐盟委員會(huì)的工作效率。其最大的優(yōu)點(diǎn)在于縮短訴訟時(shí)間，減輕歐盟委員會(huì)的工作負(fù)荷，避免成員國利用歐盟委員會(huì)需要冗長(zhǎng)時(shí)間出具有理由意見，借機(jī)拖延。②陳亞韻：《論歐盟財(cái)政制裁措施——以歐盟法執(zhí)行程序?yàn)橐暯恰?，《法學(xué)評(píng)論》2013第2期。

（二）“公力”執(zhí)行程序存在的問題

1.歐盟委員會(huì)接受案件數(shù)量龐大

盡管歐盟委員會(huì)在簡(jiǎn)化程序，但過程還是相當(dāng)漫長(zhǎng)。每年歐盟委員會(huì)都會(huì)收到大量的對(duì)成員國潛在違約的指控，據(jù)官方年報(bào)顯示，2011年有3115起指控，2012年有3141起，到2013年攀升至3505起，2014年持續(xù)快速上升至3715起，直到2015年才有明顯下降，為3450起指控，但總體呈上升趨勢(shì)。2015年底仍在審理中的案件已達(dá)1368起，比起2011年的1775起審理中的案件，近幾年有明顯改善但是仍然有微弱上升趨勢(shì)。③European Commission, Report from the Commission, Monitoring the Application of EU Law 2015 Annual Report COM (2016).并且歐盟委員會(huì)案件處理周期也非常長(zhǎng)，在提交給歐洲法院之前平均需要2年時(shí)間進(jìn)行協(xié)商和審查。

2.公力執(zhí)行程序各階段缺乏透明度以及指控者的參與度

近幾年來委員會(huì)的精英態(tài)度飽受批評(píng)。為了防止媒體曝光和成員國的抗辯，④T. Hartley, “The Foundations of European Community Law”, 5th. Ed., Oxford, Oxford University Press, p.320 (2003).委員會(huì)在最初的行政協(xié)商階段采取不對(duì)外公開的政策，進(jìn)入司法程序后的正式信函和附有理由的意見也采取對(duì)第三方保密的態(tài)度。委員會(huì)是出于對(duì)執(zhí)行程序順利進(jìn)行的利益考慮，因此提出“除非涉及到公共利益，或者公開后的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過保密的利益，委員會(huì)和法院都認(rèn)定程序過程中的信息不應(yīng)當(dāng)公開?！雹軨ase T-309/97，The Bavarian Lager Co. Ltd v Commission of the European Communities [2007].這導(dǎo)致了成員國對(duì)于歐盟執(zhí)行程序公正性的不信任，以及對(duì)于信息不平等的抗議。另外，即便是參與人和指控人也沒有權(quán)利去獲取這些信息，這種不合理的規(guī)定導(dǎo)致委員會(huì)對(duì)于基本事實(shí)的正確度也沒有十足把握，對(duì)于指控人和參與人而言也是一件并不十分公平的安排，在案件處理動(dòng)輒數(shù)年的漫長(zhǎng)等待中更易滋生不滿。

3.罰款征收機(jī)制的缺位，計(jì)算程序不一致

財(cái)政制裁機(jī)制是歐盟執(zhí)行程序里的一大亮點(diǎn)，也是爭(zhēng)議最大的一個(gè)制度設(shè)計(jì)。雖然法院有判處罰款的權(quán)利，但是多年來，無論是《馬約》還是《里斯本條約》都沒有賦予委員會(huì)強(qiáng)征罰款的權(quán)利，因此判處經(jīng)濟(jì)制裁的主要障礙是如何征收罰款。法院被批評(píng)缺乏判決中罰款數(shù)額的判決依據(jù)和解釋，在制定數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)中也缺乏一定的透明度和一致性。如果在將來即便法院判處了罰款迫使成員國遵守，而成員國拒絕或延遲支付罰款，強(qiáng)制機(jī)制將成為一個(gè)問題，可能最后還是會(huì)通過政治方式去解決。至今，歐盟也無法解決執(zhí)行程序“后繼無力”的問題。

4.組織的高度政治性

歐盟委員會(huì)本質(zhì)上是政治性組織，難以避免在它的自由裁量權(quán)內(nèi)存在著偏見和傾向。據(jù)前文分析，委員會(huì)囿于自己的資源有限，不可能對(duì)每個(gè)投訴的案件都采用公力執(zhí)行的程序，它有自己的著重點(diǎn)，它可能會(huì)放棄某些案件而集中優(yōu)先審理部分案件。作為政治性組織，它也容易被利益國施壓，從而損害到它的公正性和平等性。

（三）歐盟的應(yīng)對(duì)措施與“公力”執(zhí)行程序的發(fā)展

1.“歐盟試點(diǎn)”項(xiàng)目（“EU pilot” scheme）

委員會(huì)一貫采取各種措施促進(jìn)成員國遵守歐盟法,希望通過不起訴的方式就能解決不履行義務(wù)的問題。“歐盟試點(diǎn)”是委員會(huì)創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)制度，如有成員國違反條約，在進(jìn)入司法程序之前，通過雙方構(gòu)建起結(jié)構(gòu)化對(duì)話的方式，有效快速地解決該成員國違反歐盟條約的問題。它依靠互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫和交流工具，構(gòu)建起成員國和委員會(huì)的協(xié)商對(duì)話，能夠最大限度地加快問題解決的速度，有利于公眾和商業(yè)的發(fā)展。①Report from the Commission, Monitoring the Application of Union Law 2014 Annual Report COM (2015) 329 final 9.7.15, p 10.

在歐盟試點(diǎn)的程序中，成員國政府在10周之內(nèi)面對(duì)質(zhì)疑要給予回復(fù)，委員會(huì)有10周的時(shí)間去檢驗(yàn)該成員國回應(yīng)成果，如果委員會(huì)不滿意結(jié)果，可以啟動(dòng)違法訴訟程序。這個(gè)項(xiàng)目目前取得了相當(dāng)?shù)某晒?8個(gè)成員國加入了這個(gè)項(xiàng)目。近5年通過該程序解決的指控案件比例維持在70%左右，2014年和2015年都保持在75%，可見“歐盟試點(diǎn)”在處理案件上發(fā)揮著巨大的作用。

2.歐盟法國內(nèi)適用程序的開端

歐盟法的的第二種執(zhí)行程序是成員國通過行政或司法手段來保證歐盟法在國內(nèi)的實(shí)施。從Van Gend en Loos的案子開始，歐洲法院就給予了國內(nèi)法院監(jiān)督歐盟法在成員國國內(nèi)實(shí)施的角色。這樣做的好處在于，歐洲法律一體化能夠依靠國內(nèi)法院在實(shí)踐中保障歐盟法在該國得以順利實(shí)施。也有利于個(gè)人和非政府組織機(jī)構(gòu)作為非常重要的監(jiān)督者，能夠更方便地發(fā)揮他們的監(jiān)督作用，保障歐盟法的實(shí)施和執(zhí)行。更重要的是，國內(nèi)法院更能將陌生和籠統(tǒng)的歐盟法條翻譯和解釋成符合本國國情的明確的、具有可操作性的原則和指導(dǎo)，有利于接下來的案件將其作為參考。②Ryall, Effective Judicial Protection and the Environmental Impact Assessment Directive in Ireland, Oxford: Hart Publishing, 2009.從實(shí)用性和有效性來看，“私力執(zhí)行”程序?qū)τ跉W盟法在成員國內(nèi)部實(shí)行而言具有重要的意義和價(jià)值，如果各國國內(nèi)法院是凝聚了“草根階級(jí)”的力量，如果它們能夠積極地行使權(quán)利，對(duì)于推動(dòng)歐盟法的實(shí)行無疑有巨大幫助。

三、與“私力”執(zhí)行程序密切相關(guān)的三個(gè)原則

歐盟法的私立執(zhí)行程序如上文所述沒有條約基礎(chǔ)，是通過多個(gè)案例確立起來的一系列原則和程序。其中與私力執(zhí)行最為密切相關(guān)的三個(gè)原則分別為直接效力原則、間接效力原則和國家賠償責(zé)任原則。

（一）直接效力原則

歐洲法院在Van Gend en Loos案件中確立了歐共體法的直接效力原則。歐盟法律對(duì)其成員國的直接效力，是指一定的歐盟法律所具有的、可為任何成員國的自然人或法人創(chuàng)設(shè)權(quán)利與義務(wù)的效力，即該法律的有效條款不需要經(jīng)過成員國的再立法程序或進(jìn)一步制定補(bǔ)充措施就能直接為成員國或其公民所援引，其國內(nèi)法院也必須直接適用。由于具有這樣的直接適用性，歐盟法律自動(dòng)成為成員國國內(nèi)法的組成部分，成員國不必再采取任何措施。①朱淑娣:《歐盟經(jīng)濟(jì)行政法通論》，東方出版中心2000年版，第95頁。

我的大女兒到底飛走了，去陪她奶奶去了。這個(gè)討債的冤家，她才七個(gè)月，連大號(hào)都冇取啊。我哽咽著說，大梁，你女兒也……她陪她奶奶走了……大梁的頭猛地一抬，口唇劇烈地抖動(dòng)起來，突然像決了堤，噴出撕心裂肺的哭聲。

具有直接效力的歐盟法律規(guī)范必須具有以下條件：第一，該規(guī)范必須是無條件的，在實(shí)行過程中，任何歐盟機(jī)構(gòu)或者成員國采取措施都不能附有條件；第二，條文必須充分精確，明確規(guī)定義務(wù)的內(nèi)容；第三，條文規(guī)范必須定義了某項(xiàng)權(quán)利，足以使個(gè)人對(duì)抗政府。②Case C-236/92,Comitato di Coordinamento per la Difesa della Cava and others v Regione Lombardia and others. [1994], ECR 60.直接效力原則中的政府被擴(kuò)展性解釋，在Costanzo③Case 103/88, Fratelli Costanzo v Comune di Milano, [1989] ECR 256.案件中，歐洲法院判定所有的行政機(jī)構(gòu)都包含在“政府”的概念里，甚至是遵循政府的規(guī)定。在政府控制下的、具有公共服務(wù)功能的、享有某些特權(quán)的私人機(jī)構(gòu)也會(huì)被定義為政府。直接效力只有縱向，沒有橫向的效力。個(gè)人可以去控告政府和下屬機(jī)構(gòu)，但是個(gè)人無法去控告?zhèn)€人不履行歐盟法義務(wù)的行為。

（二）間接效力原則

間接效力原則又被稱為一致解釋原則（consistent interpretation），其重要性往往被直接效力原則為所掩蓋，但是它對(duì)于歐盟法在成員國國內(nèi)適用有重要意義。由于直接效力原則規(guī)定了要排除橫向直接效力，即不適用于個(gè)體之間的爭(zhēng)議，如何保障個(gè)人與個(gè)人的歐盟法上的權(quán)利變成一個(gè)亟待解決的問題。因此，歐盟法院在這個(gè)領(lǐng)域里建立一系列的原則去補(bǔ)充，一致解釋原則就是其一。歐洲法院在Von Conlson④Case 14/83, Von Colson and Kamann v. Land Nordrhein-Westfalen, [1984] ECR 1891.一案中闡明了一致解釋原則的要求,主張成員國的所有職權(quán)機(jī)構(gòu)必須根據(jù)相關(guān)指令的文字和目的解釋它們的國內(nèi)法。但同時(shí)，成員國也有相應(yīng)的自由裁量權(quán)依歐盟法去解釋及適用國內(nèi)法，使國內(nèi)法與歐盟法保持一致。

間接效力原則的適用范圍可以通過典型先例來明確。在著名案例Marleasing①Case C-106/89, Marleasing SA v La Comercial Internacional de Alimentacion SA, [1990], ECR 395.中，法院判決中寫道：“無論爭(zhēng)議中的國內(nèi)法條款是在指令之前還是之后采納的,負(fù)責(zé)解釋的國內(nèi)法院應(yīng)當(dāng)盡可能地根據(jù)指令的文字和目的適用國內(nèi)法和其案例法”，②楊永紅：《調(diào)和中的強(qiáng)制——論歐共體法中的一致解釋原則，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第3期。說明間接效力原則不受法律條款發(fā)布時(shí)間的限制。其次，案例Pfeiffer清晰表明該原則不僅針對(duì)國內(nèi)法律，還針對(duì)成員國整個(gè)國內(nèi)司法系統(tǒng)。最后，不同于直接效力的是，間接效力原則并不“強(qiáng)硬”。在Marleasing的判決中要求，國內(nèi)法院在解釋法律時(shí)也要考慮到國內(nèi)法的承受范圍，應(yīng)該盡可能地去靠近歐盟法要求，因此可以看出，間接效力原則并不是一項(xiàng)強(qiáng)制性的原則。

在 Marleasing案及之后類似案件中,歐洲法院都主張依據(jù)歐盟法解釋國內(nèi)法的義務(wù)，即排除成員國法院解釋國內(nèi)法的結(jié)果與適用歐盟法相悖的情形，該原則在歐洲法院的發(fā)展之下大大地?cái)U(kuò)展了普遍國際法上一致解釋所帶來的法律效力,甚至在某些情況下獲得了與直接效力原則相同的法律后果。③See joined Case C-6/90 and C-9/90 Francovich and Bonifaci v Italy, ECR 372.同時(shí)，歐盟法中的直接效力原則和間接效力原則相輔相成，共同加強(qiáng)了對(duì)成員國個(gè)人權(quán)利的保護(hù),完善了歐盟法的秩序。

（三）國家賠償責(zé)任

國家責(zé)任原則是歐洲法院對(duì)歐盟法律的重大貢獻(xiàn)。它也沒有法條基礎(chǔ)，是通過歐盟法院的先例構(gòu)建起來的一項(xiàng)原則。國家責(zé)任原則是在Francovich④See joined Case C-6/90 and C-9/90 Francovich and Bonifaci v Italy, EU: C: 1995:372.案件中首次建立的，是指歐洲法院判定個(gè)人有權(quán)因成員國違反歐盟法所產(chǎn)生的損失可以向政府索要賠償。

1991年歐洲法院在Francovich中確立了適用國家賠償責(zé)任的三個(gè)條件。首先，條例必須有賦予公民某項(xiàng)權(quán)利；其次，該權(quán)利可以通過條文的內(nèi)容識(shí)別出來；最后，個(gè)人的損失應(yīng)當(dāng)要與政府的違法行為有因果關(guān)系。一旦滿足了這3個(gè)條件，國家賠償責(zé)任原則可以獨(dú)立于直接效力和間接效力原則而直接被使用，是一種有效的法律救濟(jì)手段。

之后，通過Brasserie du Pêcheur⑤See joined cases C-46/93 and C-48/93, Brasserie du Pêcheur SA v Bundesrepublik Deutschland and The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others [1996], ECLI:EU:C:1996:79.案判決確立了成員國立法機(jī)關(guān)違反歐盟基本法律應(yīng)承擔(dān)歐盟法上國家賠償責(zé)任的法律。在前者的判決中，歐盟法院進(jìn)一步發(fā)展了適用該原則的條件，最大的區(qū)別是將原先的第2條改為“成員國政府的違法行為應(yīng)當(dāng)非常嚴(yán)重”。如果成員國以前已經(jīng)判決有關(guān)措施違反了共同體法律，那么這類違反行為就顯然是足夠嚴(yán)重的，盡管這并非是證明足夠嚴(yán)重的必要條件。歐洲法院鼓勵(lì)成員國自行裁斷共同體法律的救濟(jì)。⑥張千帆：《論歐洲聯(lián)盟的行政責(zé)任及其司法救濟(jì)》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第5期。

2003年更是通過Kobler⑦See Case C-224/01, Gerhard Kibler v Republic sterreich [2003], European Court Reports 2003 I-10239.案進(jìn)一步明確成員國應(yīng)就其違反歐盟法的司法不法或者司法行為瑕疵承擔(dān)歐盟法上賠償責(zé)任，在某種意義上將成員國的全部公權(quán)力行為——立法、行政與司法——納入歐盟法的調(diào)整范圍內(nèi)。⑧柳建龍：《略論成員國歐盟法上之國家賠償責(zé)任》，《首都法學(xué)論壇（第7輯）》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2013年版。

國家責(zé)任原則作為對(duì)直接原則和間接原則的補(bǔ)充，進(jìn)一步完善了對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)，使得遭受損失的公民無需經(jīng)過歐盟委員會(huì)案件處理的漫長(zhǎng)等待，直接在國內(nèi)層面獲得賠償。同時(shí)也填補(bǔ)了兩大原則所涵蓋領(lǐng)域的縫隙。從這個(gè)角度上說，國家責(zé)任原則是歐盟公民的福音，對(duì)于制度的完善也有重大意義。當(dāng)然此原則也導(dǎo)致了一定的混亂。比如，常常會(huì)發(fā)生下級(jí)法院去審理上級(jí)法院判決的情況，這是一種法院級(jí)別的倒置，對(duì)于成員國內(nèi)部的法院制度是一種挑戰(zhàn)。

歐洲法院用目的推理發(fā)展了這三個(gè)憲法原則。歐洲法院首先定義了歐盟法的目的，以此來解釋條約使得歐盟法具有直接效力，由此增強(qiáng)訴訟當(dāng)事方令成員國法院執(zhí)行歐盟法的能力，從而促進(jìn)歐盟共同市場(chǎng)的建立使歐盟的中心目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。采用以目的入手的推理不僅將歐洲法院從條約為本的束縛中解放出來，而且允許歐洲法院將領(lǐng)悟到的條約的深層意思作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的法理對(duì)歐盟法加以補(bǔ)充和調(diào)整來滿足歐洲法院觀察到的歐盟發(fā)展的需要。①陸偉明、李蕊佚：《歐盟法在成員國法律體系中的地位——以直接效力和至高效力兩大憲法性原則為中心》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期。

四．歐盟法強(qiáng)制執(zhí)行對(duì)他國的借鑒意義

歐盟作為一種當(dāng)下一體化程度最高的超國家的國際組織，多年來其獨(dú)特的制度創(chuàng)新和發(fā)展，對(duì)于其他國際組織或機(jī)構(gòu)都有借鑒意義。歐盟是一個(gè)由各成員國讓渡部分主權(quán)的產(chǎn)物，是主權(quán)理論在20世紀(jì)的新闡釋和新發(fā)展。歐盟在追求自身合法性和“權(quán)利擴(kuò)張”的博弈中持續(xù)了50多年，而歐盟法就是在這個(gè)過程中不斷發(fā)展和完善起來的，它所擁有的自身的獨(dú)特性和歷史性對(duì)于國際法而言有著很大的借鑒作用。

執(zhí)行機(jī)制的法律設(shè)計(jì)作為歐盟法的一部分，體現(xiàn)出歐盟法的典型特點(diǎn)，也暴露出歐盟機(jī)構(gòu)的內(nèi)在矛盾。在判決問題上，歐盟法院在已有的法律規(guī)范內(nèi)享有司法獨(dú)立，但是執(zhí)行問題更多地體現(xiàn)了政治和法律雙重因素的影響。

罰款機(jī)制作為歐洲法院執(zhí)行程序的亮點(diǎn)，也是國際法中最先進(jìn)的強(qiáng)制執(zhí)行判決的方法。一次性罰款和罰金的雙重設(shè)定也具有創(chuàng)新性，更好地督促了違法的成員國及時(shí)地執(zhí)行法院裁決，有效防止了成員國政府的拖延。在罰款金額上，歐洲法院采取了一個(gè)較為“嚴(yán)厲”的態(tài)度，也具有一定的懲罰性質(zhì)。該機(jī)制有向國際法蔓延的趨勢(shì)，例如《歐洲人權(quán)組織公約》也吸收了向不執(zhí)行判決的成員國罰款的規(guī)定。通過判處罰款和政治監(jiān)督的有機(jī)組合強(qiáng)制執(zhí)行判決很適合歐盟的法律制度，是一個(gè)成功的創(chuàng)舉。歐盟的成功經(jīng)驗(yàn)證明監(jiān)督和制裁的有機(jī)結(jié)合是促進(jìn)遵守的最有效的手段。②吳曉丹：《歐洲法院判決的強(qiáng)制執(zhí)行：剛?cè)岵?jì)》，《中國國家法年刊》2012年第311-332頁。

但如前文所述，罰款機(jī)制有不容忽視的缺陷，對(duì)于歐盟來說將權(quán)力下放給各成員國也是它的內(nèi)在需求，這跟成員國的利益也是一致的。歐盟法的直接效力和間接適用原則在不斷擴(kuò)張，直接效力原則擴(kuò)張了“政府機(jī)構(gòu)”的外延，間接適用原則納入了個(gè)人進(jìn)入申訴體系。在垂直和水平效力上，歐盟法體現(xiàn)了自己滲入各成員國內(nèi)部法律體系的愿望。這種“權(quán)力的下放”，也合乎歐盟追求一體化的目標(biāo)，歐盟體會(huì)到這種自下而上適用歐盟法的好處，也更愿意將此作為發(fā)展的趨勢(shì)。

同時(shí)這種“下放”也合乎歐盟法的輔助性原則。輔助性原則(the principle of subsidiarity)是歐盟法中與權(quán)能劃分問題聯(lián)系最緊密的憲法性基本原則。①回穎：《歐盟法的輔助性原則及其兩面性》，《中外法學(xué)》2015年第6期。在《里斯本條約》之前，其主要體現(xiàn)在經(jīng)《馬斯特里赫特條約》修改后的《歐共體條約》第5條中。《里斯本條約》之后，輔助性原則被包含在《歐洲聯(lián)盟條約》的第5條第3款中。條文內(nèi)容為“在其非專屬權(quán)能領(lǐng)域，歐盟應(yīng)依據(jù)輔助性原則的要求，只有在對(duì)于擬定中的行動(dòng)目標(biāo)，成員國無論是在中央層面還是在地方和區(qū)域?qū)用娑寄艹浞钟枰詫?shí)現(xiàn)，而出于擬議中行動(dòng)的規(guī)模和效果的原因，歐盟能更好地完成時(shí)，才由本聯(lián)盟采取行動(dòng)”。輔助性原則是超國家機(jī)制和民主主權(quán)國家博弈的結(jié)果，對(duì)于雙方而言這也是共贏的結(jié)果。對(duì)于該原則積極的解讀是，歐盟給予自身合法性地位，而成員國也給予自己主動(dòng)讓渡出去的主權(quán)必要的限度，同時(shí)在這種制度的指導(dǎo)下，歐盟讓成員國自主適用歐盟法，也大大提升了違反歐盟法的案件解決的效率，因?yàn)闅W盟本身的資源是有限的。資源的有限和權(quán)力的擴(kuò)張性之間有本質(zhì)的矛盾。歐盟想要在現(xiàn)實(shí)層面上推動(dòng)歐盟法在歐洲的一體化，就需要調(diào)動(dòng)成員國自身的積極性。這也是歐盟法的執(zhí)行程序逐漸“下行”的根本原因。

這樣的一種思路對(duì)于其他的國際組織，甚至對(duì)于國家內(nèi)部的權(quán)力分配而言，都有借鑒意義。它體現(xiàn)在歐盟法上的效力就是，使歐盟法的適用更具彈性，充分保障了在歐盟法的統(tǒng)一下，各成員國使自己的主權(quán)不過分讓渡，限制了歐盟權(quán)力的擴(kuò)張。具體體現(xiàn)在執(zhí)行程序上，就是把歐盟法適用的主動(dòng)性逐漸讓渡給成員國內(nèi)部，使得歐盟法的真正執(zhí)行由國內(nèi)法院去解決，而歐盟更多地作為一個(gè)監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者，爭(zhēng)取通過政治協(xié)商的方式解決違反歐盟法行為的問題，避免上升到歐洲法院的司法階段，甚至是公力強(qiáng)制執(zhí)行階段。在國際組織層面，東亞共同體概念早在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)提出。不可否認(rèn)的是，經(jīng)過50多年的發(fā)展歐盟已經(jīng)走上了超國家機(jī)制的領(lǐng)先位置，早已走向了經(jīng)濟(jì)、政治、軍事上的綜合性的一體化。歐洲更多地愿意探索一體化的合法性，而東亞很少去考慮法的因素。事實(shí)上，東亞在法上實(shí)現(xiàn)一體化也要面臨更多的困難。但是，隨著東亞經(jīng)濟(jì)一體化的不斷進(jìn)步，法的要素是一個(gè)不可回避的問題。對(duì)于加盟國之間的法規(guī)制的不同，不得不作為一種非關(guān)稅壁壘來認(rèn)識(shí)。②須網(wǎng)隆夫：《推動(dòng)?xùn)|亞地區(qū)整合之際法律的角色——?dú)W盟法的啟示》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第2期。在未來的東亞經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展過程中，首先不應(yīng)輕視法的作用，其次將國際條約作為一種輔助性法律，更多地調(diào)動(dòng)各成員國的積極性，進(jìn)行各國國內(nèi)司法制度的改革，不失為一種值得考慮的思路。在國家內(nèi)部的權(quán)利劃分層面，按照這樣的思路調(diào)整中央和地方的關(guān)系，也是一種具備活力的途徑。作為單一制國家，我國應(yīng)當(dāng)如何調(diào)整中央和地方的立法權(quán)力劃分，是一個(gè)重要的問題。與歐盟自下而上授權(quán)模式不同，我國是自上而下讓渡權(quán)力。但共同點(diǎn)在于，中央難以兼顧到地方各個(gè)方面，因此需要地方調(diào)動(dòng)自身的積極性和主動(dòng)性去制定法律法規(guī)。歐盟的輔助性原則在這方面可以為我們提供一個(gè)很好的經(jīng)驗(yàn)和借鑒，最終使得任何一個(gè)層級(jí)的行為主體所行使的權(quán)力都可以找到法律依據(jù)，都能夠依法行政，只有這樣才能最終滿足依法治國的要求，建成一個(gè)成熟的法治社會(huì)。③同注①。

五、結(jié) 論

由于不存在超越國家主權(quán)的國際社會(huì)，自歐盟誕生以來，強(qiáng)制執(zhí)行一直是亙古不變的難點(diǎn)問題。歐盟法利用罰款強(qiáng)制執(zhí)行國際法院判決是國際法中的新鮮事物。公力執(zhí)行程序以經(jīng)濟(jì)制裁為保障，自上而下推動(dòng)著成員國按時(shí)按質(zhì)地執(zhí)行歐洲法院的判決。這種強(qiáng)制執(zhí)行的程序在一定程度上是有可觀效果的，是歐盟能成為實(shí)權(quán)組織的一種制度保障，并且該途徑也為國際法所借鑒。

但是從實(shí)踐中看，歐洲委員會(huì)積壓了大量的公民投訴案件，這說明僅僅依靠公力執(zhí)行的手段是不足以應(yīng)對(duì)目前的投訴審理需求，并且這樣龐大的投訴數(shù)量也表明目前的歐盟法在成員國的適用情況并不理想?，F(xiàn)在趨勢(shì)之一是在進(jìn)入司法程序之前，通過行政程序就解決成員國不適用歐盟法的情況，另一個(gè)趨勢(shì)是通過成員國有關(guān)機(jī)構(gòu)自己內(nèi)部消化法律轉(zhuǎn)化過程中的問題，并且通過多年來的案例建立一個(gè)相應(yīng)的法律原則——直接適用原則，一致解釋原則和國家責(zé)任原則——以保障私力執(zhí)行的實(shí)行。通過這樣的方式，使得成員國內(nèi)法院融為歐盟法律的護(hù)衛(wèi)者之一，真正實(shí)現(xiàn)歐洲法律一體化。當(dāng)然，每種執(zhí)行方式都有各自的缺陷，但是這樣多元化的選擇使得歐盟有機(jī)會(huì)探索最適合自己的方式，最終使每一種程序走向成熟。

另外，歐盟法以輔導(dǎo)性原則為基礎(chǔ)的“公私結(jié)合”的解決途徑，對(duì)于東亞地區(qū)的一體化發(fā)展和我國中央與地方的權(quán)力分配都具有借鑒意義。輔導(dǎo)性原則是歐盟與成員國關(guān)于主權(quán)讓渡限度問題的博弈結(jié)果。從中，東亞一體化在法律制度上的設(shè)計(jì)可以學(xué)習(xí)和借鑒，另外我國在中央和地方的權(quán)力分配問題也值得思考，究竟如何才能產(chǎn)生自上而下的活力。歐洲的政治學(xué)家和法學(xué)家對(duì)歐洲一體化和歐盟法的發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)，而這種貢獻(xiàn)來源于對(duì)國際法營(yíng)養(yǎng)的汲取，也對(duì)未來國際法的發(fā)展產(chǎn)生巨大的促進(jìn)作用。

（責(zé)任編輯：湯仙月）

DF07

A

1674-9502(2017)03-125-09