美、德、英財政支持綠色金融的經驗與借鑒

何 虹

（中國人民銀行河南省新野縣支行，河南新野473500）

2015年黨的十八屆五中全會首次提出綠色發(fā)展理念，并將其上升為國家戰(zhàn)略。在踐行綠色發(fā)展、建設綠色中國的偉大實踐中，綠色金融起著不可或缺的作用。2015年黨中央、國務院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確提出“要建立我國的綠色金融體系”。2016年8月31日，中國人民銀行、財政部等七部委聯合印發(fā)的《關于構建綠色金融體系的指導意見》對構建綠色金融體系進行了全面部署，將有效增加綠色資金供給，推動供給側結構性改革?？梢?，發(fā)展綠色金融意義重大、勢在必行。而發(fā)展綠色金融離不開財政的支持。本文在簡析美、德、英三國財政支持綠色金融發(fā)展的作法、成功經驗的基礎上，對我國財政支持綠色金融發(fā)展提出了政策建議。

一、美、德、英財政支持綠色金融的主要做法

（一）美國：為綠色貸款、綠色債券分別提供擔保支持和稅收優(yōu)惠

美國能源部的貸款擔保計劃是政府為綠色貸款提供擔保支持的典型案例。2005年《能源政策法案》授權能源部為新興能源貸款提供政策擔保。貸款擔保計劃主要針對新興能源企業(yè)，但煤炭、核能等成熟能源企業(yè)也可申請。2007年貸款擔保計劃的最初額度為40億美元，經過2008年和2009年的兩次額度追加，現有擔保額度為510億美元。截至2011年9月，能源部共為42項能源貸款提供了擔保支持。美國能源部于2016年7月22日宣布，將為可再生能源和能效項目提供高達45億美元的貸款擔保，其中包括為電動汽車充電站提供貸款擔保。

美國是較早開展綠色債券稅收優(yōu)惠的國家。根據美國法典第54章第26節(jié)“清潔可再生能源債券稅收抵免”之規(guī)定，財政部可授權發(fā)行余額不超過12億美元的清潔可再生能源債券（CREB），債券到期后可滾動發(fā)行。CREB到期不付息，但債券持有人可以獲得相應稅收抵免，抵免率由財政部規(guī)定。2008年和2009年兩次共追加了24億美元CREB永久發(fā)行額度。除了CREB之外，2009年美國復興和再投資法還授權財政部發(fā)行32億美元節(jié)能債券（QECB）。QECB到期后，債券持有人可選擇稅收抵免或直接退稅，相關費用由聯邦政府承擔。

（二）德國：為綠色貸款提供財政貼息

德國復興信貸銀行（KFW）的環(huán)保貸款是政府為綠色貸款提供財政貼息的典型案例。KFW是世界上最大的政策性銀行之一，其資金主要來源于政府撥款。KFW的一個重要職能就是致力于實現德國經濟可持續(xù)發(fā)展，為住戶和企業(yè)提供住宅、商業(yè)建筑及生產設施的節(jié)能改造貼息貸款，或提供貼息貸款直接購置符合節(jié)能環(huán)保標準的固定資產。2014年KFW的主要環(huán)保貸款包括“節(jié)能建筑和節(jié)能改造貸款”、“能源效率項目貸款”、“ERP改造貸款”等6大類。得益于低廉的籌資成本和財政貼息支持，KFW環(huán)保貸款利率極低，僅為1-2%，受到客戶普遍歡迎。2014年，KFW共發(fā)放266億歐元環(huán)保項目貸款，約占其全部優(yōu)惠貸款的36%。2006-2013年，KFW為340萬套住宅提供了106億歐元“節(jié)能建筑和節(jié)能改造貸款”，僅此一項就累計實現減排660萬噸CO2。

（三）英國：政府出資設立綠色投資銀行

英國綠色投資銀行（GIB）成立于2012年，是世界上第一家專業(yè)從事綠色金融的政策性銀行。GIB資金最初全部來源于政府注資，2015年GIB獲得了對外借款融資的許可。GIB投資形式包括股權、債權和擔保，但不包括軟貸款和補貼。GIB將80%以上的資金投資于四大優(yōu)先領域，即海上風電、廢物和生物能源、提高能效以及社區(qū)可再生能源。GIB要求投資項目必須滿足兩個基本條件：一是能提供與風險相匹配的投資收益，二是有助于實現經濟社會可持續(xù)發(fā)展，至少滿足以下條件之一：①減少溫室氣體排放；②提高自然資源使用效率；③保護或改善自然環(huán)境；④保護或改善生物多樣性；⑤提高環(huán)境可持續(xù)性。截至2014財政年度，GIB共簽訂投資項目22個、金額25億英鎊，投資項目每年可生產163億千瓦時清潔能源，減排430萬噸CO2，減少230萬噸垃圾填埋物。

二、美、德、英財政支持綠色金融的成功經驗

（一）財政政策與金融政策密切配合

政府通過財政政策支持綠色金融，使財政政策和金融政策密切配合，帶來了兩方面優(yōu)勢。一是政策效應顯著增強。通過向綠色信貸提供財政貼息或擔保支持，金融機構面臨的風險大幅下降、投資收益率上升，發(fā)放綠色信貸的積極性被有效激發(fā)，從而實現使用少量財政資金引導大量民間資金支持綠色發(fā)展的預期目標。二是避免了單純財政扶持政策的“擠出效應”。單純的財政補貼、稅收減免等優(yōu)惠政策與民間資金存在一定程度的替代關系，形成“擠出效應”。通過財政優(yōu)惠引導金融機構加大對綠色產業(yè)的融資支持力度，不但可有效避免財政扶持資金對民間資金的擠出替代，還可充分發(fā)揮其政策引導作用，將“擠出效應”變?yōu)椤皵D入效應”。

（二）充分發(fā)揮政府政策指導作用和市場資源配置作用

這種“政府指導+市場機制”的合作模式有兩方面優(yōu)勢。一是使政府與市場各取所長。綠色金融具有較強的外部性，在市場機制條件下往往存在供給不足的問題，因此需要加強政策性支持。政府在政策指導、事項審批和監(jiān)督管理等方面具有先天優(yōu)勢。同時，金融機構在客戶篩選、風險識別、收益評估、跟蹤管理等方面具有政府機構所欠缺的專業(yè)優(yōu)勢?！罢笇?市場機制”模式可有效提高資金配置效率、降低行政管理成本。二是實現政策性金融與市場機制有機結合。各國的綠色金融政策性銀行如KFW和GIB都強調按商業(yè)銀行的市場機制運作，融資項目除了要符合綠色發(fā)展的政策導向，還必須具有經濟可行性，以保證融資項目本身具有商業(yè)可持續(xù)性。

（三）充分發(fā)揮財政扶持資金的杠桿作用

與促進綠色發(fā)展所需資金相比，各國能提供的財政扶持資金是非常有限的。因此，要促進綠色發(fā)展，僅僅依靠財政支持是遠遠不夠的。為了實現政策效應最大化，發(fā)達國家非常注重發(fā)揮財政扶持資金的杠桿作用，用少量財政資金撬動較多民間資金。以美國能源部的貸款擔保計劃為例。能源部為參與該計劃的每一筆貸款提供信貸補貼資金，但該資金不是直接給貸款企業(yè)或金融機構，而是作為貸款損失準備金。當貸款發(fā)生壞賬時，金融機構可以申請以準備金彌補壞賬損失。由于貸款擔保計劃的補貼比例一般為6%-10%，扶持資金周轉一次的杠桿率即可達10-16倍。貸款到期且沒有發(fā)生壞賬損失時，信貸補貼資金還可循環(huán)使用，使扶持資金的杠桿率更高。

（四）保證財政扶持政策的可持續(xù)性

以GIB為例，GIB采取了以下三方面措施以實現自身可持續(xù)發(fā)展：一是采取商業(yè)化運作模式。GIB要求投資項目能提供與風險相匹配的投資回報，公司預計投資組合的平均收益率為9%。2015年，成立僅3年的GIB首次實現公司盈利，投資收益率為9.9%，略高于市場平均水平。二是與民間資金共同開展投資。截至2015年3月末，GIB累計投資24個項目，金額19.2億英鎊，其中只有一個小項目是GIB全額投資，大型項目的投資占比一般為30%-50%，部分項目甚至低至10%。三是充分發(fā)揮業(yè)內人士的專業(yè)優(yōu)勢。GIB董事會及管理團隊的絕大多數成員都是來自經濟金融、投資、新能源等領域的專家，在項目評估、風險識別、投資管理等方面具有豐富實踐經驗。

三、對我國財政支持綠色金融的借鑒與啟示

（一）加強財政、金融扶持政策的協調配合

近年來，我國在支持綠色發(fā)展、促進節(jié)能減排方面出臺了一系列財政、金融扶持政策。如各級財政提供大量獎勵資金，推動節(jié)能技術改造、淘汰落后產能、發(fā)展循環(huán)經濟、推廣節(jié)能照明產品等。又如2007年以來，國家環(huán)?？偩郑ìF國家環(huán)境保護部）會同人民銀行及金融監(jiān)管機構制定了發(fā)展綠色信貸、綠色保險和綠色證券的一系列政策措施。但以往實踐經驗表明，單純的財政或金融扶持政策效果都不是很理想。今后應加強財政、金融扶持政策的協同配合，以綠色金融為著力點和催化劑，加大財政資金對綠色金融的扶持力度，以支持綠色產業(yè)的融資需求。如應減少對綠色產業(yè)的直接財政補貼或獎勵，轉而采用綠色貸款財政貼息、綠色債券免稅等財政金融聯合措施，以充分發(fā)揮財政扶持資金的杠桿作用。

（二）優(yōu)化政府與市場的分工合作

發(fā)展綠色金融就是要以市場化原則引導激勵社會資本投入綠色產業(yè)，鼓勵金融機構提供更多綠色金融產品和服務。綠色金融的發(fā)展根本上要依靠社會力量，政府應側重構建公平、高效的市場環(huán)境。在財政支持綠色發(fā)展的過程中，要充分發(fā)揮金融市場的資金融通、資源配置、風險管理和經濟調節(jié)功能，同時處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用。財政扶持資金的運用模式應盡量采用市場化機制，先由金融機構等市場主體進行綠色項目風險/收益評估和實質性審批并承擔市場風險，然后由政府部門（或授權機構）對政策補貼申請進行合規(guī)性審查和事后監(jiān)督管理。在財政支持綠色金融的過程中，適當引入金融機構競爭機制，不斷提高政策扶持資金的使用效率和金融機構的服務質量。

（三）加大財政支持力度，豐富政策扶持手段

與發(fā)達國家相比，我國對節(jié)能環(huán)保的重視程度還有待加強，財政投入尚存在較大缺口，須盡快彌補歷史欠賬，提高節(jié)能環(huán)保支出在財政預算中的占比。同時，我國綠色產業(yè)財政扶持政策應從直接補貼為主轉為間接補貼為主，充分利用金融創(chuàng)新成果，實現政策扶持手段多樣化。除了對綠色貸款提供貼息或擔保支持、設立綠色銀行、綠色債券免稅之外，其它可行手段還包括：適當放松金融機構綠色貸款的壞賬核銷管理，綠色金融產品所得按一定比例減征企業(yè)所得稅，允許家庭節(jié)能改造貸款利息支出作為個人所得稅稅前抵扣項，利用財政扶持資金成立綠色發(fā)展引導基金、綠色信貸風險補償基金等。另外，中央財政可針對綠色金融使用端給予定向支持，提高資金使用效率，比如我國對成品油質量升級項目貸款、林業(yè)貸款等給予貼息等。

（四）提高財政扶持政策的穩(wěn)定性和可持續(xù)性

實現綠色發(fā)展并非一朝一夕之功，財政扶持政策的長期穩(wěn)定對于穩(wěn)定市場預期、撬動民間投資至關重要。我國應克服目前財政扶持政策存在碎片化、短期化的不足，從戰(zhàn)略高度加以協調完善，提高其穩(wěn)定性和可持續(xù)性。比如根據綠色項目投資回收期較長的特點，將財政資金貼息期限一般為1－3年改為可酌情延長至10－20年。應盡量避免將財政扶持資金作為“政策性紅包”直接向企業(yè)或個人發(fā)放。努力實現財政扶持資金一次性投入后，資金池補充以商業(yè)回報為主、以政府注資為輔，最終實現政策項目本身的可持續(xù)發(fā)展。著力推進財政支持綠色金融發(fā)展的體制改革和機制創(chuàng)新，進一步建立和完善財政支持綠色金融發(fā)展的法規(guī)制度，建立財政支持綠色金融發(fā)展長效機制，為財政支持綠色金融發(fā)展提供寬松的體制環(huán)境和制度環(huán)境。

［1］人民銀行等.關于構建綠色金融體系的指導意見［EB/OL］.人民銀行官網，2016-08-31.

［2］申鋮，韓潔.財政如何支持綠色金融發(fā)展［N］.中華工商時報，2016-09-12.

［3］馮靜生.我國綠色金融發(fā)展的問題與建議［N］.中國經濟時報，2016-06-24.

［4］崔玲，魯振滿綠色金融發(fā)展探析［N］.金融時報，2016-04-11.

［5］楊立杰.綠色金融的政策實踐與反思［N］.金融時報，2016-05-16.