重大行政決策責任追究制度研究

王義國

（山東行政學院，濟南 250014）

重大行政決策責任追究制度研究

王義國

（山東行政學院，濟南 250014）

重大行政決策嚴重失誤所造成的損害和社會影響要遠大于某一具體的行政行為，必須建立嚴格的責任制度加以約束。界定重大行政決策的內涵是責任追究制度的首要任務。分析追究重大行政決策責任的構成要件可以為責任追究提供判定標準，包括行政決策責任主體的法定職責、被追責對象的主觀過錯、決策行為和損害事實之間的因果關系等。重大行政決策責任主要包括政治責任和法律責任。因事關終身責任追究，承擔責任的主體和追究時效也是重大行政決策責任追究制度的重要內容。

行政決策；責任；追究

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，行政首長（包括負有責任的其他領導人員和相關責任人員）因決策嚴重失誤或遲延決策造成重大損失、負面的社會影響，要嚴格追究法律責任。重大行政決策一旦失誤所造成的損害和社會影響要遠遠大于某一具體的行政行為，必須建立嚴格的責任制度加以約束。目前凡是納入法律法規(guī)進行規(guī)范的具體行政行為都有明確的法律責任進行對應性的規(guī)制，但是針對行政決策的法律責任一直缺乏明確的規(guī)定，因此在實踐中存在著要么責任弱化，要么遵從領導意志和責任追究隨意化的問題。落實十八屆四中全會建立重大決策終身責任追究制度的決定，需要研究重大行政決策內涵、重大行政決策失誤的判斷標準、終身負責制的責任類型、追究的時效等一系列問題，進而為建立和完善重大行政決策終身負責追究制度提供理論依據和立法參考。

一、界定重大行政決策是責任追究制度的邏輯起點

界定何為重大行政決策，是建立重大行政決策終身責任追究制度及責任倒查機制的邏輯起點。從行政學和公共管理學的視角來定義“行政決策”，一般是指國家行政機關為履行行政職能，就面臨所要解決的問題所作的目標確定、行動設計和方案抉擇的過程。［1］決策事項重要性和影響力角度的不同，決定了行政決策是否屬于“重大”。重大行政決策通常給公民、法人和其他組織的權利和義務產生重大影響或者引發(fā)重大社會負面影響，不良影響繼而會引發(fā)高度社會關注從而繼續(xù)造成更壞的連鎖反應。因此，重大行政決策不當或失誤所造成后果往往是決策者都難以估量的，甚至可能是災難性后果，嚴重時會造成政府公信力喪失。

（一）重大行政決策的特性

長期以來，在我國政治實踐中對于重大行政決策的界定主要依靠定性分析，也就是主要靠決策者的主觀判斷來決定決策是否是重大行政決策，缺乏定量指標。理性界定重大行政決策需要將政府的決策限于特定的時空范圍內，重大行政決策的界定便有程序條件和數量指標。劉平等在《上海市重大行政決策程序研究報告》中提出政府重大行政決策事項的階段性、層級性、區(qū)域性和動態(tài)性四個特性。第一，階段性，不同的歷史階段和時期對于政府決策的重大與否的確認是不同的。第二，層級性，根據憲法的規(guī)定，我國中央、省級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府的決策權限是不同的。比如有的事項在縣級政府是重大事項，在省級政府就可能不是重大事項。第三，地域性，不同行政區(qū)域政府的管轄區(qū)域內的經濟、文化、社會存在較大的差異性，其重大決策事項是有所不同的。第四，動態(tài)性，重大事項是隨著各方面情況的發(fā)展變化而不斷變化的。［2］

（二）重大行政決策界定范圍和事項

從地方經驗來看，地方政府大多從政府職權、決策涉及經濟社會發(fā)展的重要程度、決策對于公民、法人和其他社會組織權利與義務影響程度三個維度來界定何為重大行政決策。例如，湖南省政府頒布的《湖南省行政程序規(guī)定》對重大行政決策通過列舉的方式進行界定，決策的主體是指縣級以上人民政府，決策的內容主要是指關涉本地區(qū)經濟社會發(fā)展全局、社會涉及面廣、與公民、法人和其他組織利益密切相關的事項而作出的決定。（1）山東省政府頒發(fā)的《山東省行政程序規(guī)定》中對重大行政決策也做出與湖南省相似的規(guī)定。（2）可見，各地政府試圖通過政府規(guī)章的形式，以列舉的方式來界定重大行政決策的范圍。總結各地政府的立法實踐，可以將重大行政決策歸結為九大類事項：一是地方政府制定發(fā)布規(guī)范性文件和重大政策措施；二是編制各類規(guī)劃與制定重要計劃；三是重大國有資產處置；四是資源開發(fā)與保護、教育、衛(wèi)生等事關民生的措施；五是財政預決算與財政資金使用；六是行政體制改革措施；七是重大物價調整；八是突發(fā)事件應急管理相應措施；九是其他事項。另外，地方政府重大行政決策應當按照國務院頒布實施的《政府信息公開條例》向全社會公開，公開重大行政決策項目可以為責任追究提供基礎性的資料。

（三）界定重大行政決策的主體

對重大行政決策“重大”的判斷由誰做出，對于理論研究和實踐都具有重要意義。從權力分配與監(jiān)督的角度分析，界定何為重大行政決策的主體可以是各級人民代表大會、政府和法院，但從現實考量，行政機關作為決策的主體和執(zhí)行主體，由于其豐富的決策經驗和對行政工作的熟悉，由其對行政決策的重要性進行評估較為可行。同時，重大行政決策與具體行政行為不同，重大行政決策一般不涉及相關人直接的法律權利，是一種抽象行政行為，從程序上看是行政機關的內部行政行為。這意味著關于何謂“重大”的標準，只是行政機關內部掌握的規(guī)范，因而在行政程序上成為“既不受司法審查，法院也不予受理”的環(huán)節(jié)。［3］同時，鑒于行政決策的專業(yè)性，法院等司法審判人員對行政決策的重大與否認定缺乏技術手段，所以司法機關不宜對何謂重大決策作出判斷。行政機關應當是判斷是否屬于“重大”的主體，但不能否認各級人民代表大會依照法律對政府相關的重大行政決策進行審批的權力。

二、重大行政決策責任追究的構成要件

（一）行政決策責任主體的法定職責

行政決策權的公權力特性決定其必須在法律規(guī)定的范圍內行使，受地域、職責、時間、手段等限制，不能超越權限為之；同時決策權還必須及時行使，對于應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的也應承擔法律責任。依據法定職責確認重大決策主體，是明確決策責任承擔主體的前提，是落實 “誰決策，誰負責”的原則，也是將責任承擔確定為重大決策的流程末端的必需。

一般而言，行政決策的主體是國家行政機關，但從現實看，重大決策的主體不僅限于行政機關，還包括政黨和權力機關。例如在安全生產領域，采用行業(yè)主管部門直接監(jiān)管、地方政府屬地監(jiān)管、安全監(jiān)管部門綜合監(jiān)管的管理制度，安全生產責任實行“黨政同責、一崗雙責”。

（二）被追責對象的主觀過錯

決策者的主觀過錯是責任主體承擔責任的衡量標準之一。刑法意義上的主觀過錯包括故意和過失，對于重大決策責任追究，可以借鑒刑法對主觀過錯的規(guī)定。

故意是指決策者在做出決策過程時，明知自己的決策行為越權、濫用職權、沒有依法定程序和方式，但依然做出決策行為，有時是為了私利或某些利益集團的利益，因此主觀犯意很大。對于明知違法而為之的決策行為，必須明令禁止；對于造成嚴重后果的決策行為必須嚴肅處理，必要時按照刑法有關規(guī)定追究行為人的刑事責任。

過失是決策者應當預見決策行為的違法性和造成的損害后果而沒有預見，認為其決策行為不違法或不可能發(fā)生危害后果。應當預見的判斷標準包括對政策理解認知偏差、業(yè)務能力和水平低下、盲目樂觀預估實際情形等。一般情況下，決策者是主觀上想把事情辦好，但實際上卻事與愿違。［4］對于因為過失而發(fā)生的決策失誤，屬于工作水平問題的，要進行行政處理；屬于違反法定程序的，要依行政法的相關規(guī)定進行處理。［5］

（三）決策行為和損害事實之間的因果關系

行政決策行為與損害事實之間的因果關系是行政決策責任追究的重要構成要件之一。如果重大損害事實是由違法決策行為引起的，則違法決策行為就是該重大損害事實發(fā)生的原因，應認定違法行為與損害事實之間存在著因果關系。但實踐中的行政決策行為與結果之間的因果關系要復雜的多，導致出現一因多果、多因一果或多因多果，判斷或者確定決策行為與損害之間是否存在因果關系以及決策行為對損害結果的影響力究竟有多大是比較困難的。另外，損害事實既有可能是決策失誤造成的，也有可能是決策執(zhí)行者的執(zhí)行行為造成的。所以，對決策行為和損害事實的因果關系要納入某一具體的決策行為視域內進行具體分析。

第一，行政決策正確的情形。該情形包括兩種狀態(tài)： 一是行政決策正確，行政執(zhí)行錯誤。表現為行政決策正確，但行政執(zhí)行錯誤或不依據正確的決策執(zhí)行。對于這種情形，行政決策者不承擔決策責任，但是因缺乏對行政執(zhí)行者的監(jiān)督，應當承擔監(jiān)督執(zhí)行不力的責任，而執(zhí)行者因執(zhí)行錯誤承擔執(zhí)行責任；二是行政決策正確，行政執(zhí)行正確，這是政府行政管理活動的最佳的理想模式。

第二，行政決策錯誤的情形。該情形包括兩種狀態(tài)：其一是行政決策錯誤，行政執(zhí)行錯誤，即執(zhí)行的依據錯誤，執(zhí)行的方式方法以及其它程序也出現錯誤。決策者應當承擔決策責任，執(zhí)行者承擔執(zhí)行的責任。為了避免以上情形出現，應當改變行政決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的高度集中，實現行政決策者與行政執(zhí)行者之間相互制約、相互監(jiān)督。其二是行政決策錯誤，行政執(zhí)行正確，這種情形在實際中較為少見。為了妥善處理決策與執(zhí)行的關系，協(xié)調行政首長負責制與執(zhí)行對決策的監(jiān)督制約關系，《公務員法》規(guī)定，公務員按照工作要求執(zhí)行上級的決策和決定時，認為上級的決策和決定錯誤，應當及時建議上級改正或撤銷；上級堅持不改變或要求公務員立即執(zhí)行，按照行政首長負責制的要求，公務員應當執(zhí)行，但執(zhí)行造成的后果由上級負責，公務員無需擔責。這樣的規(guī)定既符合行政首長負責制的要求，保證行政效率，又能較好的解決公務員面對錯誤決策的困惑。但是，公務員明知決策屬于明顯違法仍去執(zhí)行，應當依法承擔相應的責任。

三 、重大行政決策責任的類型

重大行政決策責任的類型可分為政治責任和法律責任，恰當地適用這兩種責任既可以警示決策者謹慎決策，又可避免既造成重大后果后又予以追責的兩敗俱傷的情形。

（一）行政決策政治責任

政治問責制有利于對行政決策者在決策過程中產生政治壓力，在政治責任的約束下盡職盡責。當前，對政治責任的追究缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，相關的規(guī)定散見在黨和政府的文件中，應制定一套完備的制度來加以規(guī)范。

政治責任形式主要表現為行政決策失誤責任主體面向公眾作口頭道歉或者書面檢討，上級領導的訓誡或批評和黨內紀律處分等。近年來修訂的黨內法規(guī)規(guī)定了大量的政治問責內容，政治問責制日趨完善。政治問責可以單獨使用，對于決策失誤或遲延造成不良后果但尚不需要追究法律責任時，應單獨追究政治責任，這樣既可以提前警示決策者要謹慎合法決策，又可以保障其敢于決策，敢于擔當。政治問責可以作為法律責任的補充，有時兩者也可以并行使用。但現實中應杜絕用政治問責代替法律責任。只有這樣，行政決策者對自己決策行為的法律風險的后果有比較確定性的預期，“治官治權”才會有期盼中的效能。［6］

政治問責形式分為同體問責和異體問責。同體問責是指執(zhí)政黨系統(tǒng)對其黨員干部和行政管理系統(tǒng)對其工作人員的問責；異體問責制是本系統(tǒng)之外的問責主體進行的問責，其中最重要的是權力機關對政府的問責、法院、檢察院對政府的監(jiān)督問責，另外還有新聞媒體和公眾對政府的問責等。政治問責制重在異體問責，異體問責的力度、連續(xù)性可以對行政決策行為進行有效的制約，使之慎而又慎。但政治問責制中的異體問責起到啟動問責的作用，真正問責的落實還是要依靠同體問責去實現。

（二）行政決策法律責任

行政決策法律責任是行政決策主體在行政決策活動中因為違反了法律規(guī)定而應承擔的不利后果。根據行政決策過錯所造成的損失大小和社會影響程度，可以將法律行政決策責任分為行政責任、經濟責任和刑事責任。

1.行政決策主體行政責任

行政法律責任是指行政決策主體違反行政管理方面的法律規(guī)定所應當承擔的法律責任。行政決策主體的行政法律責任主要是指行政處分。行政處分是行政機關內部上級對有隸屬關系的下級違反紀律的行為或者是尚未構成犯罪的輕微違法行為給予的紀律制裁?！豆珓諉T法》和各種行政管理法律法規(guī)規(guī)定的制裁種類有：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等。例如，《突發(fā)事件應對法》就規(guī)定了對地方各級人民政府和有關部門未按規(guī)定作出決策導致?lián)p害發(fā)生的法律責任。（3）

2.行政決策主體經濟責任

經濟責任是行政決策主體的錯誤決策或者遲延決策致使國家利益、公共利益、個人利益蒙受巨大損失，根據過錯大小責令其承擔相應的賠償責任。例如，《國家賠償法》規(guī)定，賠償義務機關依法賠償受害人的損失后，應當對有故意或者重大過失的工作人員進行追償部分或者全部賠償費用。國家工商行政管理總局發(fā)布的《工商行政管理機關行政賠償實施辦法》第二十九條規(guī)定，“對責任人員確定賠償數額時，依據責任大小，追償金額為其月工資的1倍-10倍”。［7］浙江省政府發(fā)布的《浙江省國家賠償費用管理辦法》第十一條規(guī)定，賠償義務機關履行國家賠償義務后，應當依法對責任人實行追償。行政賠償義務機關應當向有故意或者重大過失的責任人追償部分或者全部國家賠償費用。明確有關行政決策主體及負責人的經濟責任，不僅有利于維護相對人的合法權益，也有利于強化政府決策者的法治意識和責任意識，謹慎行使決策權。

3.行政決策主體刑事責任

刑事責任是指行政決策主體在決策過程中實施了犯罪行為所應當承擔的法律責任。我國的許多行政管理法律法規(guī)都規(guī)定了適用刑法及承擔刑事法律責任的條款。我國《刑法》中追究行政決策主體的刑事法律責任常用的兩個罪名是玩忽職守罪和濫用職權罪，這兩個罪名屬于“口袋罪”，追究重大行政決策嚴重失誤的刑事法律責任也可以適用此罪名。但是，為了從根本上起到防范重大行政決策嚴重失誤的作用，實現追責的行政責任和刑事責任的無縫對接，在我國刑法應設立重大行政決策失職罪。

四、重大行政決策責任的承擔者和追究時效

行政決策屬于職務行為，那么重大行政決策責任究竟是由決策者所在單位承擔，還是由決策者個人承擔？從責任追究制度的設計初衷來看，責任追究的目的是警示決策者依法決策、謹慎決策，所以應該追究的主要是決策者個人的責任?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確規(guī)定，要追究決策者個人的法律責任。

行政首長負責制的工作原則決定了在進行責任追究時，不能因為行政決策是以行政主體的集體名義做出的，行政決策具體執(zhí)行也是以行政機構的名義進行的而追究決策主體所在單位的集體責任。如果按照這樣思路來設計責任追究制度，勢必導致該制度陷入虛無狀態(tài)，即集體承擔責任相當于無人承擔責任。由于行政首長或者主要責任人在行政決策過程中起到的是決定性作用，行政決策嚴重失誤誤或遲延決策的相應責任應當由作出決策的行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員承擔。

重大行政決策責任制度的一個重要內容是終身責任追究，因此涉及責任的追究時效問題。與此相關的政治責任和法律責任兩者的追究時效是不同的。

政治責任的追究沒有時效限制，完全可以實現終身責任追究。因為政治責任是權力所有者按照一定的政治制度，通過法律授權給權力的行使者所應承擔的一種責任。一旦權力行使者不能履行或背棄其責任造成追究責任的情形出現，不管該權力的行使者是否還是決策時所在單位的主要決策者，是否退出領導崗位，都會受到政治責任的追究，而這恰恰是重大行政決策終身負責制的意義所在。當然，終身追究政治責任雖然沒有時效限制，但是必須進行嚴格的責任追究程序制度設計，以防止出現終身責任追究演變?yōu)檎纹群Α?/p>

行政決策法律責任包括行政法律責任和刑事法律責任。有關內部行政法律責任的追究時效，相關的行政管理法律大都在法律責任條款中規(guī)定了政府作為監(jiān)管者的法律責任，但未明確規(guī)定追究行政人員行政法律責任的時效，有的只是規(guī)定了對行政相對人違法行為的追究時效。（4）作為追究行政人員行政法律責任的兩部主要法律《公務員法》和《行政監(jiān)察法》對公務員違法違紀追究其責任的追究時效未規(guī)定，只是規(guī)定處分機關的復核期限和做出處理決定的辦案期限。為了完善重大行政決策責任制度，有必要通過立法，對追究行政人員行政法律責任的時效作出明確規(guī)定。

刑事法律追責的“帝王原則”是罪刑法定的原則，必須依據刑法規(guī)定的追訴時效追究刑事責任?！缎谭ā芬?guī)定，刑事責任的追責時效一般是5-20年，法定最高刑為死刑、無期徒刑的，追訴時效為20年。如果認為經過20年還需要追訴的，必須報請最高人民檢察院核準。對于重大行政決策終身追究刑事責任必須遵守刑法規(guī)定的追訴時效，不能突破刑法的規(guī)定另行規(guī)定追訴時效，否則會破壞刑法面前人人平等的原則。因此，政治責任和行政法律責任的追究時效可以實行終身制，終身制不能適用于刑事責任的追究，其追訴時效必須服從于刑法的規(guī)定。

注釋：

（1）《湖南省行政程序規(guī)定》第三十一條規(guī)定：重大行政決策是指縣級以上人民政府作出的涉及本地區(qū)經濟社會發(fā)展全局、社會涉及面廣、專業(yè)性強、與人民群眾利益密切相關的下列行政決策事項：（一）制定經濟和社會發(fā)展重大政策措施，編制國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃；（二）編制各類總體規(guī)劃、重要的區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃；（三）編制財政預決算，重大財政資金安排；（四）重大政府投資項目；（五）重大國有資產處置；（六）資源開發(fā)利用、環(huán)境保護、勞動就業(yè)、社會保障、人口和計劃生育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品、住宅建設、安全生產、交通管理等方面的重大措施；（七）重要的行政事業(yè)性收費以及政府定價的重要商品、服務價格的確定和調整；（八）行政管理體制改革的重大措施；（九）其他需由政府決策的重大事項。重大行政決策的具體事項和量化標準，由縣級以上人民政府在前款規(guī)定的范圍內依法確定，并向社會公布。

（2）《山東省行政程序規(guī)定》第二十四條規(guī)定的重大行政決策包括：（一）制定經濟和社會發(fā)展重大政策措施，編制國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃；（二）編制各類總體規(guī)劃、重要的區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃；（三）編制財政預決算，重大財政資金安排；（四）研究重大政府投資項目和重大國有資產處置；（五）制定資源開發(fā)利用、環(huán)境保護、勞動就業(yè)、社會保障、人口和計劃生育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品、住宅建設、安全生產、交通管理等方面的重大政策措施；（六）確定和調整重要的行政事業(yè)性收費以及政府定價的重要商品、服務價格；（七）制定行政管理體制改革的重大措施；（八）需要由政府決策的其他重大事項。重大行政決策的具體事項，由縣級以上人民政府在前款規(guī)定的范圍內確定，并向社會公布。第二十五條還規(guī)定縣級以上人民政府工作部門、派出機關和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政決策程序參照執(zhí)行。

（3）《突發(fā)事件應對法》第六十三條規(guī)定地方各級人民政府和縣級以上各級人民政府有關部門違反本法規(guī)定，不履行法定職責的，由其上級行政機關或者監(jiān)察機關責令改正；有下列情形之一的，根據情節(jié)對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分： （一）未按規(guī)定采取預防措施，導致發(fā)生突發(fā)事件，或者未采取必要的防范措施，導致發(fā)生次生、衍生事件的；（二）未按規(guī)定及時發(fā)布突發(fā)事件警報、采取預警期的措施，導致?lián)p害發(fā)生的； （三）未按規(guī)定及時采取措施處置突發(fā)事件或者處置不當，造成后果的。

（4）《行政處罰法》規(guī)定“除法律另有規(guī)定的，行政相對人的違法行為在二年內未被發(fā)現的，就不再給予行政處罰。”

［1］莫岳云.行政決策學［M］.北京：中國社會科學出版社，2004.

［2］劉平，費文婷，丁立，王天品，王曉林，高俊.上海市重大行政決策程序研究報告［J］.政府法制研究，2009（06）.

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編輯：虢亞雪

D912.1

A

2095-7238（2017）02-0060-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.02.011

2016-12-15

本文為山東行政學院2015年決策咨詢課題“重大決策終身責任追究制度研究”（JCZX15Y21）的階段性成果。

王義國（1970-），男，山東行政學院法學教研部講師、副主任，法學碩士，研究方向為政府法治與行政執(zhí)法。