村莊權力結構視角下的精準扶貧

文 祿素瑩（華中師范大學，湖北武漢 430079）

村莊權力結構視角下的精準扶貧

文 祿素瑩（華中師范大學，湖北武漢 430079）

隨著精準扶貧到村到戶，治理權力的下放，雖然瞄準的區(qū)域更小，然而，在“熟人社會”“關系社會”中，村莊內(nèi)部精準扶貧的整個過程，從精準識別、精準幫扶到精準管理，其實都是在村莊權力結構的影響下進行的，受到體制內(nèi)的村兩委以及體制外的家族精英、經(jīng)濟精英、文化精英、普通群眾的干擾，真正的貧困戶受益較少，在一定程度上減少精準扶貧的成效，使村莊內(nèi)部分化更嚴重。

精準扶貧 權力結構 精英

一、導言

截止2015年，中國農(nóng)村仍然有7017萬貧困人口，在2020年全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標背景下，減貧任務十分艱巨。2013年習近平總書記在湖南湘西考察時首次提出了治理貧困問題的新思路--精準扶貧，所謂精準扶貧是指通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶［1］。這種扶貧方式是項目直接到村到戶的村級瞄準，克服了以往的片區(qū)瞄準與縣級瞄準機制的缺點，在某種程度上能使貧困人口直接享受到國家的政策，提高了扶貧的精準度和效率。但是精準扶貧工作的開展主要落在了村級的層面上，從目前村莊的權力結構來看，掌握村莊大部分權力的是村兩委、村莊內(nèi)的各種精英，另一端是則是普通的村民，從精準扶貧政策在村里實施的效果來看，存在托關系依靠權力獲得貧困戶的帽子，并享受扶貧項目的幫扶，而部分真正的貧困戶則沒有被識別出來，被排斥在外圍。其根本原因在于扶貧工作盡管帶有明確的國家意志與中央政府權力的印記，但是在村莊層面仍然無法避免微觀權力結構與場域非正式制度和鄉(xiāng)村社會結構等因素的干擾和影響，政府的扶貧資源必須通過村莊層面對接到貧困戶手中，因此村莊層面的精準格外重要。因此，本文主要從村莊權力結構的微觀角度探討精準扶貧面臨的問題，分析村莊權力結構對精準識別、精準幫扶、精準管理的影響。

二、村莊權力結構分析

在省級、縣級、鎮(zhèn)級的指標確定后，村莊層面的精準扶貧政策的實施事關扶貧資源能否真正用到貧困戶身上，本文在仝志輝、賀雪峰提出的 “體制精英—非體制精英—普通村民”的村莊權力三層分析工具基礎上，將村莊的權力分為體制內(nèi)的權力和體制外的權力，體制內(nèi)的權力由村兩委組成，體制外的權力由宗族精英、經(jīng)濟精英、文化精英和普通村民組成。

(一)體制內(nèi)的權力

改革開放后，村莊的權力結構由一元向二元甚至多元權力轉(zhuǎn)變，村民自治政策的實施，由村民內(nèi)部選舉村干部，由此產(chǎn)生了主要由村黨支部與村民委員會（以下簡稱“村委會”）共同管理村莊的權力結構。

1.村黨支部與支部書記。組成村黨支部的成員都是村里的人，在這個“熟人社會”中，村黨支部和村書記的選舉及權力的維持也離不開其背后的家族和各種精英的支持，當選后也會代表他們的利益，這就是為什么村里換屆選舉時為拉票發(fā)錢請吃飯的現(xiàn)象會存在的原因，如若不是涉及利益，僅靠一年的補貼這個崗位是很難吸引大眾的。選舉出來的村黨支部要對村莊實行政治、思想和組織領導，實際上成為了村莊公共權力的核心，對村莊事務具有決定性的作用。雖然沒有明確的規(guī)定，但是由于中國的政治傳統(tǒng)，黨組織與同級行政組織相比擁有較大的權力。黨支部負責上傳下達，與上級聯(lián)系緊密，為村委會以及其他正式村莊組織委派任務，因此村里公共事務的最終決定權在一定程度上都掌握在村黨支部手里，在很多村莊村支書依然是村里的“一把手”。

2.村民委員會與村委會主任。村民委員會由村民選舉產(chǎn)生，與村黨支部由村里的黨員選舉產(chǎn)生不同，村委由廣大村民選舉產(chǎn)生，其背后的利益團體更為復雜。由此可見村委會的權力來源于村民，少數(shù)服從多數(shù)，村民會議按規(guī)定是村民自治組織系統(tǒng)中的最高權力機構。村委會的權力主要表現(xiàn)在村委會主任在村莊內(nèi)部的影響力上，在村中日常公共事務方面有決策權力，例如在人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等方面。村委會委員與村黨支部委員有交叉，在村里的管理上沒有明確的界限，所以二者有時存在權力利益之爭，但是總的利益在協(xié)調(diào)之后是一致的。

（二）體制外的權力

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和村民民主意識的提高，以及村兩委為爭奪權力資源不顧村民的合法利益，加上體制內(nèi)權力缺乏經(jīng)濟支撐，往往導致村莊體制內(nèi)權力在管理村務的過程中力不從心，由此在某種程度上削弱了村莊體制內(nèi)的部分權力，激發(fā)了一些體制外權力的產(chǎn)生。體制外權力總的來說主要包括諸如宗族精英、經(jīng)濟精英、文化精英、普通村民等。

1.家族精英。家族是基于血緣關系的，雖然現(xiàn)在市場經(jīng)濟高度發(fā)達，血緣關系有所淡化，但是村民依然比較重視血緣的親疏遠近。家族精英是在家族中族里人比較認可的人，對村中事務的權力在于表率性權力。村里人遇到婚喪嫁娶、鄰里糾紛等情況時,基本都會尋求家族精英幫助調(diào)處，家族無疑是村莊內(nèi)權力結構的一部分。家族精英往往與村干部交叉，村干部往往來自于這些大姓，這可能是基于傳統(tǒng)認知。雖然家族精英在村民個體事情，例如鄰里關系調(diào)節(jié)、婚喪嫁娶等作用明顯，但是一旦超出了家族內(nèi)部，涉及村里公共財產(chǎn)和公共決策時，其作用有限（排除與村干部交叉的個人）。

2.經(jīng)濟精英。經(jīng)濟精英大都是在改革開放后陸陸續(xù)續(xù)在村莊里先富的一批人，他們在掌握經(jīng)濟資源的同時，為了經(jīng)濟活動的降低風險性，一般會有參與村莊政治的愿望，但也由于經(jīng)濟精英的自身素質(zhì)和局限性，可能在處理村務中為了自身利益而有失公平。隨著商品市場經(jīng)濟在農(nóng)村的深入，村莊的傳統(tǒng)文化失去了經(jīng)濟根基，村民的價值觀也隨之發(fā)生改變，把追逐經(jīng)濟利益放在首位。對于一個村莊來說也是如此，經(jīng)濟發(fā)達程度成為衡量一個村莊幸福指數(shù)的唯一標準，在這一評價體制的刺激下，鎮(zhèn)政府和村莊都大力發(fā)展村莊的經(jīng)濟，所以村莊經(jīng)濟精英也就成為了村莊中頗有地位的體制外權力主體。

3.文化精英。文化精英，顧名思義是指文化水平相對較高的村民，即知識分子。他們與普通村民相比較而言具有較高的知識素養(yǎng)和專項技能，主要包括鄉(xiāng)村教師、退休老干部、家族有志之士和民間文化的傳承者等人群。這群人與外界交流多，且能為村干部出謀劃策，所以村民和村干部遇到問題，也會尋求他們的幫助，在村莊里就樹立了相應的權威，某種程度上代表著正義。不過農(nóng)村尤其是山區(qū)是留不住知識分子的，老一輩的文化精英可能在村莊里威望較高，較多的參與村莊事務，新一代的文化精英根本沒有時間參與村里的公共事務，工作也不在村里，只是偶爾會回家看看。所以這個群體處于“式微”的態(tài)勢，文化精英在村莊事務中扮演的功能比較有限。

4.普通村民。普通村民作為村莊權力結構中數(shù)量最大的一環(huán)，他們既不是村干部，也不是各種精英，就是靠打工或種地謀生的普通民眾，有的對村莊的事情漠不關心，有的則比較激進，對村莊的所有事情都覺得不公平，都要爭個所以然，還有一些鰥寡孤獨的弱勢群體，他們往往是農(nóng)村最低生活保障對象。但是總的來說，普通村民由于“原子化”，在村莊權利結構的各種博弈中處于不利的地位，不占有優(yōu)勢資源和優(yōu)勢地位，在權力結構中相對具有無力感，在村莊場域中，各種權力進行博弈，村干部和精英都具有優(yōu)勢。

三、農(nóng)村權力結構對精準扶貧的影響

黃承偉、覃志敏認為精準扶貧的實質(zhì)在于將扶貧資源瞄準扶貧人群，并追求貧困人口規(guī)模穩(wěn)步減少的“精準”要求，并指出“精準”二字是貧困人口識別和扶貧資源（資金、項目）瞄準［2］。村莊層面作為政策的直接執(zhí)行者，精準識別、精準幫扶、精準管理的精準性無疑都會受到上述村莊內(nèi)部的權力結構和人情關系的影響，或是正面的影響，或是負面的影響。

（一）在精準識別方面

精準識別是精準扶貧政策實施的第一步，也是至關重要的一步，精準識別就是要識別出真正的貧困戶，確定村級需要幫扶的對象，如果這一步識別不精準，那么將引發(fā)后面一系列工作的不精準。

目前我國的貧困人口基本上都解決了溫飽問題，也就是說由絕對貧困向相對貧困轉(zhuǎn)變，但是相對貧困人口收入差距不是很明顯，很難識別出來。在一般情況下，村里特別貧困的農(nóng)戶，村干部和村民處于同情和道德考慮，會把這些農(nóng)戶識別出來，例如因病、因殘致貧的。除去這些特別明顯的群體，剩余的資源就會分配到所謂的“關系戶”手中。雖然現(xiàn)在提倡參與式扶貧，在村級層面上，首先由村民申請，然后入戶調(diào)查核實，再開村民大會進行民主評議，最后在村里公示。首先，村民申請，由于信息不對稱，有些住戶離村委會偏遠，有的山村甚至是翻越幾座山才有一戶人家，他們根本不知道這個事情，或是聽說了，但是不知道怎么申請，一般邏輯上認為不申請的就不是貧困戶。其次，入戶調(diào)查打分，誰來打分，要怎么打分，除了住房大家都能看見，還有大家公認的特別貧困的，其他的每戶的收入孰高孰低怎么判斷？這一切都是在村干部的主導下進行的。民主評議有些村民外出打工，在田里務農(nóng)，很少參加，投票的公正性也有待商榷，也存在關系戶，村干部的親屬、大家族的票數(shù)多。總的來說，就像鄧維杰提出的“識別排斥”一樣，這整個過程中有可能把真正的貧困戶排斥在外，在調(diào)研抽取貧困戶名單時，村主任會以這個不在家那個不在家為理由，拒絕訪問某些農(nóng)戶，甚至把抽出來的農(nóng)戶偷偷放回換掉，部分村莊存在拆戶現(xiàn)象，被問及時，村干部不小心說漏了，由此可見這里面一定是存在問題的。

如果在村莊權力結構的視角下，就更容易理解為什么有些農(nóng)戶被排斥在外圍，體制內(nèi)的村兩委，在權力上占絕對優(yōu)勢，體制外的家族精英、經(jīng)濟精英、文化精英，他們在村莊有相對的權力，可以作為代表發(fā)聲，這就讓很多不符合條件的農(nóng)戶被識別為貧困戶，中國本來就是人情社會。在調(diào)研入戶訪問時，在問及有些貧困戶怎么評上的，有些則反映說不知道怎么評上的，干部來家里說我們是貧困戶。村里的普通群眾太缺乏監(jiān)督意識了，當然也有些上訪戶維護自己的權益，但也有上訪戶嘗到了甜頭，把上訪作為用來爭取利益的伎倆，往往村干部會把這些會鬧事的農(nóng)戶納入貧困戶的范圍之內(nèi)，以免出現(xiàn)上訪事件，影響政績考核。

（二）在精準幫扶方面精準扶貧下的幫扶將會考慮貧困村和貧困戶的實際致貧原因，在此基礎上設計具有針對性的幫扶措施和手段。貧困戶的幫扶措施是根據(jù)地方特色以及農(nóng)戶自身的能力和意愿而制定的，實行責任制，每戶會安排幫扶責任人。一般的扶貧措施養(yǎng)家禽，種植藥材等都是小規(guī)模的，沒有準入門檻。一旦涉及到較大的項目，就存在“入門排斥”“專業(yè)排斥”“規(guī)模排斥”“資金排斥”等。此時，村莊的權力結構就發(fā)揮作用了。一方面，考慮到貧困戶確實缺乏相應的能力和配套資金，另一方面確實存在精英捕獲的現(xiàn)象，體質(zhì)內(nèi)的精英與體質(zhì)外的精英聯(lián)合。例如在房縣的某個村調(diào)研時，當?shù)赜薪⒑献魃缟a(chǎn)黃酒，當問到是否有貧困戶參與時，負責人說到會有人貢獻技術和資金，享受分紅，但是在到戶訪問時并沒有貧困戶涉及這個項目，也許是沒有抽到參與的貧困戶。這種產(chǎn)業(yè)扶貧對貧困戶的要求較高，無論如何，最終在各種權力和利益的博弈下，會把資源分配給有能力有資金的相對富裕的農(nóng)戶，而不是貧困戶。有時候貧困戶是缺乏這樣一個機會，好的政策不一定落實到貧困戶手中，他們擁有的只是貧困戶這個帽子和很少的補貼。村莊權力結構在其中發(fā)揮了很大的作用，幾乎壟斷了村里的扶貧資源，即使是真的想為貧困戶做點貢獻，但是面對老弱病殘確實看不到發(fā)展的潛力，所以才流傳著扶富不扶貧的說法，在效率上來說是高效的，但是失去了精準性，一切等于零，有研究表明，“農(nóng)村扶貧開發(fā)在緩解貧困的同時加劇了農(nóng)村內(nèi)部的收入不平等”［3］，這必然在一定程度上消解扶貧工作的減貧效果。

（三）在精準管理方面

精準管理首先意味著所有貧困戶和貧困村的信息都將運用信息化的手段進行管理，同時通過貧困戶關鍵指標的對比分析與統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)導致農(nóng)戶發(fā)展能力不足或是貧困狀況惡化的關鍵因素。同時精準管理還意味著對建檔立卡農(nóng)戶的扶持將是動態(tài)化的，當信息系統(tǒng)監(jiān)測發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶已經(jīng)脫離貧困狀態(tài)時就可以將該農(nóng)戶調(diào)出貧困戶范疇，而一些新的貧困農(nóng)戶則可以進入。這就涉及貧困退出，符合什么標準可以退出，由誰來決定退出的農(nóng)戶。

在調(diào)研中，貧苦戶脫帽大部分都是被動的，并不知道自己已經(jīng)脫貧了，大部分的貧困戶是不愿意脫貧的，因為脫貧后就不能再得到各種利益了。所以存在明明已經(jīng)脫貧的關系戶并沒有退出貧困，或是本來就不是貧困戶，而真正的貧困戶沒有達到標準被迫脫貧，或是脫貧后面臨重大的返貧風險。在入戶訪問中，某村的一戶離村委會較遠的住的是臨時的安置房，非常簡陋，享受異地扶貧搬遷政策，但是目前房子還沒建設好，三口人，丈夫有病，一個小兒子，只有一個健康勞動力，因為是臨時安置房，沒有多余的發(fā)展生產(chǎn)養(yǎng)殖的空間，只有種地的收入。剛被納入貧困戶一年就被動脫貧了。另一邊是在村委會旁邊的貧困戶，二層樓房，屋內(nèi)設施齊全，裝修完好，登記的是妻子因病致貧，新房蓋好裝修好國家補貼了3萬塊錢，不欠債，而且在后院挖了魚塘投資10萬元，項目驗收后國家會補貼。這樣的“貧困戶”被納入了，而且沒有貧困退出，以上兩戶存在太明顯的對比。這背后肯定是有某種權力的支持，或許是村干部，或許是村莊精英，這對其他貧困戶來說是不公平的。這反映出對村級精準扶貧管理方面的疏忽，特別是貧困退出缺乏相應的衡量標尺和有效的監(jiān)督。

四、結語

總而言之，村莊的權力結構對精準扶貧的影響是各個方面的，精準扶貧政策交由村莊層面實施就決定著并不能避免這些不精準現(xiàn)象的弊端，中國自古以來就是人情社會，雖然上層國家權力在鄉(xiāng)村經(jīng)歷了無數(shù)次的崩潰和重構，但是村莊層面以地方精英為代表的管理系統(tǒng)掌握權力的實質(zhì)卻沒有發(fā)生本質(zhì)變化，這就像有句俗話說的“天高皇帝遠”。隨著我國精準扶貧治理權力的下放，村級層面的權力必須受到有效的監(jiān)督，除了上級的監(jiān)督，最主要的是群眾的監(jiān)督，要想辦法發(fā)動群眾的積極性以及群眾的參與，這需要一個過程，政策知識的宣傳普及，村民的意識覺醒是很重要的。一方面。其次，增強扶貧項目信息的透明度，減少信息不對稱引起的精英捕獲等不公平現(xiàn)象。最后，可以購買NGO的服務，發(fā)揮NGO在精準扶貧中的作用，因為作為第三方深入村莊，不代表其他關系戶的利益，只代表貧困戶的利益。在中國一些事情只要涉及政府、權力、利益就會有扯不清的關系在其中，結果會使某些簡單的事情變得很復雜。

本文假定村莊以上層面的瞄準確定后，在村莊層面權力的分析下，討論了對精準扶貧的影響，但是村莊以上貧困縣貧困村的確定同樣也受到各種權力場域的影響，且對于村莊權力分層只是理想的類型，并非只有體制內(nèi)體制外的權力。其次，對于各種權力對精準扶貧的不同影響程度沒有做出區(qū)分，只是籠統(tǒng)的分析，也沒有客觀的數(shù)據(jù)支持。第三，只討論了村莊權力結構對精準扶貧工作的消極影響，忽視了體制外的權力對精準扶貧工作的積極作用。第四，在分析中把貧困戶視為被動的角色，沒有考慮到貧困戶的行為對村莊權力權威的影響。

［1］左停，楊雨鑫，鐘玲.精準扶貧：技術靶向、理論解析和現(xiàn)實挑戰(zhàn)［J］.貴州社會科學，2015，（08）.

［2］黃承偉，覃志敏.論精準扶貧與國家扶貧治理體系建構［J］.中國延安干部學院學報,2015，（01）.

［3］王春光.扶貧開發(fā)與村莊團結關系之研究［J］.浙江社會科學，2014，（03）.

責任編輯：唐若蘭

F328

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1008-6323（2017）01-0072-04

祿素瑩，華中師范大學研究生。

2016-12-10