行政決策合法性審查研究綜述

文 秦 月（四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都 610207）

行政決策合法性審查研究綜述

文 秦 月（四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都 610207）

行政決策合法性審查作為依法進(jìn)行行政決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在促進(jìn)依法決策、保護(hù)公共利益以及保障行政相對(duì)人合法權(quán)益等方面都具有重要的意義。目前我國(guó)行政法學(xué)界關(guān)于行政決策合法性審查制度研究的內(nèi)容主要包括行政決策合法性審查的立法以及具體制度的研究，并在此基礎(chǔ)上提出了建立我國(guó)行政決策合法性審查制度的相關(guān)建議。通過(guò)梳理研究成果可以看出目前行政決策合法性審查仍存在研究方法單一，研究問題片面等不足，下一步研究重點(diǎn)應(yīng)在審查準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)研究、審查方式研究、審查形式研究、責(zé)任追究機(jī)制研究等方面。

行政決策 合法性審查 法律后果 研究綜述

行政決策是指國(guó)家行政組織為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，依據(jù)既定政策和法律，對(duì)面臨要解決的問題，擬定并選擇活動(dòng)方案的行為過(guò)程。［1］行政決策合法性審查是實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、依法決策的重要途徑，因此對(duì)行政決策合法性審查制度進(jìn)行研究對(duì)我國(guó)法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)具有深遠(yuǎn)意義。本文將對(duì)目前學(xué)者關(guān)于行政決策合法性審查的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，總結(jié)目前關(guān)于行政決策合法性審查的研究成果，進(jìn)一步分析研究中存在的不足，并提出行政合法性審查的研究展望，希望能夠?qū)τ谛姓Q策合法性審查相關(guān)研究有所幫助。

一、研究文獻(xiàn)概況

（一）專著

通過(guò)中國(guó)國(guó)家數(shù)字圖書館，以“行政決策”為篇名進(jìn)行檢索，搜索出99條結(jié)果［2］。以“合法性審查”為篇名進(jìn)行檢索，搜索出5條結(jié)果［3］，分別是探討行政審判、公證證據(jù)、具體行政行政行為以及規(guī)范性文件的合法性審查。以“行政決策合法性審查”為篇名進(jìn)行檢索，沒有查詢到相關(guān)專著［4］。

（二）論文

在中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行檢索，以“行政決策”為篇名進(jìn)行檢索。找到1646條結(jié)果［5］，主要是對(duì)行政決策模式、行政決策程序以及重大行政決策的研究。此領(lǐng)域的學(xué)者將行政決策合法性審查作為行政決策程序的一個(gè)重要步驟加以研究。以“合法性審查”為篇名進(jìn)行檢索，找到260條結(jié)果［6］，涵蓋行政行為、行政立法、重大行政決策、檢察證據(jù)、規(guī)范性文件等方面。以“行政決策合法性審查”為篇名進(jìn)行檢索，檢索結(jié)果為28條結(jié)果［7］（其中，期刊16篇，碩士學(xué)位論文3篇，報(bào)紙9篇），主要是行政決策合法性審查制度構(gòu)建及相關(guān)概念辨析等方面的研究。

（三）課題

在國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室網(wǎng)頁(yè)社科基金項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)輸入 “行政決策合法性審查”進(jìn)行檢索，沒有查詢到相關(guān)國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目。輸入“行政決策”進(jìn)行檢索，找到4條結(jié)果［8］，涉及行政決策立法、公眾參與、行政決策法治化研究。輸入“合法性審查”進(jìn)行檢索，沒有查詢到相關(guān)國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目。在全國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室網(wǎng)頁(yè)社科基金項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)輸入“行政決策合法性審查”，沒有查詢到相關(guān)國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目。輸入“行政決策”進(jìn)行檢索，找到6條結(jié)果［9］，涉及行政決策中行政主體人格權(quán)保護(hù)、行政決策立法、行政決策法治化研究、公民參與、基層行政決策機(jī)制研究。輸入“合法性審查”進(jìn)行檢索，找到1條結(jié)果［10］，是關(guān)于法規(guī)、司法解釋的合法性審查。

通過(guò)分析已有的研究成果，總體來(lái)說(shuō)，我們可以看出分別對(duì)合法性審查和行政決策的研究相對(duì)來(lái)說(shuō)還是比較豐富的；但是單獨(dú)對(duì)行政決策合法性審查進(jìn)行研究的成果很少，期刊論文數(shù)量只有十多篇，仍然具有較大的研究空間。關(guān)于行政決策合法性審查有以下幾個(gè)重要的發(fā)展階段：第一，2004年 《國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出了依法行政的要求；第二，2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》決定第一次明確提出了重大行政決策要進(jìn)行合法性審查制；第三，2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》則進(jìn)一步細(xì)化了合法性審查的相關(guān)要求；第四，2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“四中全會(huì)決定”）中指出：要“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查制度”。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推行依法行政實(shí)施綱要》以后關(guān)于行政決策和合法性審查的論文數(shù)量開始呈明顯的上升趨勢(shì)。單獨(dú)針對(duì)行政決策合法性審查的研究是從2007年開始的。2010年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》出臺(tái)后，行政決策合法性審查達(dá)到一個(gè)小高峰。2014年《十八屆四中全會(huì)決定》以后，研究熱度再一次呈現(xiàn)上漲的趨勢(shì)。

二、行政決策合法性審查現(xiàn)狀研究

通過(guò)對(duì)目前學(xué)者研究成果進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，對(duì)于行政決策合法性審查的研究角度主要有：一是對(duì)行政決策或行政程序進(jìn)行研究時(shí)，將合法性審查作為其中的一個(gè)重要程序進(jìn)行探討；二是在合法性審查研究中，將行政決策合法性審查作為合法性審查種類中的一種而有所涉及；三是將行政決策合法性審查作為單獨(dú)的對(duì)象進(jìn)行研究。通過(guò)筆者的梳理，本文將從立法研究和具體制度研究這兩個(gè)方面介紹我國(guó)行政決策合法性審查制度的研究現(xiàn)狀。鑒于文章篇幅有限因此本文僅分析我國(guó)對(duì)于行政決策合法性審查制度的研究未涉及域外研究。

（一）立法研究

學(xué)者歸納出我國(guó)目前行政政策合法性審查立法方面存在以下問題：第一，行政決策合法性審查在立法形式上，尚未在國(guó)家層面進(jìn)行統(tǒng)一的、專門的立法，對(duì)于行政決策的規(guī)定，大多以規(guī)章和規(guī)范性文件的形式出臺(tái)，缺少必要的法律、行政法規(guī)的規(guī)制；［11］第二，行政決策合法性審查在立法的內(nèi)容上缺乏可操作性。在立法內(nèi)容層面上，各地方和各部門對(duì)于行政決策合法性審查的現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定，普遍存在規(guī)定籠統(tǒng)、失之抽象的問題。

關(guān)于如何統(tǒng)一立法，學(xué)者有不同的觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是：制定《行政決策程序條例》；趙龍認(rèn)為通過(guò)制定法律位階較高的行政法規(guī)，對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查的具體制度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，讓政府機(jī)關(guān)進(jìn)行重大行政決策時(shí)有法可依。［12］杜欣霖建議國(guó)務(wù)院盡快制定出臺(tái)《行政決策程序條例》，設(shè)專章規(guī)定合法性審查的問題，對(duì)審查主體、審查內(nèi)容、審查方式、審查時(shí)限、審查結(jié)論如何運(yùn)用等基本問題作出明確規(guī)定。［13］第二種觀點(diǎn)是：出臺(tái)《行政決策法》。涂云新認(rèn)為我國(guó)宜采取一個(gè)統(tǒng)一的立法模式將行政決策納入到法治的軌道；［14］許玉鎮(zhèn)指出應(yīng)當(dāng)在立法層面上盡快制定《行政決策法》。［15］第三種觀點(diǎn)是：制定出臺(tái)《行政決策法》與《行政決策合法性審查條例》；陳擎指出在中央層面盡快制定和出臺(tái)《行政決策法》與《行政決策合法性審查條例》，對(duì)重大行政決策合法性審查進(jìn)行統(tǒng)一的、全面的、完善的、專門的制度規(guī)范；各地方層面（包括省區(qū)級(jí)、市級(jí)、區(qū)縣級(jí)）依據(jù)中央層面立法的規(guī)定和精神制定各地區(qū)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策合法性審查規(guī)范。［16］

針對(duì)立法內(nèi)容可操作性不強(qiáng)這一問題，學(xué)者認(rèn)為需要在立法過(guò)程中，通過(guò)統(tǒng)一立法對(duì)行政決策合法性審查的主體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序等各方面機(jī)制進(jìn)行明確的規(guī)范，相關(guān)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)擺脫籠統(tǒng)、抽象的定性描述，而進(jìn)行細(xì)化、系統(tǒng)的可操作性說(shuō)明。陳擎進(jìn)一步指出行政決策的實(shí)踐模式不應(yīng)該是單一或者一成不變的，他提出將行政決策分為確定性的決策和不確定的決策，在此基礎(chǔ)上變通的設(shè)計(jì)合法性審查機(jī)制，根據(jù)不同的決策情境進(jìn)行不同的決策模式與方法選擇［17］。許玉鎮(zhèn)認(rèn)為在劃分行政決策基本模式的時(shí)候除確定和不確定的決策外還有第三種模式即風(fēng)險(xiǎn)性決策。在三種行政決策模式中，考慮到行政決策信息掌握的充分性和涉及關(guān)聯(lián)利益訴求的復(fù)雜性，行政決策對(duì)多元主體參與行政決策合法性審查的包容度不同。［18］

（二）具體制度的研究

學(xué)者對(duì)于我國(guó)行政決策合法性審查具體制度研究主要集中在幾個(gè)方面，一是對(duì)行政決策合法性審查主體的研究，二是審查標(biāo)準(zhǔn)的研究，三是審查程序的研究，四是審查結(jié)果法律效果的研究。

1.合法性審查主體研究。學(xué)者指出，合法性審查主體方面存在兩大問題：第一，審查主體設(shè)置比較單一且不明確。各地一般都是規(guī)定由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，只有少數(shù)地方立法規(guī)定是由法制機(jī)構(gòu)和組織專家進(jìn)行合法性審查。第二，審查主體中立性匱乏。行政決策合法性審查制度本質(zhì)上是行政系統(tǒng)內(nèi)部自我約束、監(jiān)督的一種法律機(jī)制。在實(shí)踐中，法制機(jī)構(gòu)作為審查主體多是指決策機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的法制機(jī)構(gòu)。由于人事權(quán)和財(cái)政權(quán)的依賴性使得法制機(jī)構(gòu)無(wú)法保證其中立性，直接導(dǎo)致行政決策合法性審查變成行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我合法化，不能發(fā)揮應(yīng)該有的監(jiān)督作用。

針對(duì)審查主體的問題，大部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立和選取多元化審查主體模式來(lái)予以完善。對(duì)于建立多元化審查主體，學(xué)者有不同的觀點(diǎn)。蔡劉暢認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將行政決策合法性審查主體模式分為法制機(jī)構(gòu)審查模式、專家審查模式、社會(huì)組織模式、律師事務(wù)所審查模式。在進(jìn)行審查時(shí)以行政機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)合法性審查為主，以專家、社會(huì)組織和律師事務(wù)所審查模式為輔。［11］陳擎和翁玲玲認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將法制機(jī)構(gòu)合法性審查進(jìn)一步細(xì)化，分為：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括城市街道辦事處）政府的上級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)審查模式。二是縣級(jí)以上人民政府及其工作部門的本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)審查模式。三是垂直管理機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)審查模式。［19］宋艷慧、周蘭領(lǐng)認(rèn)為行政決策合法性審查主體模式應(yīng)當(dāng)分為以下四種：一是決策機(jī)關(guān)內(nèi)的法制機(jī)構(gòu)審查模式；二是決策機(jī)關(guān)外的法制機(jī)構(gòu)審查模式；三是本級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審查模式；四是社會(huì)中立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)審查模式。［20］

2.合法性審查標(biāo)準(zhǔn)研究。關(guān)于合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，目前審查標(biāo)準(zhǔn)的制度化程度比較高，而且各地規(guī)定對(duì)標(biāo)準(zhǔn)種類的設(shè)定也趨于一致。但仍存在一些問題：一是審查標(biāo)準(zhǔn)尚需進(jìn)一步細(xì)化，什么是職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)？如何適用程序標(biāo)準(zhǔn)等還需要進(jìn)一步明確。二是審查標(biāo)準(zhǔn)尚缺乏進(jìn)一步的理論提煉；審查標(biāo)準(zhǔn)包括：（1）是否符合法定權(quán)限的規(guī)定；（2）是否對(duì)決策實(shí)施效果進(jìn)行分析；（3）是否進(jìn)行了公眾參與；（4）是否進(jìn)行專家論證等。［21］這些標(biāo)準(zhǔn)具有極強(qiáng)的操作性，但也尚存進(jìn)行進(jìn)一步提煉的理論空間。三是審查標(biāo)準(zhǔn)的種類有待于進(jìn)一步完善；目前各地規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)主要是職權(quán)、程序、內(nèi)容等，但是，隨著合法性審查制度的不斷完善和決策實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展，有的標(biāo)準(zhǔn)（例如依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)），應(yīng)當(dāng)在未來(lái)的行政決策合法性審查的實(shí)踐中予以確立。

在完善合法性審查標(biāo)準(zhǔn)這一方面，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從下面三個(gè)方面進(jìn)行：第一是職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，主要審查在行政決策權(quán)的行使中是否存在有無(wú)決策權(quán)限和超越?jīng)Q策權(quán)限的問題；第二是程序標(biāo)準(zhǔn)，主要審查行政決策是否符合法定步驟、法定形式和法定時(shí)限等；第三是內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，主要是審查行政決策所設(shè)定的權(quán)責(zé)利是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定，是否公正、合理，是否在法定的幅度、范圍。［13］陳擎、劉淑君認(rèn)為除了以上三個(gè)方面還應(yīng)當(dāng)有第四個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)即依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，主要審查行政決策權(quán)的行使中有無(wú)法律法規(guī)依據(jù)、依據(jù)的合法性與有效性、適用依據(jù)的正確性等方面。［22］

3.合法性審查程序研究。學(xué)者認(rèn)為通過(guò)考察我國(guó)各級(jí)政府及部門在進(jìn)行行政決策合法性審查過(guò)程中運(yùn)行的程序，可以看出，當(dāng)前我國(guó)合法性的審查尚未有統(tǒng)一、規(guī)范的程序，同時(shí)，盡管有些地方政府制定合法性審查的相關(guān)規(guī)章和規(guī)范，但多數(shù)因缺乏實(shí)際操作性而流于形式。在實(shí)踐中有以下兩方面的表現(xiàn)：一是“黨政一把手”的決策權(quán)并未能得到有效約束，在實(shí)踐中行政決策機(jī)關(guān)往往會(huì)自行設(shè)計(jì)對(duì)政府有利的草案而不注重專家的作用；二是審查流程中主要環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)的有效性不足，前文中所提及的《決定》、《意見》和十八屆四中全會(huì)的《依法治國(guó)重大問題決定》只是規(guī)定了公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體討論、合法性審查是行政決策合法性審查的必經(jīng)程序，卻并未對(duì)于各個(gè)程序的具體操作和實(shí)現(xiàn)方式給予明確。

行政決策合法性審查的作出必須要嚴(yán)格遵照法定程序進(jìn)行。具體來(lái)看，學(xué)者們認(rèn)為審查程序設(shè)計(jì)包含以下幾個(gè)方面：（1）將審查流程的基本環(huán)節(jié)組成制度化，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一的制度化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)審查程序的規(guī)范化設(shè)置，提升其實(shí)際操作性和現(xiàn)實(shí)效力；（2）進(jìn)行對(duì)話性的審查平臺(tái)設(shè)置。要對(duì)公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體討論以及合法性審查等法定程序的具體步驟、形式、順序和時(shí)限等方面進(jìn)一步明確和細(xì)化；（3）針對(duì)不同的決策類型進(jìn)行有所側(cè)重的審查程序設(shè)計(jì)，確定性和不確定性行政決策的過(guò)程都包含信息搜集、方案擬定、方案評(píng)價(jià)、方案選定與實(shí)施等階段，對(duì)這些不同的決策階段應(yīng)當(dāng)依據(jù)其現(xiàn)實(shí)情境的特點(diǎn)與需要進(jìn)行具體的機(jī)制設(shè)計(jì)。

4.合法性審查的法律后果研究。審查意見承載著審查主體對(duì)決策合法性的法律評(píng)價(jià)，是合法性審查的成果，審查意見的法律效力以及審查意見應(yīng)用的務(wù)實(shí)決定著能否獲得最終審查的有效性。而現(xiàn)實(shí)中，由于相關(guān)制度設(shè)計(jì)的不夠完善，學(xué)者分析指出我國(guó)行政決策的合法性審查結(jié)果具有以下的問題：（1）審查意見的種類不明確、形式不規(guī)范。一些地方只是規(guī)定審查主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)形成審查意見，卻沒有明確意見的具體內(nèi)容和意見形式。（2）審查的法律效力有待進(jìn)一步明確?！稕Q定》和《意見》都規(guī)定了合法性審查是重大行政決策程序的必經(jīng)程序，但是缺乏對(duì)有違此規(guī)定的責(zé)任承擔(dān)和責(zé)任追究。合法性審查意見的法律地位更是未能明確。（3）對(duì)審查意見的后續(xù)處理與應(yīng)用更少問津。合法性審查是對(duì)決策者行為和問題的一個(gè)公正客觀的考量，審查意見可以作為對(duì)決策問題的糾偏、改進(jìn)以及對(duì)相關(guān)決策者工作作風(fēng)與工作績(jī)效考核的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)予以重視。

為有效發(fā)揮合法性審查意見的作用，學(xué)者認(rèn)為需要在以下幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行規(guī)范：（1）明確合法性審查意見的法律地位，對(duì)合法性審查意見的符合與遵循是行政決策合法性的一個(gè)重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，因此，應(yīng)當(dāng)賦予合法性審查意見以法律的強(qiáng)制約束力；（2）規(guī)范合法性審查意見的報(bào)送形式，合法性審查意見的報(bào)送形式規(guī)范包括對(duì)合法性審查意見的文本形式、公開形式等方面的規(guī)范性設(shè)計(jì)；（3）進(jìn)行審查結(jié)果應(yīng)用的配套機(jī)制建設(shè)，為保證合法性審查意見的效力，需要加強(qiáng)決策責(zé)任和監(jiān)督糾錯(cuò)機(jī)制以及績(jī)效考核的建設(shè)。

三、行政決策合法性審查研究存在的問題及展望

（一）研究方法還需要豐富

通過(guò)文獻(xiàn)的梳理可以看出，學(xué)者多采取的是全面概括的方式分析我國(guó)行政決策合法性審查存在的問題進(jìn)而提出相關(guān)的意見建議，研究方法的單一使得研究不夠充分，學(xué)者關(guān)于域外行政決策合法性審查的比較研究成果也比較少。在學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)平臺(tái)以“行政決策合法性審查”“比較研究”為篇名進(jìn)行檢索，沒有找到相關(guān)文獻(xiàn)。以“行政決策”“比較研究”為篇名進(jìn)行檢索，找到了15條結(jié)果［23］。其中涉及行政決策合法性審查域外研究只有一篇，桂萍載于蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)2013年第6期的 “域外重大行政決策制度之比較研究”。桂萍在文章中把重大行政決策合法性審查制度作為重大行政決策制度比較研究的一個(gè)部分進(jìn)行了簡(jiǎn)要的概述［24］，除此之外，文章內(nèi)容涉及域外行政審查制度的是翁玲玲的天津師范大學(xué)2013年碩士學(xué)位論文 “行政決策合法性審查制度研究”一文，文中在完善行政決策合法性審查主體這一部分提到了美國(guó)智囊機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀。就目前的研究方法來(lái)看筆者認(rèn)為可以采取通過(guò)具體事例的個(gè)案分析的研究方法來(lái)指出合法性審查制度存在的問題，并提出相應(yīng)的決策建議。除此之外還可以進(jìn)一步深化比較研究，域外研究與我國(guó)比較范圍要一致，通過(guò)分析域外行政決策制度的實(shí)踐包括審查主體、審查方式、審查內(nèi)容、審查程序等方面，提出域外經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)的借鑒意義或者啟示。

（二）審查準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)研究

目前學(xué)者關(guān)注都是行政決策合法性審查具體制度如審查主體、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查范圍等方面，而對(duì)于行政決策審查的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)基本上屬于空白。要建立合法性審查制度，前提是明確行政決策合法性審查的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在這一方面，目前學(xué)者研究重大行政決策合法性審查時(shí)對(duì)于什么是重大行政決策進(jìn)行了一定的分析，但是什么樣的行政決策需要進(jìn)行合法性審查這一問題仍然有可探討的空間。首先應(yīng)思考如下的問題：第一，什么樣的行政行為屬于行政決策；第二，所有的行政決策是否都需要進(jìn)行合法性審查；第三，如何兼顧行政決策效率和成本。在厘清上述問題以后我們才可以進(jìn)一步研究合法性審查準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)問題，難點(diǎn)在于如何去平衡依法決策和兼顧行政決策效率等問題。

（三）審查方式研究

目前對(duì)于行政決策合法性審查的方式并未予以明確，審查的方式直接決定了行政決策合法性審查的制度構(gòu)建。對(duì)于行政決策合法性審查的方式有以下需要我們思考的問題：一是行政決策合法性審查是事前審查還是事后審查，如果是事前審查，如果決策在執(zhí)行以后出現(xiàn)了問題應(yīng)該如何處理；二是行政決策合法性審查是內(nèi)部審查還是外部審查，如果是內(nèi)部審查如何確保合法性審查的作用不被影響；第三，行政決策合法性審查的目的是什么，是監(jiān)督行政決策的實(shí)施還是對(duì)行政決策合法性進(jìn)行客觀、科學(xué)的論證。只有在明確以上問題以后我們才能使合法性審查發(fā)揮作用，真正達(dá)到依法決策、科學(xué)決策、民主決策的要求。

（三）審查形式研究

現(xiàn)如今較為認(rèn)可的審查形式是依靠專家群體進(jìn)行論證、咨詢制度，由政府機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行決議，是否有必要請(qǐng)求專家組進(jìn)行論證，然后成立咨詢機(jī)構(gòu)，為重大行政決策的合法性提供科學(xué)論證和信息收集。雖然專家論證這一審查形式確實(shí)對(duì)于決策的科學(xué)性大有裨益，但是我們也不應(yīng)當(dāng)局限于這一種審查形式。審查形式多種多樣，有實(shí)地調(diào)研，有書面材料審查，有開聽證會(huì)、論證會(huì)，有設(shè)立專家咨詢組審查等等，行政決策合法性審查的方式，可以根據(jù)實(shí)際情況的不同采取不同的審查形式。多數(shù)學(xué)者探討了行政決策合法性審查的主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序、法律后果，但是就行政決策合法性審查的形式并不是很明確，審查的形式直接決定了審查結(jié)果的可行性，對(duì)于促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策和依法決策是有重要的意義的。

（四）責(zé)任追究機(jī)制研究

早在國(guó)務(wù)院發(fā)布的《加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和《加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》這兩個(gè)文件中就已明確要求建立行政決策責(zé)任追究制度，只是至今針對(duì)該制度的專項(xiàng)規(guī)定都較少，且法律層級(jí)較低、缺乏權(quán)威性和約束力。

對(duì)合法性審查人員的責(zé)任應(yīng)當(dāng)考慮以下的問題：一是是否對(duì)重大決策發(fā)揮了辨識(shí)作用，充分提示哪些決策屬于重大決策，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性審查；二是是否按照合法性審查的工作要求進(jìn)行了審查，在形式、內(nèi)容、程序等方面是否做到了合法性審查制度的要求；三是是否將合法性審查工作做到位，可以從重大決策的后續(xù)評(píng)估、審批以及決策實(shí)施狀況等方面，判斷重大決策的合法性審查是否充分。從以上三個(gè)方面入手，建立相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制，對(duì)未盡到崗位職責(zé)的人員進(jìn)行責(zé)任追究，為決策合法性審查提供制度保障。

（五）審查的公眾和專家參與度研究

公眾的積極參與不但有利于保證重大行政決策的民主性、合法性和科學(xué)性，也有利于公眾監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)和人民當(dāng)家作主地位的實(shí)現(xiàn)。除此之外，英美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家在作出重大行政決策時(shí)非常重視社會(huì)各界專家的意見和作用，專家論證是科學(xué)決策的保障，專家參與決策論證，應(yīng)當(dāng)對(duì)決策的科學(xué)性負(fù)責(zé)。

為了改變公眾的誤解和懷疑以及實(shí)現(xiàn)專家參與決策提高決策科學(xué)性的初衷，真正引導(dǎo)專家、公眾參與到行政決策的審查中來(lái)，行政機(jī)構(gòu)首先需要制定、完善各種鼓勵(lì)、吸引、保護(hù)公眾與專家參與；其次，還應(yīng)嘗試構(gòu)建公眾和專家參與的救濟(jì)路徑，這可以與研究公眾、專家參與在行政決策合法性審查中的地位和效力相聯(lián)系。再次，要疏通決策后的公眾參與，探討決策后公眾、專家參與的必要性，即如果允許決策后進(jìn)行公眾、專家參與改變決策，會(huì)不會(huì)對(duì)行政主體的公信力產(chǎn)生不利影響；如果不允許，有沒有其他可以改變錯(cuò)誤決策的途徑，錯(cuò)誤決策如何能夠改變；此外，還可從公眾參與行政決策價(jià)值層面對(duì)是否允許決策后公眾參與作出判斷。

［1］王仰文：“重大決策合法性審查問題研究”［J］法政探索理論月刊，2012（01）.

［2］［3］［4］http://www.nlc.gov.cn/，2015年12月2日訪問.

［5］http://epub.cnki.net/kns/brief/default_result.aspx，2015年12月2日訪問.

［6］［7］http://epub.cnki.net/kns/brief/default_result. aspx，2015年12月2日訪問.

［8］［9］［10］http://gp.people.com.cn/yangshuo/skygb/ sk/index.php/Index/seach，2015年12月2日訪問.

［11］蔡劉暢.重大行政決策合法性行政審查研究［D］.中國(guó)政法大學(xué)2013年碩士學(xué)位論文.

［12］趙龍、江惠娟.行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制的建構(gòu)”［J］.黨政論壇，2015（06）.

［13］杜欣霖.完善重大行政決策合法性審查機(jī)制［J］.行政管理改革，2014（02）.

［14］涂云新.論行政決策的合法性審查［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇，2014（12）.

［15］許玉鎮(zhèn).論行政決策合法性審查［J］.新長(zhǎng)征，2015 （05）.

［16］陳擎.論重大行政決策的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部合法性審查［D］.吉林大學(xué)2015年碩士學(xué)位論文.

［17］［18］許玉鎮(zhèn).論行政決策合法性審查［J］.新長(zhǎng)征，2015（5）.

［19］翁玲玲.行政決策合法性審查制度研究［D］.天津師范大學(xué)2013年碩士學(xué)位論文.

［20］宋艷慧、周蘭領(lǐng).重大行政決策合法性審查的主體模式及其選擇［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2011（07）.

［21］王萬(wàn)華.中國(guó)行政程序法典試擬稿及立法理由［M］.中國(guó)法制出版社，2010：170.

［22］劉淑君，喻海龍，劉玉萍.重大行政決策合法性審查問題研究［J］.齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（08）.

［23］http://epub.cnki.net/kns/brief/default_result.aspx，2015年12月6日訪問.

［24］桂萍.域外行政決策制度比較研究［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（06）.

責(zé)任編輯：慶 玲

DF314

A

1008-6323（2017）01-0047-06

秦月，四川大學(xué)法學(xué)院研究生。

2016-12-10