法治視角下的看守所醫(yī)療社會化改革

秦 飛

（上海公安高等?？茖W校， 上海 200137）

法治視角下的看守所醫(yī)療社會化改革

秦 飛

（上海公安高等?？茖W校， 上海 200137）

看守所的醫(yī)療衛(wèi)生工作不僅是公安監(jiān)管工作的重要組成部分，同時也是社會公共衛(wèi)生工作的延伸，規(guī)范看守所的醫(yī)療機構設置、滿足看守所在押人員基本醫(yī)療衛(wèi)生需求，對于進一步做好看守所醫(yī)療衛(wèi)生工作、保障在押人員合法權益、維護看守所安全文明、促進社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。在法治視角下對看守所的醫(yī)療社會化改革進行研究，解讀醫(yī)療社會化改革要點，剖析當下困擾看守所醫(yī)療社會化改革的難點并提出相關建議具有現(xiàn)實價值。

看守所；醫(yī)療專業(yè)化；法治視角；醫(yī)療事故

看守所的醫(yī)療社會化改革又通常被稱之為醫(yī)療專業(yè)化改革，是指看守所通過引入專業(yè)社會醫(yī)療資源，規(guī)范看守所醫(yī)療機構設置，滿足在押人員基本醫(yī)療需求，更好地做好看守所醫(yī)療衛(wèi)生工作。當然，看守所醫(yī)療社會改革過程也并非一帆風順，筆者從法治視角予以研究，以期為看守所醫(yī)療社會化改革提供些許參考思路。

一、看守所醫(yī)療社會化改革的法律依據(jù)

一直以來醫(yī)療衛(wèi)生工作是看守所落實人權保障，確保安全與刑事訴訟順利進行的重要工作之一。早在1990年3月制定的《中華人民共和國看守所條例》中規(guī)定：“看守所應當配備必要的醫(yī)療器械和常用藥品。人犯患病，應當給予及時治療；需要到醫(yī)院治療的，當?shù)蒯t(yī)院應當負責治療；病情嚴重的可以依法取保候?qū)彙！?/p>

2009年12月由公安部、衛(wèi)生部聯(lián)合出臺的《關于切實加強和改進公安監(jiān)管場所醫(yī)療衛(wèi)生工作的通知》中，首次明確要求公安監(jiān)管場所要積極探索醫(yī)療衛(wèi)生工作社會化模式。2010年5月，公安部頒布了《關于規(guī)范和加強看守所管理確保在押人員身體健康的通知》，從加強在押人員入所健康檢查、加強在押人員日常醫(yī)療、做好在押人員個人和監(jiān)室衛(wèi)生等幾個方面進行了詳細的規(guī)定。2011年公安部和衛(wèi)生部出臺了《看守所醫(yī)療機構設置標準》，標志著全國看守所醫(yī)療衛(wèi)生工作走上了一條納入衛(wèi)生部門統(tǒng)一管理的嶄新的醫(yī)療衛(wèi)生社會化道路。①參見趙春光：《中國特色社會主義看守所管理之創(chuàng)新發(fā)展》，載《公安研究》2013年第5期第14頁。2012年6月11日，國務院新聞辦公室頒布了《國家人權行動計劃（2012-2015）》，提出“保障被羈押人員的權利和保障人道待遇，完善看守所管理的法律規(guī)定。推動看守所醫(yī)療工作社會化，使被羈押人患病得到及時治療”。國務院新聞辦公室于2014年5月26日發(fā)布了《2013年中國人權事業(yè)的進展》，在總結我國人權事業(yè)發(fā)展成果同時提到“深入推行看守所醫(yī)療衛(wèi)生社會化，要求所有看守所要向社會開放”。①參見高一飛、張紹松：《中國看守所的醫(yī)療社會化改革》，載《云南大學學報（法學版）》2014年第6期?？词厮尼t(yī)療衛(wèi)生工作不僅是公安監(jiān)管工作的重要組成部分，同時也是社會公共衛(wèi)生工作的延伸。因此，看守所醫(yī)療社會化法律依據(jù)主要涉及公安監(jiān)所管理及醫(yī)療衛(wèi)生這兩個領域。

二、法治視角下看守所醫(yī)療社會化改革要點解讀

為進一步完善公安監(jiān)所安全文明管理機制，提高公安監(jiān)管場所醫(yī)療衛(wèi)生社會化水平，公安部、衛(wèi)生部等部門對看守所醫(yī)療衛(wèi)生標準化的建設目標作了具體要求，主要有三個方面：一是醫(yī)療資質(zhì)社會化；二是醫(yī)療責任社會化；三是醫(yī)療保障社會化。

（一）醫(yī)療資質(zhì)社會化

醫(yī)療資質(zhì)社會化是指通過引入優(yōu)質(zhì)的社會醫(yī)療資源使在押人員基本醫(yī)療需求得到保障?？词厮尼t(yī)療機構必須是醫(yī)院或醫(yī)院的派出機構或社區(qū)衛(wèi)生服務中心，辦理《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》，做到依法執(zhí)業(yè)。機構名稱應是某某醫(yī)院或某某醫(yī)院駐看守所衛(wèi)生所（門診部），或某某社區(qū)衛(wèi)生服務中心（鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院）駐看守所執(zhí)業(yè)點，法人代表必須是派駐醫(yī)療機構人員。通過規(guī)范醫(yī)療機構，切實保障在押人員的基本醫(yī)療需求?！夺t(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》登記主體的變化意味著向在押人員提供醫(yī)療技術服務的主體是醫(yī)院或醫(yī)院派出機構或社區(qū)衛(wèi)生服務中心，而不再是看守所。

（二）醫(yī)療責任社會化

醫(yī)療責任的社會化是針對重大疾病對醫(yī)療技術服務提出的更高要求，明確區(qū)分看守所的監(jiān)管責任與醫(yī)院的醫(yī)療技術服務責任，即由專業(yè)的醫(yī)療機構來承擔專業(yè)的醫(yī)療任務。同時，在滿足在押人員基本醫(yī)療需求的基礎上，為確保在押人員患重大疾病得到及時救治，采取相對以地市級為單位在協(xié)商或指定的醫(yī)院設置安裝安全防護的監(jiān)管醫(yī)院（監(jiān)管病區(qū)）或在看守所設置監(jiān)管醫(yī)院（醫(yī)療監(jiān)區(qū)）的模式，看守所負責監(jiān)管安全，醫(yī)院負責醫(yī)療技術服務，確保具備收治重癥病人的條件。

（三）醫(yī)療保障社會化

醫(yī)療保障社會化是指醫(yī)療服務需求由看守所提出，并與醫(yī)療合作單位進行商談并達成合作條款。其中醫(yī)護人員、醫(yī)療用房、醫(yī)療設備配備需滿足看守所醫(yī)療衛(wèi)生工作的需要，必須按照《看守所醫(yī)療機構設置基本標準》的要求配備醫(yī)務人員、醫(yī)療用房及醫(yī)療設備，醫(yī)務人員必須是醫(yī)療機構人員?？词厮鶎献麽t(yī)療單位開展績效評估，根據(jù)上一年醫(yī)療合作醫(yī)院的服務質(zhì)量，提出是否合作的意向或另行物色醫(yī)療合作醫(yī)院，即實現(xiàn)用錢買服務、用錢買技術、用錢買保障的醫(yī)療社會化改革目的。

三、法治視角下看守所醫(yī)療社會化改革難點剖析

截至2015年底，在全國2501家看守所中已有2482家看守所已經(jīng)完成專業(yè)醫(yī)療機構進駐并辦理執(zhí)業(yè)許可證，或與其它監(jiān)管場所共享醫(yī)療機構，全國范圍內(nèi)99.3%的看守所實現(xiàn)了看守所負責監(jiān)管安全，衛(wèi)生計生部門負責醫(yī)療衛(wèi)生的社會化運作模式。但在具體合作過程中看守所與相關合作醫(yī)療單位雙方對于醫(yī)療責任問題仍然存在較大爭議，即由誰來承擔醫(yī)療責任？如何承擔醫(yī)療責任？

（一）醫(yī)患糾紛多樣且難以完全避免

所謂醫(yī)患糾紛，通常又稱之為醫(yī)療糾紛，是指醫(yī)方與患者之間發(fā)生的各種矛盾、沖突及紛爭。①參見余明永、李娜、劉治家：《醫(yī)療損害責任糾紛》，《法律出版社》2015年第2版第9頁。從看守所醫(yī)療衛(wèi)生工作實踐來看，看守所醫(yī)患糾紛類型主要有以下幾種：（1）在押人員或在押人員家屬認為在押人員因病致殘或死亡，看守所負有管理責任而引發(fā)的醫(yī)患糾紛；（2）在押人員或在押人員家屬認為看守所或醫(yī)療機構未盡到及時救治或有效治療的責任而引發(fā)的醫(yī)患糾紛；（3）在押人員或在押人員家屬認為看守所或醫(yī)療機構沒有足夠履行相應的告知說明義務，對其造成損害或侵犯了其知情權、選擇權而引發(fā)的醫(yī)患糾紛；（4）在押人員或在押人員家屬認為看守所或醫(yī)療機構行為過失而引發(fā)的醫(yī)患糾紛；（5）在押人員或在押人員家屬認為看守所或醫(yī)療機構故意對其造成損害而引發(fā)的醫(yī)患糾紛；（6）在押人員或在押人員家屬認為醫(yī)療機構未盡到相應的安全保障義務而引發(fā)的醫(yī)患糾紛。

在押人員中各種隱性疾病防不勝防，即使監(jiān)管場所在不斷加強在押人員生活衛(wèi)生保障的前提下，在押人員的各種突發(fā)疾病仍然不斷困擾著監(jiān)所安全管理。②參見秦飛：《關于公安監(jiān)管場所加強對被羈押人員健康權保障的思考》，載于《上海公安高等專科學校學報》2011年第4期。從多年來司法實踐來看，由于看守所及看守所醫(yī)療機構法律身份的特殊性，看守所醫(yī)患糾紛表現(xiàn)形式多樣且還會長期存在，難以完全避免。

（二）醫(yī)療責任主體多方且情況特殊

在看守所醫(yī)療社會化實際運行過程中，看守所與醫(yī)療合作單位（醫(yī)院）之間對于醫(yī)療資質(zhì)的爭議是顯而易見的。我國《侵權責任法》第54條規(guī)定：“患者在診療活動中受到損害，醫(yī)療機構及其醫(yī)務人員有過錯的，由醫(yī)療機構承擔賠償責任?！痹摲ǖ?7條規(guī)定：“醫(yī)務人員在診療活動中未盡到與當時的醫(yī)療水平相應的診療義務，造成患者損害的，醫(yī)療機構應當承擔賠償責任?！备鶕?jù)上述規(guī)定可知，實施醫(yī)療行為（診療活動）的主體有二：一是醫(yī)療機構；二是醫(yī)務人員。但通常而言，醫(yī)療機構是最終承擔醫(yī)療損害賠償責任的主體。③參見余明永、李娜、劉治家：《醫(yī)療損害責任糾紛》，《法律出版社》2015年第2版第4頁。由此可見，在通常意義上的醫(yī)患糾紛中，主要是醫(yī)院與患者之間的糾紛。

然而鑒于看守所法律性質(zhì)的特殊性，看守所醫(yī)療機構雖然也受到衛(wèi)生部門管轄，但不同于一般的醫(yī)院，看守所醫(yī)療機構在對看守所在押人員治療期間，看守所依然對在押人員負有不可推卸的管理職責，故在涉及與看守所在押人員有關的醫(yī)療糾紛中，當事方不是雙方，而是三方，即看守所、看守所醫(yī)療機構及患病在押人員或在押人員家屬。在醫(yī)患糾紛中醫(yī)療責任主體有可能是看守所，也有可能是看守所醫(yī)療機構，甚至還有可能出現(xiàn)由看守所與看守所醫(yī)療機構共同承擔責任的情況。

（三）對責任事故認定存在較大差異

《醫(yī)療事故處理條例》第2條規(guī)定：“醫(yī)療事故，是指醫(yī)療機構及其醫(yī)務人員在醫(yī)療活動中，違反醫(yī)療衛(wèi)生管理法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和診療護理規(guī)范、常規(guī)，過失造成患者人身損害的事故?！痹摋l例第49條第2款規(guī)定“不屬于醫(yī)療事故的，醫(yī)療機構不承擔賠償責任”。①參見余明永、李娜、劉治家：《醫(yī)療損害責任糾紛》，《法律出版社》2015年第2版第138頁。依據(jù)《中華人民共和國看守所條例》中看守所事故定義是指“看守所民警違法監(jiān)管或者未履行監(jiān)管職責，致使在押人員脫逃、非正常死亡或者重傷”。

《醫(yī)療事故處理條例》是醫(yī)療機構對于醫(yī)療責任事故認定的主要依據(jù)，它主要是從是否存在違反醫(yī)療衛(wèi)生管理法律、法規(guī)行為視角進行審視。而看守所對于事故認定是依據(jù)是否存在違法監(jiān)管行為或未履行監(jiān)管應當履行的職責，并存在導致非正常死亡或者重傷的結果。在責任構成方面，看守所與醫(yī)療機構對于醫(yī)療責任的構成方面既有重疊又存在較大的事故認定差異。

（四）對醫(yī)療合作標準有待商議健全

雖然2011年起適用的《看守所醫(yī)療機構設置標準》是由公安部門與衛(wèi)生管理部門聯(lián)合發(fā)文，根據(jù)《醫(yī)療機構管理條例》《看守所條例》《醫(yī)療機構基本標準》，并結合看守所實際情況及需求予以制定，部門立規(guī)的特征明顯。

不容忽視的是看守所向社會醫(yī)療機構購買服務過程亦是一種在政府規(guī)范下的市場行為，既然是購買必然就有買方與賣方，買賣雙方都應當遵循社會經(jīng)濟規(guī)律?？词厮t(yī)療機構設置標準、醫(yī)務人員配置標準、醫(yī)療器材配置標準及其它要點都需要通過雙方具體協(xié)商解決，如醫(yī)務人員輪換標準、醫(yī)療器材是租是買、醫(yī)療器材更新等諸多細節(jié)仍需細談并形成規(guī)范，在看守所與醫(yī)療機構的合作過程中對醫(yī)療合作標準的細化有待進一步商議健全。

四、法治視角下看守所社會醫(yī)療化改革難點破解的思考

堅定不移地開展看守所醫(yī)療社會化改革是強化看守所保障人權，確保刑事訴訟順利進行的有效舉措之一。審前羈押機構的醫(yī)療社會化是世界各國的通行做法，如英國、德國、奧地利、美國等。②參見高一飛：《看守所觀察與研究》，《中國民主法制出版社》2015年第1版第7頁。當然在實踐中我們也意識到完全實現(xiàn)看守所醫(yī)療社會化改革目標需要有一個過程，依法健全機制對于能否有效推動社會醫(yī)療化改革具有重要意義。

（一）法治視角下看守所醫(yī)療社會化改革中的社會醫(yī)療保障

基于長期以來的慣性思維，在看守所實際工作過程中在押人員的醫(yī)療保障費用全部由政府撥款承擔，以致于造成看守所醫(yī)療費用高企，醫(yī)療保障費用跟不上醫(yī)療增長需求，看守所每年一到年底就申請追加預算的現(xiàn)象較為普遍。然而，看守所羈押的主要是犯罪嫌疑人、被告人及留所服刑人員，從法治角度而言除部分留所服刑人員外大多數(shù)在押人員并未被剝奪享有社會醫(yī)療保障的權利，應當享有與其他社會人員一樣平等的社會醫(yī)療保障的權利。保障在押人員合法享有社會醫(yī)療保障權利，既是保障在押人員享有合法權利，推動看守所人權保障的重要舉措，又有利于減輕看守所醫(yī)療保障經(jīng)濟壓力，全面推動看守所醫(yī)療社會化改革。

當然，在具體實施過程中還需具體解決以下兩個問題：一是如何將社會醫(yī)療保障結算納入看守所醫(yī)療社會化結算系統(tǒng)中？在這一點上以醫(yī)院或醫(yī)院的派出機構或社區(qū)衛(wèi)生服務中心取得《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》，由醫(yī)院或醫(yī)院的派出機構或社區(qū)衛(wèi)生服務中心相關人員作為法人代表的看守所社會化醫(yī)療機構更容易解決這一問題，改革后的看守所醫(yī)療費用結算系統(tǒng)完全可參照社會醫(yī)院的標準執(zhí)行。二是當看守所在押人員自身的社會醫(yī)療保障及經(jīng)濟能力無法承擔相應醫(yī)療費用時，如何解決這一問題？這就需要進一步完善看守所在押人員醫(yī)療保障救濟機制，制定統(tǒng)一標準，當在押人員自身的社會醫(yī)療保障以及經(jīng)濟能力無法承擔相應醫(yī)療費用時，采取救濟措施，保障在押人員得到相應的醫(yī)療保障。當然，在具體實施過程中還應當從保障人權保障看守所安全角度出發(fā)嚴格執(zhí)行現(xiàn)行救治事后結算這一原則，無論在押人員是否有足夠的社會醫(yī)療保障或經(jīng)濟能力，都應當先行救治，由看守所先行墊付相關醫(yī)療費用。

（二）法治視角下看守所醫(yī)療社會化改革中的合作協(xié)商機制

從法治實踐角度出發(fā)，看守所醫(yī)療社會化改革成功與否與醫(yī)療衛(wèi)生領域的合作程度密切相關?？词厮t(yī)療社會化改革之所以也被稱之為醫(yī)療專業(yè)化改革，最終目的在于讓專業(yè)的醫(yī)療機構來承擔看守所醫(yī)療專業(yè)任務。從實踐角度而言，目前在全國范圍內(nèi)實行的《看守所醫(yī)療機構設置標準》仍有較大的修改空間，特別是在醫(yī)療機構設置標準及醫(yī)療器材設備配置標準上需要與醫(yī)療衛(wèi)生主管部門就具體情況協(xié)商解決。鑒于看守所不同于一般的社會單位，所羈押的在押人員也不同于普通的社會人員，看守所在押人員常見疾病、病因、地域差異、相應治療措施及治療標準等都應當由專業(yè)醫(yī)療衛(wèi)生機構與看守所共同協(xié)商解決，并取得醫(yī)療衛(wèi)生主管部門的認可，醫(yī)療衛(wèi)生主管部門也應當針對看守所醫(yī)療機構制定完善相應管理規(guī)定，在《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》取得及法人代表名稱歸屬上予以明確規(guī)定，確保雙方合作協(xié)商機制有法、有規(guī)可依。

（三）法治視角下看守所醫(yī)療社會化改革中的管理監(jiān)督機制

醫(yī)療社會化改革之后的看守所醫(yī)療機構必將會產(chǎn)生這樣或那樣的新問題。如看守所醫(yī)療機構不再是單純的內(nèi)設醫(yī)療機構，其法人代表是醫(yī)院或醫(yī)院的派出機構或社區(qū)衛(wèi)生服務中心的相關人員，那么就產(chǎn)生看守所醫(yī)療機構由誰來主管的問題。社會醫(yī)務人員進入原先封閉的看守所，對患病在押人員進行治療，履行相應職責，由誰來監(jiān)督？看守所醫(yī)療機構的履職情況由誰來評價及如何評價？上述問題都需要以法治的思維去劃分職責、去思考解決。

一是醫(yī)療社會化改革之后的看守所醫(yī)療工作必須是由看守所與看守所醫(yī)療機構分工負責、互相協(xié)作、互相監(jiān)督?？词厮撠煴O(jiān)管安全，醫(yī)院負責醫(yī)療技術服務，雙方分工負責。在具體實踐過程中又必須互相配合，建立完善聯(lián)勤聯(lián)動、信息溝通、醫(yī)務工作、互相監(jiān)督等機制。二是發(fā)揮第三方監(jiān)督機制的作用，如衛(wèi)生部門的檢查監(jiān)督、社會力量的輿論監(jiān)督及駐所檢察部門的監(jiān)督，都可以對雙方的行為起到良好的約束作用，確保雙方嚴格履行職責。

（四）法治視角下看守所醫(yī)療社會化改革中的醫(yī)療糾紛化解

根據(jù)醫(yī)療社會化改革之后的看守所與看守所醫(yī)療機構的職責分工，看守所醫(yī)療損害糾紛可分為純粹的醫(yī)療損害糾紛與醫(yī)療管理糾紛。純粹的醫(yī)療損害糾紛是指屬于在押人員或其家屬與看守所醫(yī)療機構之間關于純粹醫(yī)療損害問題的糾紛。而醫(yī)療管理糾紛則可能涉及看守所、看守所醫(yī)療機構及在押人員，可以是看守所在管理上的問題，如不及時處理在押人員病情報告，不及時落實安排在押人員外出就診，在押人員因看守所管理不善受到不法侵害造成的健康損害等情況，也可以是看守所醫(yī)療機構未按醫(yī)療合同內(nèi)容履行相應職責，如就診不規(guī)范、責任心不強導致的醫(yī)療損害等情況。

區(qū)分醫(yī)療損害糾紛類型，有利于區(qū)別對待看守所醫(yī)療責任構成，有利于厘清醫(yī)療社會化改革中的醫(yī)療責任糾紛問題，加快落實好分工負責、互相協(xié)作的管理化解機制，推動看守所醫(yī)療社會化的健康有序發(fā)展。

（五）法治視角下看守所醫(yī)療社會化改革中的責任追究機制

與普通醫(yī)療損害糾紛不同，看守所醫(yī)療糾紛可能會涉及三方當事人，即看守所、看守所醫(yī)療機構及在押人員或其家屬。對于看守所醫(yī)療社會化改革之后的醫(yī)療損害責任解決，可根據(jù)看守所醫(yī)療責任構成的情況不同，分為損害賠償責任與醫(yī)療違約責任劃分予以解決。醫(yī)療侵權責任是指在押人員以受到侵權為由，向看守所醫(yī)療機構或看守所分別或共同提出侵權之訴，看守所與看守所醫(yī)療機構的責任劃分則根據(jù)相關責任分工予以劃分。違約責任之訴是指看守所可以未履行好醫(yī)療合同內(nèi)容、醫(yī)方構成違約為由向看守所醫(yī)療機構提出違約之訴。前者屬于看守所、看守所醫(yī)療機構與在押人員或其家屬之間的“醫(yī)療損害責任糾紛”，而后者屬于看守所與看守所醫(yī)療機構“醫(yī)療服務合同糾紛”。如此劃分，可以使醫(yī)療社會化改革中的責任追究機制有據(jù)可依，責任愈加明確，追究愈加可行。

The Reformation of Socialization of Jail Medicare from the Perspective of Law Governance

Qin Fei
（Shanghai Police College，Shanghai 200137，China）

Jail medicare is not only an important component of the penitentiary work but also the extension of the social public health service. To standardize jail medical facilities and satisfy basic medical needs of detainees is significant to improving jail healthcare service, protecting detainees’legal rights and interests, maintaining its civilized environment as well as promoting social stability and harmony. From the perspective of law governance, the author attempts to conduct research into reformation of socialization of jail medicare, to interpret the main points of reformation of socialization of medical care, and analyze difficulties and at last put forward some practically valuable suggestions.

Jail; Professionalization of Medical Care; Perspective of Law Governance; Medical Accident

D631

B

1008-5750(2017)02-0053-(06)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2017.02.007

2017-02-21 責任編輯：陳 匯

本文系上海公安高等?？茖W校2016年校級一般科研項目“看守所醫(yī)療社會化現(xiàn)狀調(diào)查及對策研究”（課題編號：16xkx11）之階段性研究成果。

秦飛（1978— ），男，上海公安高等?？茖W校業(yè)務二分部監(jiān)管教研室副主任。