脈絡(luò)、特點(diǎn)及意蘊(yùn)：中國(guó)封建社會(huì)決策制度及智庫(kù)發(fā)展透視

張騫

（武漢商學(xué)院體育學(xué)院湖北武漢430056）

脈絡(luò)、特點(diǎn)及意蘊(yùn)：中國(guó)封建社會(huì)決策制度及智庫(kù)發(fā)展透視

張騫

（武漢商學(xué)院體育學(xué)院湖北武漢430056）

決策咨詢制度作為政治制度的一個(gè)有機(jī)組成部分，必然受到所處朝代、所處歷史時(shí)期的影響。中國(guó)歷朝各代的政治制度特征與其智庫(kù)的演進(jìn)脈絡(luò)有著內(nèi)在的勾連。封建社會(huì)智庫(kù)在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期開始萌芽，在秦漢隋唐得到鞏固，明清則進(jìn)入成熟時(shí)期。梳理中國(guó)封建社會(huì)決策制度及智庫(kù)發(fā)展的歷程，發(fā)現(xiàn)中國(guó)封建社會(huì)智庫(kù)決策咨詢具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：集附屬性和獨(dú)立性于一體；內(nèi)生于封建社會(huì)長(zhǎng)治久安的需要；發(fā)展的核心動(dòng)力是幕僚制度。反思中國(guó)封建社會(huì)決策咨詢制度的其中意蘊(yùn)，對(duì)于把握中國(guó)智庫(kù)的未來(lái)方向具有重要意義。

封建社會(huì)智庫(kù)演進(jìn)歷程特點(diǎn)意蘊(yùn)

安國(guó)興邦，思想乃國(guó)之利器。近年來(lái)，國(guó)家層面對(duì)智庫(kù)建設(shè)的呼聲與動(dòng)作持續(xù)不斷。2015年1月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見》的出臺(tái)，充分表明了中國(guó)對(duì)智庫(kù)建設(shè)的高度重視。歷史制度主義者通過分析社會(huì)歷史發(fā)展過程中形成的制度來(lái)解釋政治現(xiàn)象，認(rèn)為社會(huì)力量作用的結(jié)果受到源于過去的特定情勢(shì)的某些因素的影響，而制度正是該特定情勢(shì)中最重要的因素。[1](P98)美國(guó)學(xué)者保羅·皮爾遜（PaulPierson）認(rèn)為，在制度變遷過程中易于形成一種自我強(qiáng)化的路徑依賴，某種制度模式一旦走上正軌，沿著同一道路繼續(xù)發(fā)展的可能性會(huì)增大，這是因?yàn)樵撝贫饶Ｊ教峁┝吮绕渌贫雀蟮氖找?。[2](P251)因此，追溯中國(guó)封建社會(huì)的決策制度及智庫(kù)的發(fā)展演變歷程，有助于我們深刻理解中國(guó)智庫(kù)當(dāng)下的現(xiàn)狀及因緣，也有助于我們把握中國(guó)智庫(kù)未來(lái)的發(fā)展方向。

一、中國(guó)封建社會(huì)智庫(kù)及決策制度的發(fā)展脈絡(luò)

決策咨詢制度作為政治制度的一個(gè)有機(jī)組成部分，必然受到所處朝代、所處歷史時(shí)期的政治制度的影響。[3]春秋戰(zhàn)國(guó)是中國(guó)制度變遷中的重大轉(zhuǎn)折時(shí)期，經(jīng)過這個(gè)轉(zhuǎn)折，帝制時(shí)代由此開啟。秦朝是帝國(guó)體制的首創(chuàng)者，兩漢不僅保持和光大了秦朝開疆拓土的銳氣和氣魄，而且部分地繼續(xù)了先秦以來(lái)的文化繁榮。從制度演變的角度看，隋唐兩朝珠聯(lián)璧合地完成了中國(guó)歷史上第二次大的制度轉(zhuǎn)變。明清處于中國(guó)封建社會(huì)的晚期，是絕對(duì)王權(quán)的代表時(shí)期，制度相似。[4](P115-119)中國(guó)歷朝各代的制度特征與其智庫(kù)的演進(jìn)脈絡(luò)有著內(nèi)在的勾連。

（一）春秋戰(zhàn)國(guó)：封建社會(huì)智庫(kù)的萌芽與發(fā)軔階段

中國(guó)封建社會(huì)實(shí)行中央集權(quán)統(tǒng)治。在中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多、地域廣袤的國(guó)家，要實(shí)現(xiàn)皇權(quán)穩(wěn)固，必然要求一個(gè)龐大的各層級(jí)遞伸的官僚組織系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)中，中國(guó)的歷朝歷代始終混雜著這樣一群人，一方面，他們與地方官僚鄉(xiāng)紳能夠順暢交流，另一方面，他們?cè)诒澈笾鲗?dǎo)地方事務(wù)卻沒有官位，這些人就是幕僚。春秋時(shí)期，“私學(xué)”興起，教育走出貴族的圈子，向社會(huì)普及。社會(huì)上出現(xiàn)了一批掌握文化科學(xué)知識(shí)的“士”，成為君主制下官僚的主要來(lái)源?！笆俊彪A層的出現(xiàn)正好適應(yīng)了當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展的需求?！笆俊币卜Q為“養(yǎng)士”、“幕僚”等。戰(zhàn)國(guó)末期，由于貴族制度的衰落和中央政權(quán)的加強(qiáng)，大批尋求職位的士紛紛來(lái)到各國(guó)謀求發(fā)展，各以才華見識(shí)和策略為君主所賞識(shí)，躋身于官僚之列，但更多的無(wú)緣見到君主，便退而下之，投奔到各國(guó)權(quán)貴門下。一時(shí)間，養(yǎng)客之風(fēng)盛行。這些人奔走于各國(guó)，為重用自己的國(guó)君服務(wù)，成為七雄之間政治、外交斗爭(zhēng)的主角。當(dāng)時(shí)，“養(yǎng)士”、“門客”在政治舞臺(tái)上的嶄露標(biāo)志著舊體制開始消融，新體制隱沒出現(xiàn)，說明在統(tǒng)治階層，一種新的決策咨詢體制已經(jīng)逐漸形成。因此，春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期是封建社會(huì)決策咨詢制度的萌發(fā)和發(fā)軔階段。

（二）秦漢隋唐：封建社會(huì)決策咨詢制度的鞏固與漸變

秦始皇統(tǒng)一六國(guó)，確立君主專制中央集權(quán)制度，使天下政務(wù)由君主獨(dú)裁。然而，全國(guó)政務(wù)紛繁，必須由大大小小的官吏層層分職來(lái)處理?！肮俜治奈洌踔g(shù)”，[5](P258)總的要求是既要適應(yīng)各時(shí)期政治和軍事的需要，又要能夠集中運(yùn)用權(quán)力。中國(guó)封建社會(huì)政治制度和官僚制度形成和發(fā)展的基本表現(xiàn)是：設(shè)置龐大的、等級(jí)森嚴(yán)的、層層嚴(yán)格控制的官僚隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)，制定繁多的規(guī)章條例和程序。

秦漢時(shí)期處于君主專制中央集權(quán)政治體制的初期，許多制度尚還處在創(chuàng)立和試行的過程中，中央決策體制也一直處在不斷的調(diào)整改造之中，主要出現(xiàn)過以下兩種形式：1.以三公九卿為代表的決策管理體制。三公其實(shí)包攬了宰相的職權(quán)，具體來(lái)說，三公包括丞相、太尉、御史大夫。丞相協(xié)助皇帝處理天下庶務(wù)；太尉為全國(guó)最高軍事長(zhǎng)官；御史大夫掌監(jiān)察并幫助丞相處理政務(wù)。西漢至東漢，三公改為太尉、司徒、司空，共同輔助皇帝決策，凡國(guó)有大造大疑，通而論之，國(guó)有過事，通諫諍之。何謂九卿？即少府、太仆、衛(wèi)尉、宗正、典客、奉常、廷尉、郎中令、治粟內(nèi)史，掌握著宮廷警衛(wèi)、司法、宮門屯衛(wèi)、皇族事務(wù)、國(guó)家財(cái)政、宗廟禮儀文教、宮廷車馬儀仗、諸侯、少數(shù)民族及外交事務(wù)、皇帝私人財(cái)政及山海池澤之稅等事務(wù)。[6](P117-217)上述所有官員都必須絕對(duì)服從皇帝，對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。2.中朝官尚書行政決策管理體制。由于君主集權(quán)的需要，皇帝逐漸把權(quán)力上收，集中于近臣，中央政府的行政權(quán)力被近臣?jí)阂?、牽制。受到皇帝寵信的近臣，便形成所謂“中朝”或“內(nèi)朝”，而中央政府變成了外朝。中朝官的出現(xiàn)滿足了地主階級(jí)要求上層統(tǒng)治集團(tuán)積極有為、大展宏圖的需求，而原來(lái)三公九卿制度的某些環(huán)節(jié)已不能適應(yīng)這一新形勢(shì)，因而有了中外朝官的劃分。官分中外，一職設(shè)多官，無(wú)非是為了無(wú)微不至地加強(qiáng)君權(quán)。漢朝的政務(wù)決策，一般有兩種程序：一是先由行政機(jī)關(guān)或者行政首腦提出方案，交由皇帝，皇帝認(rèn)可后再交指定的會(huì)議討論，最后由皇帝拍板。二是由皇帝提出方案或意向，交由會(huì)議討論。兩種程序最后都要形成以皇帝名義發(fā)表的詔書或敕令，交付執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行。中朝會(huì)議是政務(wù)的核心機(jī)制，中朝官主持的會(huì)議成為事實(shí)上的宰輔會(huì)議。參與決策過程者的地位與作用往往與其在決策中心的位置和皇帝信任程度有關(guān)，因此，每個(gè)人意見的分量不一樣。所有參與決策的人，都提供意見供宰輔和皇帝采納，但皇帝擁有最后的決定權(quán)。

隋唐實(shí)行的是參議輔政機(jī)構(gòu)制，宰相不是一人而是集體。這種集體宰相制是一種主逸臣勞的行政決策體制，由于全國(guó)事務(wù)紛繁，皇帝不可能事必躬親，必須借助輔政部門完成大量的工作。在秦漢時(shí)期，這些工作由丞相承擔(dān)，正所謂“一人之下，萬(wàn)人之上”。隨著君主專制程度的加強(qiáng)，這種參議輔政體制逐漸發(fā)生變化。輔政體制逐漸分出令和執(zhí)行兩個(gè)支系，也就是“謀”與“斷”的分離。為溝通和嚴(yán)格兩者之間的關(guān)系，又建立起嚴(yán)格的承傳審核制度，進(jìn)而形成輔政機(jī)構(gòu)由內(nèi)及外的三個(gè)層次，從而導(dǎo)致三省制度的出現(xiàn)。隋代以尚書、門下、內(nèi)史三省的正副長(zhǎng)官為宰相，三省制度在實(shí)際執(zhí)行過程中有很大的伸縮性，三省雖同時(shí)參加運(yùn)轉(zhuǎn)，但軸心卻在“尚書都省”。[7](P233-235)隨著君主專制的加強(qiáng)，三省輔政，擬定詔敕歸于臣下必然限制皇權(quán)的發(fā)揮，為了不使權(quán)力分散，唐朝時(shí)期成立了翰林院。翰林官是居于科舉金字塔頂尖的明珠，凡進(jìn)入翰林院的人一向受到皇帝的重視。翰林院的成員因最接近于最高權(quán)力——皇帝，無(wú)論其是否具有制度上規(guī)定的發(fā)言權(quán)，都可以影響決策，所以在決策圈中起到了非常特殊的作用。翰林官們?cè)谀撤N程度上極大地限制了相權(quán)，是皇權(quán)對(duì)相權(quán)削奪和分化的結(jié)果。翰林院和諫官制度是唐代決策制度的兩個(gè)重要標(biāo)志。盡管歷朝歷代都重視諫官的設(shè)置，但唐朝的諫官機(jī)構(gòu)體系最為系統(tǒng)嚴(yán)密。諫官制度效用沒有想像的大，有官僚形式意義，只能在一定程度上制約皇權(quán)，但仍然對(duì)中央集權(quán)的獨(dú)斷性、片面性起到了一定的彌補(bǔ)和制約作用。

與此同時(shí)，由于體制外的“門客”、“養(yǎng)士”等沒有什么約束力，隨機(jī)性和靈活性很強(qiáng)，秦漢時(shí)期則因此在門客制度基礎(chǔ)上逐步確立起幕僚制度。在當(dāng)時(shí)封建官制體系不夠嚴(yán)密的情況下，幕僚對(duì)于招賢納士、完善“君權(quán)”、治國(guó)理政有積極意義，但是，當(dāng)中國(guó)封建社會(huì)大一統(tǒng)的趨勢(shì)已經(jīng)形成之后，幕僚反過來(lái)有助于成為某個(gè)權(quán)臣作為奪權(quán)的利用工具或者幫助地方官僚對(duì)抗皇權(quán)，于是中央開始嚴(yán)格約束幕僚的權(quán)力?；蕶?quán)的加強(qiáng)給體制外的幕僚們的生存空間也越來(lái)越狹窄，政治因素對(duì)士人們的束縛越來(lái)越嚴(yán)重。中央集權(quán)制的建立使幕僚們失去了選擇的自由，他們膺服“學(xué)成文武藝，貨與帝王家”，絕對(duì)認(rèn)同與服從皇權(quán)，喪失了獨(dú)立的人格，積極迎合專制政權(quán)，成為專制統(tǒng)治的工具。

秦漢到隋唐時(shí)期是一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展過程，在該時(shí)期決策咨詢制度的發(fā)展經(jīng)歷了從萌芽到逐步成長(zhǎng)、從鞏固到變革的漸進(jìn)過程。

（三）明清：中國(guó)封建社會(huì)智庫(kù)及決策體制的鼎盛和成熟時(shí)期

由于皇帝及其御用謀士總結(jié)了歷代封建統(tǒng)治的經(jīng)驗(yàn)，從制度上消除了對(duì)皇權(quán)容易造成威脅的各種因素，所以明清時(shí)期的專制皇權(quán)達(dá)到了頂峰。朱元璋建立明朝后，非常重視歷代特別是宋代的統(tǒng)治經(jīng)驗(yàn)，從政治制度上進(jìn)行了一系列改革以加強(qiáng)封建專制政權(quán)的核心——皇權(quán)。為防止丞相專權(quán)，朱元璋逐步削弱最后乃至取消了中書省和丞相，廢除了中書省和丞相制。這相當(dāng)于將全國(guó)政務(wù)的最終決策權(quán)歸于一人——皇帝。明代雖有廷議制度，即遇有國(guó)家大事或任選重要官員，在皇帝作出裁決之前，先交大臣共議。但廷議的結(jié)果，僅作皇帝決斷的參考，對(duì)皇帝無(wú)絲毫約束力。有些議論因?yàn)椴缓匣实鄣闹家猓€會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的后果。但皇帝畢竟是人，不是機(jī)器，皇帝處理政務(wù)必須有人相助，遂選擇殿閣大學(xué)士以備顧問，避丞相之名稱為“內(nèi)閣”。內(nèi)閣作為皇帝的私人秘書機(jī)構(gòu)，并非正式的官僚機(jī)構(gòu)，內(nèi)閣掌握宰相實(shí)權(quán)，主要體現(xiàn)在它參與中樞決策。內(nèi)閣本質(zhì)上依然是由于皇帝制度外的信任而私授權(quán)力的秘書班子，作用取決于皇帝對(duì)內(nèi)閣成員個(gè)人的信任程度。清代在中央集權(quán)方面的顯著標(biāo)志是雍正設(shè)立“軍機(jī)房”（后改稱“軍機(jī)處”），軍機(jī)處是參與議政，負(fù)責(zé)傳達(dá)皇命和機(jī)密文書運(yùn)轉(zhuǎn)的御前機(jī)要辦公中樞。[5](P249)軍機(jī)大臣的職務(wù)沒有制度上的規(guī)定，一切都是皇帝臨時(shí)交辦。比之明代的內(nèi)閣，軍機(jī)處跟皇帝的關(guān)系更加密切，由于沒有宦官的摻合，軍機(jī)處的秘書功能發(fā)揮到了極致具有較高的辦事效率。

明清的決策體制由于封建官僚專制的束縛和皇權(quán)全面壓倒相權(quán)使封建專制制度更加腐朽，然而體制外的幕僚卻迎來(lái)了大發(fā)展。進(jìn)入明代以后幕僚制度有了很大發(fā)展，乃至上自皇帝下至平民百姓都知道他的存在，“師爺”一詞開始在民間流行，并在很大程度上稱為幕僚的代名詞。師爺是中國(guó)幕僚中極為特殊的一類，也是中國(guó)明清時(shí)代官僚機(jī)構(gòu)特殊且重要的組成部分?！皫煚敗笔敲耖g的叫法，正式的稱呼應(yīng)該是“幕友”、“幕賓”，這一職位也是從傳統(tǒng)的幕僚中逐漸演化而來(lái)的。但是隨著時(shí)間的演變，幕僚這種文職官員的需求越來(lái)越大，從單純的軍事機(jī)構(gòu)逐漸進(jìn)入地方機(jī)構(gòu)。經(jīng)過明代的發(fā)展，到清代，幕府制度達(dá)到了鼎盛時(shí)期，幕僚們的職能逐漸擴(kuò)大，他們不納入地方行政官員的編制，與幕主不存在上下級(jí)的隸屬關(guān)系，幕客的薪俸從幕主的養(yǎng)廉費(fèi)中開支，并在晚清發(fā)展成為更龐大的組織形式——幕府。如著名的晚清四大幕府，即曾國(guó)藩幕府、李鴻章幕府、張之洞幕府和袁世凱幕府，他們運(yùn)用手中的權(quán)力操弄著國(guó)家政局。清代隨著政治、軍事的變局和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的變遷，幕府在培養(yǎng)人才、對(duì)外關(guān)系、學(xué)術(shù)研究等方面都做出了積極的貢獻(xiàn)，為維護(hù)封建社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮了作用。所以，清代決策咨詢制度以其規(guī)模空前、職能完備為特征，造就了封建社會(huì)決策咨詢制度的鼎盛和大發(fā)展。

二、中國(guó)封建社會(huì)智庫(kù)決策咨詢的特點(diǎn)

（一）封建社會(huì)決策咨詢制度的雙重屬性：附屬性和獨(dú)立性

中國(guó)封建社會(huì)決策咨詢制度具有附屬性和獨(dú)立性的特點(diǎn)。宰相制度是封建社會(huì)政府決策咨詢制度的最初產(chǎn)物，隋唐以前的各朝，宰相位高權(quán)重，相權(quán)一度往往能夠與皇權(quán)相抗衡。但是，隋唐以后，封建制度稚嫩漸失，隨著皇權(quán)的穩(wěn)固，相權(quán)由壯大開始被逐步消減，導(dǎo)致行政體制內(nèi)的決策咨詢制度也隨政治體制的集權(quán)化而變得單一和低效。封建官制中的決策機(jī)制與其他機(jī)制分立而且互相牽制，無(wú)法完全解決統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部的矛盾沖突。而幕府制度是對(duì)封建官制的重要補(bǔ)充。但由于幕僚們所擁有的只有自身的文化知識(shí)，所以無(wú)論從其經(jīng)濟(jì)地位還是從功能上看，中國(guó)封建社會(huì)決策咨詢制度只能依附于統(tǒng)治階層。這是決策咨詢制度具有附屬性的一面。幕主的權(quán)勢(shì)是保證幕僚們服務(wù)于自己的根基，如果幕主一朝失去了權(quán)位，幕僚就會(huì)另覓主人。另外，統(tǒng)治階層對(duì)幕僚們的價(jià)值也存在低估和輕視。畢竟在封建集權(quán)的統(tǒng)治下，統(tǒng)治者能接受反面、批判意見的還是少數(shù)。他們更多的是愿意聽到一些與自己意見相一致或佐證自己觀點(diǎn)的建議。這也進(jìn)一步加強(qiáng)了幕僚們的附屬性特征。

中國(guó)封建社會(huì)決策咨詢制度的獨(dú)立性表現(xiàn)在兩方面：一是知識(shí)的獨(dú)立性；二是制度的獨(dú)立性。幕僚們自身所擁有的才能和知識(shí)是獨(dú)立于任何階層和事物的，知識(shí)的獨(dú)立性使他們擁有被幕主賞識(shí)的資本。在列國(guó)激烈的競(jìng)爭(zhēng)中，得才者勝，失才者亡，因此，作為人才的幕僚們也擁有了與幕主們討價(jià)還價(jià)的資本與資格。這是中國(guó)封建社會(huì)決策咨詢制度獨(dú)立性的重要特征。然而，幕僚們的人生目標(biāo)是求富貴、取尊榮，或?yàn)榱裘Ч沤⒉恍嘀I(yè)，他們的路徑只能是通過依附某個(gè)主子，將自身“工具化”，才能實(shí)現(xiàn)。他們認(rèn)為“良禽擇木而棲”是理所當(dāng)然之事。這也是中國(guó)封建社會(huì)決策咨詢制度的獨(dú)立性特征的實(shí)踐性詮釋。制度的獨(dú)立性則是指幕僚作為一個(gè)被封建統(tǒng)治階級(jí)認(rèn)可的、相對(duì)獨(dú)立的依附階層成為正式?jīng)Q策制度的補(bǔ)充制度而存在。幕僚制度在推進(jìn)歷史的進(jìn)程中發(fā)揮過很大作用，尤其是在王朝更替、戰(zhàn)亂分裂的時(shí)候，幕僚因出謀劃策甚至參與決策，對(duì)國(guó)家的走向和安定統(tǒng)一功不可沒，對(duì)社會(huì)進(jìn)程的影響甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過具有正式官職的決策咨詢官。有些幕僚因出謀劃策表現(xiàn)出色經(jīng)常贏得幕主欣賞，取代或削弱正規(guī)官僚體系決策從而越俎代庖的現(xiàn)象并不少見，幕僚也往往因此種種限制而難以發(fā)展，他們的智謀和才能因此而被埋沒。所以中國(guó)封建社會(huì)的決策咨詢制度一直在自主性和依附性之間徘徊。[3]

（二）中國(guó)封建社會(huì)決策咨詢制度的內(nèi)生性：制約皇權(quán)專制

中國(guó)封建社會(huì)的幕府制度不是孤立存在的，封建社會(huì)的根基足以支撐幕府制度的生存和發(fā)展。皇權(quán)專制下的中央集權(quán)是中國(guó)封建社會(huì)的統(tǒng)治特征，在這種框架之下，以人治為顯性標(biāo)識(shí)，權(quán)力集中于少數(shù)統(tǒng)治者身上，等級(jí)森嚴(yán)，大量寒門子弟要實(shí)現(xiàn)人生“抱負(fù)”，進(jìn)入幕府是魚躍龍門的唯一途徑，這是幕府制度在封建社會(huì)廣泛存在、長(zhǎng)久不衰的社會(huì)基礎(chǔ)。所以，封建社會(huì)決策咨詢制度無(wú)處不在中央集權(quán)的制約之中。無(wú)論是體制內(nèi)的君權(quán)制約相權(quán)，還是體制外的幕主制約幕僚，都說明中央集權(quán)下的皇權(quán)專制對(duì)封建社會(huì)決策咨詢制度的壓制與阻礙。民主政治理論和人類的發(fā)展歷史無(wú)不告訴我們，由于中央集權(quán)的政治制度沒有制衡力量對(duì)抗，皇權(quán)的專制對(duì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程是起消解作用的。如果連幕府這種唯一可能的消解力量都沒有的話，皇權(quán)的專制將更加肆無(wú)忌憚。因此，中國(guó)封建社會(huì)的幕府制度不但承擔(dān)了輔佐政權(quán)的職能，而且無(wú)形中對(duì)皇權(quán)有一個(gè)制衡的作用，如果沒有幕府制度，人性之惡將在中央集權(quán)中得到淋漓盡致的顯現(xiàn)，在膨脹的惡念下，整個(gè)官僚體系將滿目蒼夷，封建社會(huì)將加速崩潰，封建制度也將快速走向滅亡。從這個(gè)意義上講，幕府制度的出現(xiàn)具有內(nèi)生性，是封建社會(huì)長(zhǎng)治久安的需要，是封建社會(huì)這棵枯木上顯現(xiàn)的一絲生機(jī)和亮光。

（三）中國(guó)封建社會(huì)決策咨詢制度發(fā)展的核心動(dòng)力：幕僚制度

梳理中國(guó)封建社會(huì)決策咨詢制度的演進(jìn)歷程，我們發(fā)現(xiàn)這樣一種規(guī)律：凡是幕僚受重視的朝代，那個(gè)朝代往往風(fēng)氣開明、興盛發(fā)達(dá)。有些氣度不凡、視野遠(yuǎn)大的政治家愛才惜才，重用人才，使這些優(yōu)秀的幕僚們充分施展了自身的謀略和聰明才智，甚至影響了歷史的進(jìn)程，名垂千古，成為后世佳話。如秦國(guó)的李斯為秦國(guó)在建立統(tǒng)一王朝過程中起到了重要的決策作用；漢朝的張良輔佐劉邦，屢施妙計(jì)：利用矛盾、聯(lián)兵破楚的“下邑之謀”形成了一個(gè)內(nèi)外聯(lián)合的軍事聯(lián)盟，并扭轉(zhuǎn)了楚漢戰(zhàn)爭(zhēng)的局勢(shì)。唐朝勇于直諫的魏征、溫厚的長(zhǎng)孫無(wú)忌等人，與明君李世民共同成就了歷史上的“貞觀之治”；明代劉伯溫輔佐朱元璋完成帝業(yè)、開創(chuàng)明朝并傾盡全力保持國(guó)家的安定，因而馳名天下，被后人比作諸葛亮。中國(guó)封建社會(huì)幕府制度的確立，培養(yǎng)和造就了一大批永留史冊(cè)的謀士。從春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的門客，到明清時(shí)代的師爺，他們用自己的才智謀略，一次次地影響著中國(guó)的歷史進(jìn)程，對(duì)中華五千年文明的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，成為中華文化中最耀眼的明星。數(shù)千年以來(lái)，他們?yōu)檫@個(gè)民族留下了數(shù)不勝數(shù)的傳奇故事，不但成為后人茶余飯后的談資，也得到歷朝歷代各階層人們的嘉贊。

三、中國(guó)封建社會(huì)決策咨詢制度的現(xiàn)實(shí)意蘊(yùn)解讀

中國(guó)封建社會(huì)的決策咨詢制度是中華民族優(yōu)秀的文化遺產(chǎn)。封建社會(huì)決策咨詢制度作為封建專制政權(quán)下政治文化和行政體制的一部分，為完成和實(shí)現(xiàn)封建君主王朝的統(tǒng)一和發(fā)展，鞏固統(tǒng)治者的王權(quán)與地位起著決定性的影響，這值得今天的中國(guó)政治借鑒和思考。

首先，中國(guó)封建社會(huì)決策咨詢制度的確立減少了君主的盲目決策。在封建專制的社會(huì)，皇帝是一切政務(wù)的最終決策者。以首長(zhǎng)為中心，幕僚為輔助的決策系統(tǒng)在君主專制的社會(huì)里是相當(dāng)完備的信息收集——信息處理——策劃方案——長(zhǎng)官?zèng)Q策的反饋系統(tǒng)，能減少君主或長(zhǎng)官的盲目決策，提高決策的科學(xué)性、民主性。同時(shí)，日常事務(wù)經(jīng)過幕僚們的層層過濾刪選有利于決策者抓戰(zhàn)略，集中精力辦大事而不陷于具體的瑣碎事務(wù)性工作。這也是決策咨詢制度能夠伴隨中國(guó)社會(huì)的發(fā)展與變遷，伴隨幾千年中華文明而生生不息的基點(diǎn)?，F(xiàn)代政府決策咨詢機(jī)制的發(fā)展也應(yīng)重視決策咨詢的價(jià)值，強(qiáng)調(diào)決策咨詢的重要性和尊重人才，從而提高決策質(zhì)量，減少“拍腦袋決策”、“拍胸脯決策”、“拍屁股決策”的隨意性和盲目性。

其次，封建社會(huì)決策咨詢制度分工明確，符合社會(huì)分工與專業(yè)細(xì)化的趨勢(shì)。社會(huì)發(fā)展往往是產(chǎn)業(yè)、結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜，分工越來(lái)越細(xì)，專業(yè)越來(lái)越精準(zhǔn)，傳統(tǒng)的幕府中往往有各種各樣的專業(yè)幕僚，幕僚制度較好體現(xiàn)了這種社會(huì)分工與專業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，有利于專業(yè)人員精益求精，發(fā)揮其專業(yè)特長(zhǎng)。這給現(xiàn)代決策咨詢制度建設(shè)提供的啟示是：在當(dāng)今社會(huì)，隨著社會(huì)的進(jìn)步，專業(yè)性越來(lái)越強(qiáng)，分工的細(xì)化度不斷提高，各種專業(yè)問題和交叉問題不斷涌現(xiàn)，這就需要大量專業(yè)性強(qiáng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的人員加入決策隊(duì)伍，以滿足各種專業(yè)問題、綜合問題的決策需要。

再次，封建社會(huì)決策咨詢制度有利于借助“外腦”智慧，發(fā)現(xiàn)人才，運(yùn)用人才。決策咨詢可以在體制內(nèi)也可以在體制外，可以在任命中也可以在契約協(xié)議中發(fā)揮作用，因?yàn)槟涣艂兛梢哉驹谧约旱慕嵌扔^察問題，避免決策盲區(qū)。賢者在上，智者在側(cè)，能者居中，力者居下的中國(guó)理想的傳統(tǒng)政府模型，應(yīng)該說是較為合理的人才結(jié)構(gòu)模型。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的門客、養(yǎng)士只要有一技之長(zhǎng)亦有可能被錄取為門客。秦漢兩晉則以“能力軍功論英雄”，韓信、陳平亦為著名武將謀士；衛(wèi)青、霍去病亦可封將掛帥；明清的幕僚、師爺彌補(bǔ)了“學(xué)而優(yōu)則仕”的科舉制不足，讓智慧人、讀書人不必?cái)D“科舉”的羊腸小道，也有利于當(dāng)時(shí)日益發(fā)達(dá)的資本主義產(chǎn)業(yè)與日益發(fā)達(dá)的人口激增，同時(shí)也是對(duì)傳統(tǒng)行政體制、軍事體制的一種補(bǔ)充。這些都是幕僚制度的優(yōu)勢(shì)使然，并為現(xiàn)代智庫(kù)的人才管理體制提供了借鑒和參考。

最后，封建社會(huì)決策咨詢機(jī)制發(fā)揮了決策的民主性。決策咨詢制度是民主集中制。眾多幕府在重大決策前，幕主往往會(huì)充分發(fā)揮幕僚們的主觀能動(dòng)性，幕僚們?yōu)榱双@得生存的砝碼都會(huì)開動(dòng)腦筋、想方設(shè)法靠出色的業(yè)績(jī)?nèi)傆谀恢鱾儭Ｃ恳淮沃卮蟮臎Q策都像是今天的“頭腦風(fēng)暴”會(huì)議，人才和制度的保證，大大提高了信息的精準(zhǔn)性和廣泛性。提高決策的民主性，是民主集中制的最佳體現(xiàn)，尤其是那些獨(dú)立于正規(guī)官制的幕府，決策的民主性發(fā)揮就越明顯。這些幕僚們以其豐富的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和智慧，運(yùn)籌帷幄、輔佐領(lǐng)導(dǎo)者決策，為推動(dòng)中國(guó)社會(huì)的歷史發(fā)展立下了不朽功勛。從歷史經(jīng)驗(yàn)中可以昭示出：大力發(fā)展民間智庫(kù)對(duì)現(xiàn)代決策咨詢制度的良性發(fā)展起著不可替代的重要作用。智庫(kù)的多元化發(fā)展是營(yíng)造公平參與的制度環(huán)境的先決條件，現(xiàn)代決策咨詢制度要進(jìn)行創(chuàng)新，迫在眉睫的是要大力扶持民間智庫(kù)平等參與競(jìng)爭(zhēng)，重視半官方智庫(kù)參與政府決策，降低政府智庫(kù)的政治化、行政化和官僚化色彩，這才是大力發(fā)展中國(guó)政府智庫(kù)的題中應(yīng)有之義。

［1］寧騷.公共政策學(xué)［M］.北京：高等教育出版社，2003.

［2］Paul Pierson，Increasing Returns，Path Dependence，and the study of politics，American Politican Science Review，Vol.94，No.2，June2000.

［3］傅廣宛.中國(guó)古代決策咨詢制度：歷史沿革、發(fā)展特征與現(xiàn)代啟示［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（4）：84-90.

［4］張鳴.中國(guó)政治制度史導(dǎo)論［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010.

［5］左言東.中國(guó)政治制度史［M］.杭州：浙江大學(xué)出版社，2009.

［6］龐海云，張輝，沈立巍.中國(guó)政治制度史［M］.哈爾濱：哈爾濱工程大學(xué)出版社，2013.

［7］魏征.百官志下.隋書［M］.北京：中華書局.

K207；D691

A

1007-9106（2017）10-0107-05

張騫（1982—），女，武漢商學(xué)院講師，博士，研究方向?yàn)檎螌W(xué)與行政管理。