論高校內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)防范

申夢(mèng)杰

[摘 要]內(nèi)部控制是防范組織內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的主要手段，高校擔(dān)負(fù)著特殊的使命，在長(zhǎng)期的辦學(xué)過(guò)程中形成了自身的運(yùn)作習(xí)慣，也帶有相應(yīng)的歷史痕跡。在新形勢(shì)下，隨著高校和社會(huì)交互日益頻繁、資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大、社會(huì)關(guān)注度不斷提高，高校的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)自身的特殊性，決定了內(nèi)部控制必須要更具針對(duì)性和適應(yīng)性，只有這樣才能完成內(nèi)部控制的目標(biāo)，提高風(fēng)險(xiǎn)防控的時(shí)效性。

[關(guān)鍵詞]高校；內(nèi)部控制；風(fēng)險(xiǎn)；防范

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.003

[中圖分類號(hào)]G647 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）06-000-02

財(cái)政部2012年制定并頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，這為高校的內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)防范提供了制度依據(jù)，但是高校與其他行政事業(yè)單位相比，其具有顯著的特殊性，這些特殊性也決定了高校風(fēng)險(xiǎn)防范的特殊性，針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，高校的內(nèi)控制度必須要在更具針對(duì)性的方面進(jìn)行改進(jìn)，建立適合高校、適合高校特殊性的內(nèi)部控制制度，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)。本文對(duì)高校風(fēng)險(xiǎn)的特殊性及如何建立更具針對(duì)性的內(nèi)部控制制度進(jìn)行了探討，以期引起同行對(duì)高校內(nèi)部控制制度的實(shí)效性的關(guān)注。

1 高校內(nèi)部控制的必要性

隨著高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，高等學(xué)校所涉及的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)規(guī)模和范圍也不斷擴(kuò)大，從征地、基本建設(shè)、物資設(shè)備采購(gòu)、大額資金的調(diào)度和使用以及后勤服務(wù)等方面的決策和實(shí)施都關(guān)涉大量的資金流動(dòng)，高校絕大部分的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)已經(jīng)融入了市場(chǎng)中，但高校的監(jiān)督和管理模式并沒(méi)有適應(yīng)市場(chǎng)的管理，甚至部分還停留在計(jì)劃管理時(shí)代，其突出表現(xiàn)為：高校外部監(jiān)督機(jī)制難以在高校內(nèi)部完全發(fā)揮作用。高校雖然是事業(yè)單位，但不同于普通的事業(yè)單位，當(dāng)然更不同于行政機(jī)關(guān)，完全照搬對(duì)行政機(jī)關(guān)和一般事業(yè)單位的監(jiān)督管理，顯然不符合高校的實(shí)際情況，還有可能干擾和影響高校的正常教學(xué)、科研秩序，但如何把握好這個(gè)度和界限，截至目前還沒(méi)有找到好的方法；高校的管理體制，絕大多數(shù)高校的干部、資金、業(yè)務(wù)管理是上級(jí)政府的相關(guān)部門在管理，而涉及法律機(jī)制監(jiān)督又多是由當(dāng)?shù)卣块T進(jìn)行的，這造成高校與監(jiān)管部門溝通交流的機(jī)會(huì)少，信息不對(duì)稱。

有論者將高校內(nèi)部控制定義為：其是為了提升高校經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的效率、效果和效益，增強(qiáng)財(cái)務(wù)報(bào)告和會(huì)計(jì)信息的可靠性、準(zhǔn)確性和完整性，維持高校資產(chǎn)及其運(yùn)轉(zhuǎn)的安全性、穩(wěn)定性和發(fā)展性，確保高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法制性、責(zé)任性和有序性，高校內(nèi)部的行政管理人員、職能部門領(lǐng)導(dǎo)以及其他人員等共同建構(gòu)的“一攬子”治理發(fā)展戰(zhàn)略和治理過(guò)程。很明顯，把高校的內(nèi)部控制僅僅局限在圍繞經(jīng)濟(jì)活動(dòng)展開(kāi)的范圍內(nèi)，關(guān)注點(diǎn)放在財(cái)務(wù)報(bào)告和會(huì)計(jì)信息上顯然不符合高校運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)際，高校在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中面臨的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)疑影響較大，危害后果嚴(yán)重，而且也是法律關(guān)注的重點(diǎn)，但是高校不同于其他單位和企業(yè)的特殊性在于，高校是以培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、文化傳承和服務(wù)社會(huì)為使命的，高校生產(chǎn)的產(chǎn)品是人才、思想以及其他智力成果，因此高校的內(nèi)部控制還應(yīng)圍繞高校的運(yùn)行目標(biāo)、保證高校的運(yùn)行目標(biāo)不至于發(fā)生偏差進(jìn)行設(shè)計(jì)。除經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之外，治理結(jié)構(gòu)、師德師風(fēng)、教學(xué)運(yùn)行管理、制度建設(shè)、學(xué)校行為合法性、群體性事件處置等方面依然存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，一個(gè)完善的內(nèi)部控制也應(yīng)將這些要素加以考慮。有論者認(rèn)為內(nèi)部控制的作用和效果是非常明顯的，其雖然難以發(fā)現(xiàn)最高管理當(dāng)局超越內(nèi)部控制制度所進(jìn)行的欺詐舞弊行為，但對(duì)中、下級(jí)管理層或者一般員工所進(jìn)行的舞弊行為，其防錯(cuò)糾錯(cuò)的作用還是很明顯的。

高校擔(dān)負(fù)著培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、傳承文化、社會(huì)服務(wù)的重大功能，是社會(huì)公益類的事業(yè)單位，其管理使用的資產(chǎn)是公共資產(chǎn)；培養(yǎng)人才的質(zhì)量既關(guān)系學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展，也是民族振興和國(guó)家未來(lái)的希望，社會(huì)關(guān)注度較高；高校也是人群密集的場(chǎng)所，安全穩(wěn)定至關(guān)重要。因此，建立高校內(nèi)部控制體系十分必要。

2 高校內(nèi)部控制的特殊性

與企業(yè)最大的不同是，公共事業(yè)單位價(jià)值活動(dòng)末端流出的不是以貨幣形式存在的利潤(rùn)，而是產(chǎn)出和結(jié)果，即公共產(chǎn)品和服務(wù)。最終產(chǎn)品和服務(wù)作為價(jià)值鏈的最后一環(huán)凝結(jié)了各個(gè)鏈環(huán)所形成的并最終提供給顧客的價(jià)值，如人力資本增值，原創(chuàng)性的科研成果，各項(xiàng)智力、文化和精神對(duì)社會(huì)的服務(wù)力和影響力。這決定了高校內(nèi)部控制關(guān)注點(diǎn)、實(shí)施程序和方式與企業(yè)存在很大區(qū)別。企業(yè)注重經(jīng)濟(jì)利益，高校更注重社會(huì)效益；企業(yè)關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，但也要搶抓市場(chǎng)機(jī)遇，搶占市場(chǎng)先機(jī)，高校注重品牌積淀，日積月累，需要快速反應(yīng)決策的情況比較少；企業(yè)衡量的主要是以貨幣為主的資產(chǎn)，而高校衡量的是人才質(zhì)量；高校雖然存在競(jìng)爭(zhēng)，且有時(shí)競(jìng)爭(zhēng)激烈，但競(jìng)爭(zhēng)往往是排位競(jìng)爭(zhēng)，是吸引優(yōu)質(zhì)人才和生源的競(jìng)爭(zhēng)，但企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)往往面臨著企業(yè)的生死存亡，且一定會(huì)有淘汰率。高校長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的熏陶，現(xiàn)在還存在著計(jì)劃體制的烙印。

高校內(nèi)部控制的特殊性表現(xiàn)為效益性重于成本性。與企業(yè)經(jīng)營(yíng)不同，高校也要對(duì)經(jīng)費(fèi)收支進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，但高校的經(jīng)費(fèi)預(yù)算一般要表現(xiàn)為收支平衡，對(duì)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的控制重點(diǎn)是看是否按預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算調(diào)整是否履行相應(yīng)程序；經(jīng)費(fèi)的使用效果主要表現(xiàn)在績(jī)效考核，評(píng)估經(jīng)費(fèi)的使用是否完成設(shè)計(jì)目標(biāo)，是否達(dá)到預(yù)算效果，往往還考察專項(xiàng)項(xiàng)目完成后的受益面等要素。高校經(jīng)費(fèi)的任務(wù)首先要?；具\(yùn)轉(zhuǎn)，保后勤工作正常運(yùn)行，保教學(xué)和科研工作正常進(jìn)行，考核指標(biāo)中基本沒(méi)有經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，當(dāng)然風(fēng)險(xiǎn)控制重在對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的效益控制，而較少考慮成本因素。雖然，近年來(lái)高校管理中也對(duì)培養(yǎng)成本進(jìn)行核算，但實(shí)際意義并不大，且用途主要作為統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)使用。

高校內(nèi)部控制的特殊性還在于內(nèi)部控制的交互性。這種交互性主要表現(xiàn)為高校內(nèi)部控制既要注重內(nèi)部控制要素的系統(tǒng)性、完整性，更要注重內(nèi)部控制要素與社會(huì)要素的互相影響、互相作用的風(fēng)險(xiǎn)，和其他社會(huì)組織不同的是，大學(xué)自誕生以來(lái)秉承了獨(dú)立性，不只在管理和內(nèi)部運(yùn)行上保持獨(dú)立性，在學(xué)術(shù)和思想上也保持著獨(dú)立性。但我國(guó)高校自建國(guó)之后，政府對(duì)高校的辦學(xué)資源、管理模式等又實(shí)行了集中管理，高校的辦學(xué)又進(jìn)一步依賴于政府，遠(yuǎn)離了市場(chǎng)。高等教育大改革將高校的運(yùn)行、管理逐漸推向市場(chǎng)，但對(duì)社會(huì)外部環(huán)境，特別是政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及制度環(huán)境的變化，高校往往反應(yīng)較慢，致使高校在政策使用、適應(yīng)市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則方面不熟悉，在與社會(huì)交互作用方面存在風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)高校特殊的教育文化生產(chǎn)特性，充分考慮高校成長(zhǎng)的歷史特點(diǎn)，關(guān)注高校現(xiàn)行新的內(nèi)部治理模式以及與社會(huì)交互過(guò)程中產(chǎn)生的可變因素，是高校內(nèi)部控制的重點(diǎn)，也體現(xiàn)了高校內(nèi)部控制的特殊性。

3 高校內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

3.1 高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)

高校內(nèi)部控制主要是針對(duì)高校存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)展開(kāi)的，就目前來(lái)講，人們自然把高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)作為最大的、最集中的風(fēng)險(xiǎn)聚集區(qū)域。隨著高校近年來(lái)支配和管理資金數(shù)量的日益增加，高校在市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作中也存在一定的缺陷，即資產(chǎn)本身的安全性存在一定風(fēng)險(xiǎn)。在各類經(jīng)濟(jì)決策中可能存在資產(chǎn)被詐騙流失的風(fēng)險(xiǎn)，如四川省某高校黨委書記蘇某在決策中，對(duì)中介公司審查、把關(guān)不嚴(yán)，致使學(xué)校資金被騙。其中既存在決策程序不規(guī)范，也存在對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)和判斷失誤，畢竟學(xué)校對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)熟悉程度不足，對(duì)可能認(rèn)識(shí)的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不夠。當(dāng)然，高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)還包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本身可能因?qū)Τ杀竞怂憧刂撇粐?yán)、核算不準(zhǔn)確致使學(xué)校承擔(dān)超出合理范圍的對(duì)價(jià)，對(duì)學(xué)校資產(chǎn)造成損失和浪費(fèi)。另外，社會(huì)上各種不正之風(fēng)，對(duì)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)的干擾，極其容易在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)滋生腐敗，腐敗的產(chǎn)生一定是以學(xué)校的資產(chǎn)損失為代價(jià)的。還有，高校債務(wù)負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，不能不說(shuō)是高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要組成部分，在高校大規(guī)模進(jìn)行基本建設(shè)和擴(kuò)校建設(shè)的背后，高額的債務(wù)負(fù)擔(dān)已成為部分高校沉重的負(fù)擔(dān)，與債務(wù)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，是高校對(duì)外的投資風(fēng)險(xiǎn)，這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能對(duì)高校正常的運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)較大影響，輕則影響高校的信用等級(jí)，重則影響學(xué)校的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，造成資產(chǎn)損失；再有，高校在基本建設(shè)和大宗物資設(shè)備采購(gòu)方面存在的風(fēng)險(xiǎn)已引起社會(huì)內(nèi)外的高度關(guān)注，主要是因?yàn)樵谶@些活動(dòng)中存在資金量大，程序不規(guī)范，沒(méi)有履行正常的程序，監(jiān)督不到位。除此之外，高校日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)也不可小覷，積少成多，如后勤服務(wù)的餐飲物資采購(gòu)、藥品采購(gòu)以及日常維修用品采購(gòu)，如各種廣告宣傳和印刷業(yè)務(wù)、教材和圖書采購(gòu)等。要解決這些風(fēng)險(xiǎn)，一要按制度辦事，該政府采購(gòu)的必須列入政府采購(gòu)，二要在內(nèi)部形成真正能夠起到作用的監(jiān)督機(jī)制。

3.2 高校制度建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)

高校為應(yīng)對(duì)學(xué)校管理需要，往往建立了體系龐大、數(shù)量眾多的管理規(guī)章制度，這些制度涉及了資產(chǎn)管理和處置、勞動(dòng)人事合同管理、學(xué)生違紀(jì)處分等方面的人、財(cái)、物的管理，這些規(guī)章制度的實(shí)施，往往會(huì)直接產(chǎn)生一定的法律后果，因此，高校規(guī)章制度要真正符合法律和部門規(guī)章的規(guī)定，否則，這些制度在處理內(nèi)部事務(wù)、內(nèi)部治理過(guò)程中就會(huì)因和國(guó)家法規(guī)相抵觸而無(wú)效，并會(huì)在糾紛處理中承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

具體來(lái)講，在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面，制度的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)包括：黨委會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)的議事規(guī)則、學(xué)術(shù)委會(huì)會(huì)的議事規(guī)則，是否符合高等教育法中關(guān)于學(xué)校黨委和行政職責(zé)權(quán)限的有關(guān)規(guī)定，是否符合國(guó)家關(guān)于“三重一大”的有關(guān)規(guī)定；對(duì)教職工內(nèi)部聘任的管理規(guī)定，是否與國(guó)家人事管理政策相沖突，是否與勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法的相關(guān)規(guī)定相沖突；在財(cái)務(wù)和收費(fèi)方面的規(guī)定是否符合國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)政策，是否符合國(guó)家物價(jià)收費(fèi)的有關(guān)規(guī)定；關(guān)于學(xué)生學(xué)歷的取得和喪失、學(xué)生日常管理，特別是開(kāi)除學(xué)生方面，是否符合國(guó)家規(guī)定；在資產(chǎn)管理、繼續(xù)教育等方面是否和國(guó)家的法規(guī)、政策相對(duì)接等。

3.3 高校行為的合法性風(fēng)險(xiǎn)

高校還存在違法性的風(fēng)險(xiǎn)。高校是一個(gè)“小社會(huì)”，對(duì)內(nèi)自成體系，習(xí)慣內(nèi)部管理，但對(duì)社會(huì)管理比較陌生，隨著高校辦學(xué)日益開(kāi)放，對(duì)社會(huì)的聯(lián)系日益增多，社會(huì)對(duì)高校的監(jiān)管逐漸加強(qiáng)，財(cái)政、稅務(wù)、物價(jià)、食品和藥品監(jiān)督檢驗(yàn)以及文化稽查等行政執(zhí)法部門，可能會(huì)針對(duì)高校內(nèi)部管理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督檢查，并可能進(jìn)行處罰，這種處罰除學(xué)校面臨一些經(jīng)濟(jì)損失外，更大的風(fēng)險(xiǎn)在于負(fù)面的社會(huì)評(píng)價(jià)。

因此，高校應(yīng)主動(dòng)規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避違法風(fēng)險(xiǎn)。在擴(kuò)大高校自主權(quán)的同時(shí)，高校要加強(qiáng)自我約束機(jī)制的建立和完善。高校在執(zhí)行國(guó)家招標(biāo)投標(biāo)方面存在自身行為不合規(guī)的問(wèn)題，當(dāng)然這些可能是歷史特定情況形成的，但也存在一定的慣性，致使對(duì)國(guó)家的招標(biāo)投標(biāo)政策理解和執(zhí)行不到位，帶來(lái)高校行為違法性的風(fēng)險(xiǎn)。另外，高校在執(zhí)行國(guó)家物價(jià)稅收方面也存在較大風(fēng)險(xiǎn)，在學(xué)費(fèi)收取、培訓(xùn)費(fèi)的收取、稅收征繳等方面，由于存在為學(xué)校和教職工謀利的主觀目的，迫于習(xí)慣思想的壓力，學(xué)校職能部門往往會(huì)越過(guò)政策的紅線或者游走在灰色地帶，為學(xué)校帶來(lái)違法性的風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，高校依法治校取得了一定的效果，這主要是從高校的制度和規(guī)范方面加強(qiáng)自我約束，但在合法性方面仍然存在需要注意的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。高?？梢劳袑I(yè)法律中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，進(jìn)行合法性審查，還可咨詢社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)，降低高校在制度建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)。

高校存在廉政風(fēng)險(xiǎn)，高校是培育人的地方，理應(yīng)為師為范，為學(xué)生樹(shù)立好的榜樣；高校是思想的生產(chǎn)圣地，而生產(chǎn)思想的“地方”勢(shì)必要遠(yuǎn)離社會(huì)的潛規(guī)則，淡化名利。高校是研究規(guī)則和制度的地方，高校更應(yīng)成為遵守制度的榜樣。但是，近年來(lái)發(fā)生的案例表明，高校已不是一方凈土，也不是象牙塔，因?yàn)槔娑瓜碌膶W(xué)校主要負(fù)責(zé)人、校級(jí)班子成員以及重要職能部門負(fù)責(zé)人等，表明高校已經(jīng)成為廉政風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)地帶。

4 結(jié) 語(yǔ)

高校的特殊身份，決定了社會(huì)對(duì)其寄予更高的期望，社會(huì)也為其設(shè)定了比其他單位更高的道德標(biāo)桿，如何消除高校在內(nèi)部管理和運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，避免高校在活動(dòng)中遭受損失，已成為高校治理體系的一個(gè)重要組成部分，國(guó)家財(cái)政部、教育部等部門先后針對(duì)事業(yè)單位和高等院校制定了相應(yīng)的內(nèi)部控制規(guī)范，有人認(rèn)為，高校的內(nèi)部控制要立足于價(jià)值鏈，一個(gè)有效的價(jià)值鏈內(nèi)部控制高度依賴于計(jì)劃、評(píng)價(jià)、質(zhì)量和報(bào)告等關(guān)鍵控制點(diǎn)的組件。這無(wú)疑是正確的，內(nèi)部控制是一個(gè)系統(tǒng)工程，取決于各子系統(tǒng)協(xié)同發(fā)揮作用，共同指向內(nèi)部控制的終極目標(biāo)，防范組織所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

主要參考文獻(xiàn)

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