隴南市金融精準(zhǔn)扶貧問題與對策

趙麗芳

[提要] 精準(zhǔn)扶貧是全面建成小康社會(huì)的根本需要，也是金融支持的重點(diǎn)領(lǐng)域。近年來，隴南市金融機(jī)構(gòu)積極創(chuàng)新，在金融支持精準(zhǔn)扶貧方面做出一些有效的嘗試，有效地提高扶貧工作的效率，但也存在貸款風(fēng)險(xiǎn)防控難、貸款使用不當(dāng)?shù)葐栴}。本文通過對隴南市金融支持精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)存在的問題，并提出相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：金融支持；精準(zhǔn)扶貧；相關(guān)對策

中圖分類號(hào)：C91 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年2月19日

甘肅省地處西北內(nèi)陸，是一個(gè)全國典型的貧困省份。截至2015年末，全省有貧困人口270萬人，其中隴南市有50.88萬人占全省貧困人口的17%。隴南市位于甘肅省東南部，地處秦巴山區(qū)，面積27，923平方公里，2015年底隴南市總?cè)丝?85.76萬人，其中農(nóng)村人口212.8萬人，農(nóng)村人口占比74%。2011年在國家新一輪貧困開發(fā)啟動(dòng)后，隴南市8縣1區(qū)整體納入“秦巴山集中連片特殊困難地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)”扶持范圍。在市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，隴南市金融機(jī)構(gòu)積極創(chuàng)新，在金融支持精準(zhǔn)扶貧方面做了有效的嘗試，有效提高了扶貧工作的效率，使得金融精準(zhǔn)扶貧取得了顯著的成效。

一、隴南市金融支持精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀

經(jīng)過多年的發(fā)展，隴南市金融體系不斷完備，新型金融機(jī)構(gòu)不斷建立，競爭性金融市場初步形成，為金融精準(zhǔn)扶貧奠定了良好的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)顯示，按照新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全市貧困人口由2010年底的130萬人減少到2015年底的50.88萬人，年均減少貧困人口近20萬人，貧困發(fā)生率從53%下降到20.5%左右，下降了32個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)民人均可支配收入5，405元，增幅達(dá)到12.6%，位居全省第一。

（一）金融扶貧體系不斷健全，信貸投入逐年增長。2015年末，全市共有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)19家、各類機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)437個(gè)、保險(xiǎn)公司17家、金融機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)和證券公司各2家、小額貸款公司等民間金融機(jī)構(gòu)40家，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)便民金融服務(wù)點(diǎn)、農(nóng)業(yè)銀行“惠農(nóng)通”服務(wù)點(diǎn)基本實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)范圍行政村全覆蓋。競爭性金融市場初步形成，為全市的金融支持精準(zhǔn)扶貧提供了全方位、多層次的金融服務(wù)。

近年來，隴南市金融機(jī)構(gòu)加大了對農(nóng)業(yè)信貸的投入力度。2011～2015年金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的涉農(nóng)貸款在總量上逐年增加，涉農(nóng)貸款余額在整個(gè)貸款余額的比例也基本呈緩慢遞增的趨勢。從表1可以看出，隴南市總貸款從2011年到2015年保持平穩(wěn)增長，涉農(nóng)貸款占總貸款的比例保持在75%左右，而涉農(nóng)貸款的絕對值從2011年的151.74億元上升到2015年的365.70億元，上漲了將近2.5倍。（表1）

除此之外，截至2016年3月隴南市金融機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)扶貧貸款余額達(dá)到33.4億元，比上年新增10.98億元，發(fā)放貸款的農(nóng)戶達(dá)到7.05萬戶。

（二）金融產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，確保農(nóng)戶信貸需求。近年來，隴南市各級政府、人民銀行積極引導(dǎo)各金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，改進(jìn)服務(wù)方式，采取多種有效措施加大對隴南市信貸支持力度。甘肅省銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)通過在基層考察調(diào)研，設(shè)計(jì)出了雙聯(lián)惠農(nóng)貸、草食畜牧業(yè)余設(shè)施蔬菜產(chǎn)業(yè)、農(nóng)耕文明、旺畜寶、隴藥通等60多款信用免擔(dān)保、財(cái)政性擔(dān)?；蛘哽`活擔(dān)保的信貸產(chǎn)品。除此之外，2015年甘肅省省委省政府在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，為隴南市創(chuàng)新了精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)貸款系列產(chǎn)品，該精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)貸款截至2016年4月，累計(jì)發(fā)放70，482戶、33.4億元，2016年新增發(fā)放20，929戶、10.08億元。

（三）加強(qiáng)銀政合作，不斷完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。隴南市在2015年8月出臺(tái)精準(zhǔn)扶貧小額信貸支持實(shí)施方案，該方案指出：按照競爭性指導(dǎo)原則，鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)按照出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定，以多種模式積極參與扶貧小額信貸工作，最終由貸款成本低、手續(xù)簡便、服務(wù)便捷的金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)貧困戶精準(zhǔn)扶貧小額貸款信貸合作協(xié)議。同時(shí)，該方案指出從2015年開始，按照貸款數(shù)量的3%左右，由各級政府和金融機(jī)構(gòu)按7∶3的比例逐漸建立貧困戶貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，其中政府承擔(dān)部分由省財(cái)政和市財(cái)政各籌措50%，銀行承擔(dān)的30%由銀行自行籌措。

二、隴南市金融支持精準(zhǔn)扶貧存在的問題

（一）精準(zhǔn)扶貧界定對象困難。主要表現(xiàn)在：精準(zhǔn)扶貧主要包括精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理，精準(zhǔn)扶貧界定主要是指對貧困戶和貧困村的識(shí)別，這是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧最為重要的一環(huán)。根據(jù)筆者的訪談發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際中貧困村的識(shí)別存在目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏離、貧困戶的識(shí)別存在精英捕獲現(xiàn)象。2011年以前，我國扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制主要是以貧困縣為目標(biāo)，而在以后則將目標(biāo)擴(kuò)展到貧困村，并對貧困村的貧困戶進(jìn)行了建檔立卡工作。雖然將扶貧目標(biāo)從縣拓展到村能提高瞄準(zhǔn)目標(biāo)的精確性，但是在實(shí)際中我們發(fā)現(xiàn)在村內(nèi)依托項(xiàng)目而進(jìn)行的扶貧資金由于沒有合適項(xiàng)目的貧困戶被排除在外。貧困戶對象的識(shí)別是由村級上報(bào)政府，在有利可圖的情況下，一般村級干部會(huì)優(yōu)先上報(bào)與自己關(guān)系親近或者特殊的農(nóng)戶，而在實(shí)際中，這些人一般不是貧困戶，而政府又不會(huì)對上報(bào)情況進(jìn)行核實(shí)，因此貧困戶的識(shí)別存在精英捕獲，即符合條件的目標(biāo)群眾沒有受益，而不符合條件的人享受到了國家政策。

（二）金融精準(zhǔn)扶貧思路亟須改變。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隴南市金融機(jī)構(gòu)為了支持精準(zhǔn)扶貧，創(chuàng)新了各種如椒易貸、蘋果貸、中藥材貸等惠農(nóng)富農(nóng)的特色信貸產(chǎn)品，這些產(chǎn)品的推出是符合隴南市各地區(qū)的不同貧困情況的。理論上來說，這些目標(biāo)明確的貸款比一般的貸款應(yīng)該更能幫助貧困戶脫貧創(chuàng)收，但是在實(shí)際中，大多數(shù)的農(nóng)戶沒有相關(guān)的產(chǎn)業(yè)或者產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大，因此存在著金融機(jī)構(gòu)貸款無項(xiàng)目可扶或資金投入與規(guī)模不匹配的問題，這就使得貧困戶即使獲得了貸款，投入生產(chǎn)所獲得的收益也遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到資金投入時(shí)的預(yù)期收益。

（三）金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)難防控。金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)難防控主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是貸款發(fā)放時(shí)，金融機(jī)構(gòu)推出的各種貸款是依項(xiàng)目為依托的，但在實(shí)際中，貧困地區(qū)農(nóng)戶由于接受教育程度相對較低、思想觀念傳統(tǒng)、缺乏致富能力和發(fā)展門路，因此并沒有相對應(yīng)的項(xiàng)目需要貸款，所以金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放貸款時(shí)會(huì)出現(xiàn)供大于求的情況。在這種情況下，金融機(jī)構(gòu)為了完成目標(biāo)貸款額會(huì)把貸款發(fā)放給沒有項(xiàng)目的貧困戶，造成了實(shí)際款項(xiàng)用途與目標(biāo)用途不一致，這就加大了金融機(jī)構(gòu)管理貸款的風(fēng)險(xiǎn)；二是在貸款發(fā)放過程中，精準(zhǔn)扶貧的貸款大多都是擔(dān)保抵押貸款，擔(dān)保抵押物一般是產(chǎn)權(quán)和土地流轉(zhuǎn)權(quán)。目前，在隴南并沒有形成成熟的產(chǎn)權(quán)和土地流轉(zhuǎn)權(quán)市場，因此一旦貸款發(fā)生損失，銀行面臨擔(dān)保抵押物無法彌補(bǔ)貸款損失的問題。

（四）精準(zhǔn)扶貧貸款使用不當(dāng)。由于精準(zhǔn)扶貧的扶貧模式具有較強(qiáng)的靈活性，所以金融機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)扶貧貸款的使用也相對比較靈活，貸款的靈活性使用對于貸款對象具有一定的好處，但是對于銀行，貸款使用廣泛意味著較大的風(fēng)險(xiǎn)，可以歸結(jié)為貸款使用不當(dāng)。比如精準(zhǔn)扶貧“農(nóng)戶+企業(yè)”模式中，實(shí)際中“農(nóng)戶+企業(yè)”的精準(zhǔn)扶貧的模式有兩種組織形式，一是貧困戶獲得貸款后，政府作為中間人，將農(nóng)戶獲得的貸款貸給企業(yè)，由企業(yè)每年給農(nóng)戶固定金額的利息；二是政府作為中間人，農(nóng)戶從金融機(jī)構(gòu)獲得的扶貧貸款入股企業(yè)，企業(yè)每年按照比例分紅并且為有勞動(dòng)力的農(nóng)戶提供工作。由于政府對于兩種組織形式的精準(zhǔn)扶貧的模式都沒有出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)明確規(guī)定政府、企業(yè)和農(nóng)戶的權(quán)利及義務(wù)，所以這種形式的貸款暗含著一定的風(fēng)險(xiǎn)，即如果一方不能按照約定執(zhí)行，則該模式有可能發(fā)展為一種銀行提供資金的非法集資。

（五）貸款對象沒有有效的抵押物。金融扶貧資金對貧困戶的排斥表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目貸款發(fā)放時(shí)對于相關(guān)項(xiàng)目的規(guī)模有最低要求，這樣在貸款申請發(fā)放時(shí)達(dá)不到最低規(guī)模的貧困戶的會(huì)被排斥在外；二是由于隴南市還沒有建立成熟的產(chǎn)權(quán)交易市場，參與精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目貸款的金融機(jī)構(gòu)為了保證貸款的安全性，一般對于擔(dān)保物或者抵押物的要求比較高。而在實(shí)際中，需要貸款的往往是沒有符合金融機(jī)構(gòu)貸款要求擔(dān)保物或者抵押物的貧困戶，所以在現(xiàn)實(shí)中，精準(zhǔn)扶貧的貸款大多發(fā)放給還款能力強(qiáng)、有符合要求擔(dān)保物或者抵押物的非貧困戶。

三、解決隴南市金融精準(zhǔn)扶貧問題相關(guān)對策

（一）采取正確的識(shí)別方法，摸清扶貧對象。對行政村進(jìn)行逐一識(shí)別，近年扶貧工作大多采用連片貧困區(qū)扶貧，這種方法在帶來扶貧規(guī)模效益的同時(shí)也會(huì)忽略個(gè)別村的個(gè)別貧困戶，所以為了保證對貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別，應(yīng)該對行政村進(jìn)行逐一識(shí)別。而對貧困戶的識(shí)別環(huán)節(jié)采取自下而上的參與式貧困戶識(shí)別方法，也就是說由農(nóng)戶提交申請，在村內(nèi)進(jìn)行互評，評選出符合標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶，由村上報(bào)到上級政府部門，再由上級政府部門進(jìn)行核查，在此識(shí)別過程中政府可以邀請沒有利益關(guān)聯(lián)的第三方參與，由于第三方與貧困戶沒有利益沖突，所以可以確保貧困戶的識(shí)別精準(zhǔn)，幫扶對象的精確。此外，對于已經(jīng)識(shí)別出并且建檔立卡的貧困戶進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，貧困線和貧困戶的情況會(huì)隨著時(shí)間的推移而有所變化，所以應(yīng)當(dāng)對已建檔立卡的貧困戶進(jìn)行跟蹤管理或者建立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)貧困戶進(jìn)行自我測評，如果按照標(biāo)準(zhǔn)已脫貧，則應(yīng)該將其退出貧困戶名單；對未識(shí)別出的農(nóng)戶也應(yīng)該進(jìn)行跟蹤管理，因?yàn)檗r(nóng)村人口經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，容易因?yàn)橐恍┩话l(fā)事件，比如生病、婚喪嫁娶、子女上大學(xué)等導(dǎo)致貧困，所以應(yīng)該對未建檔立卡進(jìn)行管理，以確保精準(zhǔn)扶貧的有效性、及時(shí)性。

（二）改變金融扶貧思路，實(shí)行專業(yè)化扶貧。政府和金融機(jī)構(gòu)在對貧困戶提供資金支持的同時(shí)，可以建立專業(yè)扶貧隊(duì)伍，對貧困戶的脫貧進(jìn)行指導(dǎo)。在實(shí)際中，大多數(shù)的貧困戶除了缺乏資金外，還存在知識(shí)、技能等方面的貧困，在這種情況下，貧困戶即使獲得了貸款，也不能對其進(jìn)行合理的運(yùn)用，如果有專業(yè)的人員對他們進(jìn)行指導(dǎo)，貧困戶可以根據(jù)他們自身的優(yōu)勢發(fā)展適合他們的脫貧創(chuàng)收項(xiàng)目，這樣政府和金融機(jī)構(gòu)不僅為精準(zhǔn)扶貧注入了資金，也為扶貧對象脫貧創(chuàng)造了收入來源，真正的實(shí)現(xiàn)了金融扶貧的“造血“功能。

（三）嚴(yán)格管控貸款發(fā)放，對貸款跟蹤管理。貸款風(fēng)險(xiǎn)的防范可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行：一是金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放貸款的過程中對貸款對象再次進(jìn)行審核，對于即使已經(jīng)是建檔立卡的貧困戶但是不符合貸款條件的貸款戶不予發(fā)放貸款，這樣不僅可以有效防范貸款的風(fēng)險(xiǎn)還可以促進(jìn)扶貧工作有效進(jìn)行；二是對于貸款的用途進(jìn)行嚴(yán)格的管理，對于實(shí)際用途與規(guī)定用途不符的貸款，可以提前收回，對于用途符合的貸款進(jìn)行跟蹤管理，一旦發(fā)生損失，及時(shí)收回。

（四）出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，保證貸款使用合理。金融扶貧資金的使用影響金融扶貧效率，政府可以出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)明確扶貧資金的使用范圍以及使用方法。比如，相關(guān)扶貧機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新扶貧模式的時(shí)候，應(yīng)該對實(shí)際情況進(jìn)行考察，根據(jù)情況對即將投入扶貧的資金規(guī)定具體的用途，在甘肅省實(shí)行的“農(nóng)戶+企業(yè)”模式中，政府和銀行是資金的提供者，農(nóng)戶和企業(yè)是資金的使用者，政府和銀行除了保證貸款的安全性之外，政府機(jī)構(gòu)還應(yīng)該通過一些優(yōu)惠政策幫助企業(yè)做一些真正有益于貧困戶脫貧創(chuàng)收的項(xiàng)目，而企業(yè)除了按照規(guī)定使用貸款，應(yīng)該積極地配合扶貧工作的開展。這些工作的開展都需要有相應(yīng)的法律法規(guī)來保證。

（五）對貧困戶分類進(jìn)行管理，實(shí)行差別化扶貧。貧困的原因有很多種，比如文化貧困、知識(shí)貧困、教育貧困以及智力貧困等，各級政府是扶貧的主力，政府相關(guān)部門在對貧困戶識(shí)別出后應(yīng)該按照不同的貧困原因進(jìn)行分類，并且按照不同的貧困原因進(jìn)行專業(yè)扶貧，這樣不僅有利于貧困戶的精確脫貧，還有利于政府進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧。此外，對貧困戶進(jìn)行分類管理，金融機(jī)構(gòu)參與扶貧時(shí)，就可以根據(jù)貧困原因發(fā)放貸款，這樣可以有效地解決金融機(jī)構(gòu)參與扶貧時(shí)資金排斥貧困戶的問題。金融機(jī)構(gòu)在貸款時(shí)可以分以下兩種情況進(jìn)行：一是在發(fā)放貸款時(shí)按照規(guī)模不同發(fā)放不同額度的貸款，或者按照需求發(fā)放貸款，對于沒有項(xiàng)目的貧困戶可以在了解貧困戶的情況后，再根據(jù)實(shí)際發(fā)放貸款；二是擴(kuò)大擔(dān)保物的范圍。可以在現(xiàn)有的擔(dān)保物基礎(chǔ)上增加容易變現(xiàn)的活畜、家具等。

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