中央和地方水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分探析

郭 敏，張伊珺

水利事權(quán)劃分是一項復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，關(guān)系到政府公共產(chǎn)品供給效率，并直接影響政府職能的實現(xiàn)。歷年來，中央政府與地方政府的水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分一直是一個爭論的問題。一方面，中央政府存在“缺位”的現(xiàn)象，導(dǎo)致事權(quán)層層下移，地方政府承擔(dān)過多事權(quán)，造成超負(fù)荷運轉(zhuǎn)。另一方面，還存在著事權(quán)在上，支出責(zé)任在下的問題，但有些地方政府財力困難。隨著我國水利建設(shè)事業(yè)的不斷發(fā)展和完善，水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分的研究也越來越重要。

1 存在問題分析

1.1 事權(quán)界定問題

現(xiàn)階段我國中央與地方水利事權(quán)的劃分僅以政策性文件、規(guī)章等形式發(fā)布，法律效力不高，執(zhí)行力度不強，事權(quán)劃分缺乏法治化的制度基礎(chǔ)。雖然近些年我國陸續(xù)出臺了一系列的水利相關(guān)政策，如《水利產(chǎn)業(yè)政策》《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》等。但其對水利事權(quán)的劃分上只是進(jìn)行了原則性的規(guī)定，缺乏明確的劃分細(xì)則，使得某些水利事權(quán)劃分具有極大的隨意性，若應(yīng)用到具體的水利項目實踐中去，會導(dǎo)致現(xiàn)實運行的不順暢。比如，在《水利基本建設(shè)投資計劃管理暫行辦法》中，按照受益范圍，將水利基本建設(shè)項目劃分為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性三大類。公益性和準(zhǔn)公益性水利基本建設(shè)項目基本交由中央政府來投資建設(shè)，但是在具體的實施過程中，可能會出現(xiàn)對該水利項目的公益性界定不清晰的現(xiàn)象。當(dāng)這種情況發(fā)生時，出于理性“經(jīng)濟人”的考慮，中央政府就會將該事權(quán)交給地方政府來執(zhí)行，從而減少自身的事權(quán)范圍。

1.2 事權(quán)與支出責(zé)任劃分問題

雖然水利事權(quán)的界定基本上明確了中央和地方政府分別該負(fù)責(zé)哪些方面的水利項目，但是中央政府的水利事權(quán)往往并不由其本身付費，其可以依照效率性原則委托地方政府來代為實施。一些本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的水利支出責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了地方政府，由此就形成了事權(quán)在上而支出責(zé)任在下的現(xiàn)象。從而導(dǎo)致支出責(zé)任在實際的執(zhí)行過程中出現(xiàn)各種各樣的問題。

比如，上級政府要求下級政府貫徹落實水利支出責(zé)任，但卻不提供相應(yīng)的資金支持，完全由地方政府付費。但是在分稅制改革后隨著中央政府逐漸上收財權(quán)，下放事權(quán)，地方政府的財力已經(jīng)明顯不足。在這種情況下，地方政府難以承擔(dān)額外的水利支出責(zé)任，從而也就造成水利提供的效率偏低。

另外，在我國垂直財政管理體制下，中央政府具有制定水利政策的優(yōu)勢，占據(jù)主導(dǎo)地位，而地方政府不具有話語權(quán)，只是中央政府政策的執(zhí)行者，這就使中央政府憑借其身份優(yōu)勢將投資規(guī)模大，并且風(fēng)險高的水利事權(quán)下放給地方政府，而地方政府只能被動地接受中央分配的事權(quán)。隨著水利事權(quán)的不斷下放，原本就財力不足的地方政府日子越來越難過。同時，水利的人事任命權(quán)掌握在中央政府手中，根據(jù)公共選擇理論，地方政府作為理性的“經(jīng)濟人”，他的目標(biāo)是追求利潤最大化，地方政府官員的目標(biāo)是追求任期內(nèi)的政績最大化。所以各地方政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，將水利資金更多的投入到水利工程建設(shè)上，而對水利工程的運行和維護(hù)不夠重視。長此以往，會導(dǎo)致很多水利項目年久失修，不能充分發(fā)揮其應(yīng)有效益。

1.3 轉(zhuǎn)移支付不到位問題

中央政府對地方水利的轉(zhuǎn)移支付主要是一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，其中專項轉(zhuǎn)移支付是中央政府為實現(xiàn)水利建設(shè)目標(biāo)而設(shè)立的專項補助資金。一方面，中央政府在撥付水利資金的同時，會要求地方政府提供相應(yīng)的資金配套，在中央政府資金沒到位或地方政府配套資金不足的情況下，水利項目就會被擱置，嚴(yán)重影響了地方水利項目的進(jìn)展。另一方面，要想獲得專項轉(zhuǎn)移資金需要向上級申請。并且，從地方政府申請到財政資金，撥付下來需要經(jīng)歷很長一段時間，這無疑使得水利建設(shè)的效果大打折扣。而對于一般性轉(zhuǎn)移支付，中央直接將這部分資金撥付給地方政府，由地方政府來決定用途，而地方政府有時為了拉動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，往往忽視水利項目的建設(shè)或者對其投入不足，導(dǎo)致水利項目無法正常實施。再者，一般性轉(zhuǎn)移支付缺乏明確的水利事權(quán)依據(jù)與合理的分配辦法，隨意性大，資金使用過程有時缺乏透明，監(jiān)督力度差，不利于地方水利建設(shè)。

2 建議對策

2.1 加強政府間水利事權(quán)和支出責(zé)任的法律約束

首先，要明確規(guī)定中央和地方以及省以下的水利事權(quán)劃分，避免事權(quán)劃分的隨意性，誰的事權(quán)就應(yīng)由誰負(fù)責(zé)，做到有法可依。其次，制定水利支出責(zé)任劃分的相關(guān)法律，依法明確中央和地方各級政府分別應(yīng)承擔(dān)的水利支出責(zé)任。通過法律體系的建設(shè)，切實做到事權(quán)和支出責(zé)任法定。最后，應(yīng)制定相關(guān)的監(jiān)督機制，授權(quán)專員監(jiān)督各級政府的支出責(zé)任是否落實到位，保障地方水利建設(shè)的良性運行。同時，對基層地方政府要充分發(fā)揮群眾自下而上的監(jiān)督作用。將水利事權(quán)的履行效果與地方政府的政績考核聯(lián)系在一起，充分調(diào)動地方政府發(fā)展水利的積極性和主動性。

2.2 調(diào)整中央與地方政府的水利事權(quán)與支出責(zé)任

首先要明確中央與地方的水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分，其次是針對省以下各級政府的水利事權(quán)與支出責(zé)任作出明確規(guī)定。要科學(xué)劃分中央、省、市各自承擔(dān)的職責(zé)權(quán)限和范圍。對于全國性的水利事項，應(yīng)由中央政府承擔(dān)；受益范圍具有地域性的水利事項應(yīng)由當(dāng)?shù)卣畞碡?fù)擔(dān)；兼有全國性和地域性的水利事項由中央和地方按照具體的比例來共同承擔(dān)。

2.3 完善水利轉(zhuǎn)移支付制度

《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》中指出，中央的財政事權(quán)應(yīng)由中央承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。不得要求地方政府提供相應(yīng)的配套資金。如根據(jù)效率性原則需委托地方政府行使的，則要提供相應(yīng)的專項轉(zhuǎn)移資金支持。具體到水利項目來說，由中央完全承擔(dān)的水利事權(quán)應(yīng)由中央政府全部付費；由地方政府完全承擔(dān)的水利事權(quán)應(yīng)由地方政府足額保障支出，中央政府不提供資金支持；對于中央委托給地方執(zhí)行的水利事權(quán)，中央應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的資金保障責(zé)任。要理清、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付制度，以及嚴(yán)格明確水利專項資金的使用范圍。同時，完善轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)督機制，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的問責(zé)機制，特別是要考核長期投入資金的項目，取消效率低下等已無必要繼續(xù)實施的水利項目。關(guān)注一般轉(zhuǎn)移支付資金的具體用途，采取適當(dāng)獎懲等方式，引導(dǎo)地方政府將一般轉(zhuǎn)移支付資金用到實處。

[1] 白景明，朱長才.建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)財稅制度操作層面研究[J].經(jīng)濟研究參考，2015（45)：3-91.

[2] 柳長順.關(guān)于完善水利工程事權(quán)財權(quán)劃分的思考[J].水勢論壇，2008（9）：5-8.

[3] 宋美喆，劉寒波.我國水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分中存在的問題及原因探析[J].水利經(jīng)濟，2016（5）.