行政救濟介入物業(yè)管理領域研究

摘 要 行政救濟往往是行政相對人通過行政復議、行政訴訟甚至行政賠償?shù)确绞竭M行維權(quán)。從表面來看，物業(yè)管理主要是物業(yè)服務公司與業(yè)主、小區(qū)之間的法律關系，與行政行為之間并不存在過多的交集，但實踐中往往出現(xiàn)一些糾紛，通過民事爭議解決途徑無法取得效果，或者困難重重，但如果嘗試行政救濟途徑，卻會“柳暗花明又一村”。本文從律師執(zhí)業(yè)經(jīng)驗出發(fā)，結(jié)合行政法的相關理論，闡述了通過行政救濟手段來化解物業(yè)管理領域糾紛的新思路。

關鍵詞 物業(yè)管理 業(yè)主 行政救濟 維權(quán)

作者簡介：廖志松，浙江金道律師事務所律師。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.246

物業(yè)一詞，現(xiàn)今使用最多的是在物業(yè)管理、物業(yè)服務等詞語中，在香港、日本，物業(yè)就是指房產(chǎn)。物業(yè)一詞引進之后，不是作為房產(chǎn)的同義詞得到推廣，而是與管理一詞合用而受到認可推廣，日常生活用語中物業(yè)既可以代指物業(yè)服務公司，又可以代指物業(yè)管理。國務院《物業(yè)管理條例》中只有物業(yè)管理的定義，而沒有對物業(yè)進行定義，但從物業(yè)管理一詞的定義中可知，物業(yè)其法律上的概念應當是指“房屋及配套的設施設備和相關場地”。

房地產(chǎn)作為中國近二十年來最火熱的城市產(chǎn)業(yè)，其儼然成為國家的支柱產(chǎn)業(yè)，同時也是國民投資的重點。隨著大量住宅小區(qū)的投入使用，老小區(qū)的簡約管理模式受到極大的挑戰(zhàn)，物業(yè)服務公司隨之孕育而生，物業(yè)服務的內(nèi)容包含房屋及配套設施設備的維護、養(yǎng)護，包括對小區(qū)的環(huán)境、衛(wèi)生、綠化、停車和公共秩序進行維護

物業(yè)管理的特殊性和重要性，使得其既與住房建設部門存在行政上的管理關聯(lián)性，又與當?shù)亟值郎鐓^(qū)相互依存，再者業(yè)主大會、業(yè)主委員會作為業(yè)主自治管理組織參與其管理決策。物業(yè)管理領域的糾紛不僅僅是拖欠物業(yè)費，還大量存在相鄰權(quán)糾紛、違章建筑，甚至還有變更建設規(guī)劃這樣不易為人所知的問題。本文嘗試從行政救濟途徑來談靈活處理物業(yè)管理領域糾紛，對物業(yè)管理領域中一些較為特殊的糾紛矛盾另辟蹊徑，提出一些處理的思路。

一、業(yè)主委員會成立后不予備案登記的糾紛

新成立的業(yè)主委員會因無法在政府機關備案，其合法性受到質(zhì)疑，得不到街道、居委會、物業(yè)公司等的認可，無法開展正常工作。此類糾紛主要發(fā)生在業(yè)主大會會議的召開未接受街道的指導和監(jiān)督，或者是業(yè)主委員會中的具體成員受到街道或房管部門的排斥。

（二）具體法律規(guī)定

國務院《物業(yè)管理條例》第十六條、《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導規(guī)則》第三十三條均規(guī)定，業(yè)主委員會在選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi)，向物業(yè)所在地的房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府辦理備案手續(xù)。

（二）行政救濟方法

行政機關不予備案理由往往有：成立的程序不合法、提交的資料不全、業(yè)主委員會組成人員不適當?shù)?。在實踐中，經(jīng)行政訴訟后有勝訴案例，獲得法院支持要求上述行政機關履行備案職責。成立的業(yè)主委員會以自己的名義起訴房產(chǎn)行政主管部門或街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。需要注意的是，在業(yè)主大會會議的召開、業(yè)主委員會的成立過程中，盡可能向主管單位提出指導、幫助的請求，并保留要相應的證據(jù)。

二、劃分或調(diào)整物業(yè)管理區(qū)域引起的糾紛

物業(yè)管理區(qū)域的劃分將會影響到共用設施設備的配置、業(yè)主委員會的重新設立（每一個物業(yè)管理區(qū)域成立一個業(yè)主大會，也就會對應一個業(yè)主委員會及物業(yè)服務公司），完全有可能影響到一個物業(yè)片區(qū)的穩(wěn)定。

（一）具體法律規(guī)定

國務院《物業(yè)管理條例》中多次提到物業(yè)管理區(qū)域，但在具體操作中如何劃分管理區(qū)域，杭州市作出了相應的細化：

1.主動劃分物業(yè)管理區(qū)域?！逗贾菸飿I(yè)管理條例》第二十七條規(guī)定，小區(qū)所在房產(chǎn)主管部門會同街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及社區(qū)，遵循相對集中、便于管理的原則，根據(jù)小區(qū)物業(yè)的共用設施設備配置、建筑規(guī)模等情況對物業(yè)管理區(qū)域進行劃分。

2.經(jīng)申請調(diào)整物業(yè)管理區(qū)域?！逗贾菸飿I(yè)管理條例》第二十八條規(guī)定，小區(qū)業(yè)主委員可以向房產(chǎn)主管部門提出調(diào)整物業(yè)管理區(qū)域的請求，房產(chǎn)主管部門應當20個工作日內(nèi)，會同當?shù)亟值馈⑸鐓^(qū)作出決定。

（二）行政救濟方法

在實踐中有業(yè)主提起行政訴訟，要求撤銷行政機關劃定物業(yè)區(qū)域案決定成功的案件，但暫沒有提出調(diào)整物業(yè)管理區(qū)域而引起的案例，如：四川成都某區(qū)房地產(chǎn)管理局將“中央花園清水河片區(qū)”劃分成5個物業(yè)管理區(qū)域，忽視物業(yè)共用設施設備的權(quán)屬、使用與維護等問題的。部分業(yè)主通過訴訟維權(quán)，法院支持了業(yè)主的訴訟請求，責令重新劃分。另外，北京首例不服海淀區(qū)建委重新劃定物業(yè)區(qū)域案，在一審被裁定駁回后，二審法院認可了業(yè)主個人的原告主體資格，指令一審法院繼續(xù)審理該案。對于此類糾紛視情況，可由業(yè)主個人或業(yè)主委員會提起行政訴訟：

1.業(yè)主個人不認可物業(yè)管理區(qū)域劃分的，可以起訴房產(chǎn)行政主管部門，請求撤銷該物業(yè)管理區(qū)域劃分的行政行為。

2.業(yè)主委員會提出的調(diào)整物業(yè)管理區(qū)域，如行政機關未同意，可以請求行政機關履職。

三、變更建設規(guī)劃的糾紛

實踐中較多業(yè)主入住后發(fā)現(xiàn)之前了解的規(guī)劃與交房后的實際情況不符。買房時規(guī)劃的園林、廣場不見了，綠化面積也明顯縮水，采光、通行等相鄰權(quán)受到極大影響，甚至物業(yè)用房也縮水或干脆被挪作他用。遇到這種情況下，業(yè)主可以考慮通過行政復議、行政訴訟維權(quán)，撤銷違法的規(guī)劃審批，爭取自身的合法權(quán)益。

（一）具體法律規(guī)定

《商品房銷售管理辦法》第二十四條明確規(guī)定：房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)不得擅自變更規(guī)劃，即使需要進行變更，也需要由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門采取聽證會的形式，聽取相關利害關系人的意見，如果規(guī)劃變更導致商品房的結(jié)構(gòu)型式、戶型和朝向發(fā)生變化，房地產(chǎn)開發(fā)商應當書面通知利害關系人，如果修改、變更給利害關系人造成損失的，應當依法給予補償，甚至《物權(quán)法》第七十六條規(guī)定：改建、重建建筑物及其附屬需經(jīng)雙“三分之二”的業(yè)主同意。

（二）行政救濟方法

針對開發(fā)商正在辦理或辦理完成的規(guī)劃變更手續(xù)，被侵權(quán)的業(yè)主或業(yè)主委員會可以向當?shù)匾?guī)劃部門提出行政復議和訴訟，以程序違法為由，要求規(guī)劃部門撤銷開發(fā)商的規(guī)劃變更許可。在徐州一小區(qū)物業(yè)用房擅自變更規(guī)劃挪作他用一案中，位于徐州市泉山區(qū)黃河南路369號藝君花園（一期）是2000年開發(fā)建設、2001年交付使用的物業(yè)小區(qū)。物管公司接手后，開發(fā)商只提供2間車庫供物管使用。但后來了解，開發(fā)商將該小區(qū)的物管用房出租給他人經(jīng)營幼兒園。該小區(qū)業(yè)委會向法院提起起訴要求開發(fā)商交付物管房時，開發(fā)商出示了物管用房已變更為營業(yè)房的規(guī)劃變更手續(xù)。業(yè)委會針對該份手續(xù)，選擇了向徐州市人民政府提起行政復議，復議決定撤銷徐州市規(guī)劃局的前述變更規(guī)劃決定。開發(fā)商不服復議決定提起行政訴訟，經(jīng)過徐州市中級人民法院、江蘇省高級人民法院的審理，均判決維持了徐州市人民政府的復議決定。這一案件，可謂是程序用盡，但開發(fā)商之所以敗訴，其根本就應當在于其變更規(guī)劃沒有履行相關的法定程序，而且損害了利害關系人的合法權(quán)益。

四、物業(yè)服務企業(yè)資質(zhì)引起的糾紛

小區(qū)業(yè)主不滿意開發(fā)商前期選定的或現(xiàn)有的物業(yè)服務公司的服務，想另行選聘，但可能因為其他各種原由受阻，比如物業(yè)服務合同未到期、業(yè)主大會會議難以召開等。如果能夠收集到足夠的證據(jù)，證明該物業(yè)服務公司存在不符合《物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)管理辦法》的情形，業(yè)主或業(yè)主委員會可以提起行政訴訟，要求主管行政機關撤銷該物業(yè)服務公司的資質(zhì)證書，以實現(xiàn)解聘的終極目的。

（一）具體法律規(guī)定

建設部《物業(yè)服務企業(yè)資質(zhì)管理辦法》第五條規(guī)定針對各資質(zhì)等級物業(yè)服務企業(yè)的條件在注冊資本、專業(yè)人員數(shù)量等進行了詳細規(guī)定。需要注意的是，杭州市配合《公司法》關于注冊資本認繳制的修改，已經(jīng)對注冊資本的要求放開，并且也不實現(xiàn)每年年檢，甚至2017年隨著國務院對行政審批權(quán)的放開，物業(yè)一級資質(zhì)以下也無需審批了。

（二）行政救濟方法

雖然針對的是物業(yè)公司的資質(zhì)，但其實質(zhì)解決的是實踐中的物業(yè)公司和業(yè)主委員會等之間的爭議，可謂是劍走偏鋒，達到最終目的。實踐中有成功案例，某小區(qū)眾多業(yè)主對開發(fā)商前期物管公司服務不滿意，但苦于小區(qū)中的業(yè)主大多是投資購買，實際的入住率太低，沒有達到召開業(yè)主大會的條例，小區(qū)業(yè)主委員會也沒有成立，導致解聘現(xiàn)有的物業(yè)公司，無法通過業(yè)主大會決議方式來完成。這個局面比較被動，但業(yè)主向律師咨詢調(diào)查之后，認為該物業(yè)公司的資質(zhì)審批有問題，建議他們從物業(yè)公司資質(zhì)合法性方面切入，通過行政救濟的辦法拿掉現(xiàn)有物業(yè)公司資質(zhì)，以實現(xiàn)撤換物管的目的。律師先是向房管局發(fā)去了《律師函》，向房管局反映情況，要求主動撤銷該物業(yè)公司的資質(zhì)。房管局作為主管部門組織幾方進行調(diào)解，但最終沒有結(jié)果。之后，業(yè)主向法院提起行政訴訟，將房產(chǎn)局作為被告，要求撤銷物業(yè)公司資質(zhì)的。面對訴訟的壓力，房管局只有依據(jù)調(diào)查的情況撤銷了該物業(yè)公司的資質(zhì)，業(yè)主達到了相應的目的后撤訴了。在這一案件中，行政機關的處罰措施其實也達到了解決民事合同爭議的效果。

此外，城市執(zhí)法部門針對業(yè)主、業(yè)主委員會或小區(qū)違章建筑等所作的行政行為，如不服可以通過行政復議、訴訟維權(quán)，這類糾紛相對上述的糾紛，行政機關介入較為明顯，沒有太大爭議，因此不作特別梳理。畢竟涉及物業(yè)管理的法律法規(guī)數(shù)量眾多，需要運用行政法律來解決相關爭議，其前提還是需要熟悉大量的法律法規(guī)，在遇到糾紛時找到行政機關管理的職能依據(jù)，以此來作為解決糾紛的切入點。

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