新時(shí)期地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究

王學(xué)強(qiáng)

【摘 要】政府投融資平臺(tái)在城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中具有非常重要的作用，加強(qiáng)投融資平臺(tái)的建設(shè)管理，對(duì)于加快地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高城市建設(shè)水平具有重要的作用。本文針對(duì)政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展有關(guān)問(wèn)題，首先介紹了政府投融資平臺(tái)的概念特征，進(jìn)而分析了政府投融資平臺(tái)建設(shè)管理存在的問(wèn)題，并就進(jìn)一步加強(qiáng)政府投融資平臺(tái)建設(shè)管理，推進(jìn)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展，提出了幾點(diǎn)建議措施。

【關(guān)鍵詞】政府；投融資平臺(tái)；轉(zhuǎn)型發(fā)展

一、引言

政府投融資平臺(tái)作為加強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要資金籌措平臺(tái)，尤其在加快地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)以及城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮了非常重要的作用。但是隨著市場(chǎng)環(huán)境的不斷發(fā)展變化，政府投融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)管理中也面臨了不少的問(wèn)題，投融資平臺(tái)對(duì)資金管理能力不足，資金運(yùn)行效率不高，資金管理公開(kāi)不夠以及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)管控不力等問(wèn)題較為突出。加快推進(jìn)政府投融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)管理轉(zhuǎn)型，更好地為地方建設(shè)發(fā)展籌集、運(yùn)作資金已經(jīng)成為政府投融資平臺(tái)建設(shè)的重要任務(wù)，這對(duì)于加快地方的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展也具有非常關(guān)鍵的作用。

二、政府投融資平臺(tái)概念及特點(diǎn)分析

政府投融資平臺(tái)，也就是由地方政府作為機(jī)構(gòu)的出資人，通過(guò)采取財(cái)政撥款或者是以土地、股權(quán)資產(chǎn)等作為機(jī)構(gòu)出資方式，成立的具有獨(dú)立法人資格的機(jī)構(gòu)，主要是承擔(dān)政府主導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)的投融資。政府投融資平臺(tái)成立的最主要的目的是為地方政府一些大額資金投入項(xiàng)目建設(shè)，特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)園區(qū)等重大項(xiàng)目建設(shè)籌集資金，以緩解地方政府的財(cái)政壓力。政府投融資平臺(tái)擔(dān)保主要是以政府的信用為擔(dān)保，由政府作為連帶責(zé)任方為融資平臺(tái)進(jìn)行債務(wù)兜底。政府投融資平臺(tái)主要有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

第一，政府投融資平臺(tái)的出資方是地方政府，所以政府投融資平臺(tái)的一些投融資行為都應(yīng)該以政府的政策制定為導(dǎo)向，主要是為了完成地方政府的有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等關(guān)系到地方發(fā)展的重大項(xiàng)目。

第二，在地方政府投融資平臺(tái)的融資渠道方面，主要還是以銀行等金融機(jī)構(gòu)作為融資主體，融資方式中，最主要的是依據(jù)政府信用進(jìn)行銀行貸款。在融資方式上，包含了貸款、債券、票據(jù)、信托產(chǎn)品以及權(quán)益融資等多種方式，由地方政府進(jìn)行直接或者間接擔(dān)保。

第三，在地方政府投融資平臺(tái)的資金投資方向上，大多是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目或者是社會(huì)民生、公益項(xiàng)目為主，在項(xiàng)目的運(yùn)作方式上，主要由地方政府通過(guò)整合各種存量資源、資產(chǎn)以及資金等，代表政府進(jìn)行項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理。

第四，地方政府投融資平臺(tái)收益情況也各有不同，按照收益性質(zhì)來(lái)劃分，地方政府投融資平臺(tái)可以分為公益性投融資平臺(tái)、準(zhǔn)公益性投融資平臺(tái)以及經(jīng)營(yíng)性融資平臺(tái)等幾種方式。

三、地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景分析

地方政府投融資平臺(tái)的設(shè)立，根本上還是為了解決地方政府財(cái)政資金不足等問(wèn)題，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下，不同地方的發(fā)展條件以及發(fā)展環(huán)境的變化，勢(shì)必也會(huì)造成投融資平臺(tái)功能要求的變化。在當(dāng)前形勢(shì)下，加快地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)需要。

1.地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)作中的問(wèn)題要求必須轉(zhuǎn)型發(fā)展

地方政府投融資平臺(tái)在運(yùn)作中出現(xiàn)了不少的問(wèn)題，需要加快轉(zhuǎn)型，才能適應(yīng)地方建設(shè)發(fā)展的實(shí)際需要，當(dāng)前的突出問(wèn)題主要表現(xiàn)在：

（1）地方政府投融資平臺(tái)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理?，F(xiàn)階段很多投融資平臺(tái)在經(jīng)營(yíng)管理中普遍存在著政企不分的問(wèn)題，特別是對(duì)于有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)以及融資任務(wù)等，往往不是以融資平臺(tái)自身實(shí)際發(fā)展需要進(jìn)行科學(xué)決策，而是被動(dòng)地接受地方政府的任務(wù)，投融資平臺(tái)日常管理中的一些項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理以及投融資活動(dòng)等，也都需要經(jīng)過(guò)層層審批，管理靈活性不足。

（2）地方政府投融資平臺(tái)的盈利能力較差。很多投融資平臺(tái)資產(chǎn)總量規(guī)模較小，資產(chǎn)的質(zhì)量不高，這直接造成了投融資平臺(tái)的融資能力不足。此外，很多投融資平臺(tái)的建設(shè)項(xiàng)目資產(chǎn)收益結(jié)構(gòu)不合理，收益整體較少，特別是一些周期長(zhǎng)、收益低的項(xiàng)目較多，導(dǎo)致了投融資平臺(tái)經(jīng)常出現(xiàn)現(xiàn)金流緊張問(wèn)題。

（3）地方政府投融資平臺(tái)融資渠道少。過(guò)度依賴銀行貸款，是目前大多數(shù)地方政府投融資平臺(tái)普遍存在的問(wèn)題，這就造成了當(dāng)遇到貨幣信貸政策收緊的情況下，投融資平臺(tái)通過(guò)銀行信貸進(jìn)行融資的難度會(huì)越來(lái)越大。

2.新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)要求需要盡快推動(dòng)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展

在政策環(huán)境方面，近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)的新預(yù)算法、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)、地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理等一系列政策，對(duì)地方政府債務(wù)如何借、如何還、資金如何運(yùn)作等等，都進(jìn)行了規(guī)范化的管理，這也要求地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)該緊跟政策的調(diào)整變化，積極轉(zhuǎn)型發(fā)展，調(diào)整自身的經(jīng)營(yíng)管理運(yùn)作模式，以適應(yīng)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的系列要求。

在外部經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段，經(jīng)濟(jì)增速下滑，經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行壓力日趨明顯，貨幣政策日趨收緊，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快推進(jìn)等等，對(duì)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響，很多地方面臨著財(cái)政收支吃緊的問(wèn)題，無(wú)論是財(cái)政資金的直接投入還是地方政府的信用擔(dān)保能力等，都受到了直接的影響，要求應(yīng)該積極推進(jìn)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展，以適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)。

四、地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展對(duì)策

1.轉(zhuǎn)變地方政府投融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)管理理念。在我國(guó)深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下，作為地方政府投融資平臺(tái)也應(yīng)該積極的轉(zhuǎn)變發(fā)展方向，促進(jìn)投融資平臺(tái)朝著市場(chǎng)化、專業(yè)化、規(guī)?；?、規(guī)范化的方向發(fā)展。特別是在投融資平臺(tái)的運(yùn)作過(guò)程中，應(yīng)該適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境大的形勢(shì)，充分利用好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)杠桿，以實(shí)現(xiàn)投融資平臺(tái)的資產(chǎn)盈利作為管理目標(biāo)，在內(nèi)部管理過(guò)程中綜合采用資產(chǎn)重組、資本運(yùn)營(yíng)等一系列的手段，運(yùn)用現(xiàn)代化的全面預(yù)算、成本控制、風(fēng)險(xiǎn)管控等管理手段，強(qiáng)化投融資平臺(tái)的運(yùn)作管理，實(shí)現(xiàn)較高程度的資產(chǎn)化運(yùn)作。

2.優(yōu)化地方政府投融資平臺(tái)的治理結(jié)構(gòu)。在地方政府投融資平臺(tái)的管理過(guò)程中，應(yīng)該注重不斷地健全完善現(xiàn)代化的企業(yè)管理模式，建立平臺(tái)公司法人治理結(jié)構(gòu)，完善平臺(tái)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)設(shè)置，提高投融資平臺(tái)在內(nèi)部管理決策、項(xiàng)目安排、人事任免以及大額資金運(yùn)作方面的自主管理能力，打造具有清晰產(chǎn)權(quán)界定、明晰權(quán)責(zé)歸屬、政企分開(kāi)運(yùn)作、現(xiàn)代企業(yè)管理的投融資平臺(tái)，以市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)方式，實(shí)現(xiàn)管理水平的提升。

3.不斷增強(qiáng)地方政府投融資平臺(tái)的生存能力。在這方面，首先應(yīng)該在改進(jìn)投融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)能力上下功夫，重點(diǎn)是加快平臺(tái)資源的整合，通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運(yùn)營(yíng)或者是企業(yè)合作、股權(quán)合作等方式，吸引外部資本的進(jìn)入，增強(qiáng)資源整合能力，提高投融資平臺(tái)的整體實(shí)力。其次，應(yīng)該注重適當(dāng)?shù)耐卣寡由焱度谫Y平臺(tái)的運(yùn)作經(jīng)營(yíng)范圍，按照不同地方的實(shí)際發(fā)展情況以及產(chǎn)業(yè)布局要求，在一些具有較高關(guān)聯(lián)度的產(chǎn)業(yè)、具有較好經(jīng)濟(jì)效益的新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目以及高科技領(lǐng)域行業(yè)等，加強(qiáng)投融資力度，積極培育新的利潤(rùn)點(diǎn)，為地方政府投融資平臺(tái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供后勁。

4.構(gòu)建更加靈活更加多元的融資體系。提高融資能力，是地方政府投融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)管理中必須解決的問(wèn)題。在融資渠道方面，應(yīng)該堅(jiān)持市場(chǎng)化、高效、便捷、靈活低原則，積極拓展融資渠道。投融資平臺(tái)可以創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，既要積極爭(zhēng)取財(cái)政資金支持，也應(yīng)該通過(guò)BOT、ABS、PPP、TOT等項(xiàng)目合作模式，在公共服務(wù)產(chǎn)品投融資中積極地吸引外部社會(huì)資本介入，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，增強(qiáng)項(xiàng)目的融資能力。

5.加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管控。在地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，應(yīng)該將風(fēng)險(xiǎn)的管控作為重點(diǎn)，特別是應(yīng)該制定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解規(guī)劃，分類妥善處置化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)監(jiān)控，建立風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急處置工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和預(yù)警，及時(shí)分類處置風(fēng)險(xiǎn)事件，實(shí)現(xiàn)債權(quán)人和債務(wù)人合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的發(fā)生。

五、結(jié)語(yǔ)

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)，積極推動(dòng)政府投融資平臺(tái)建設(shè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變投融資平臺(tái)建設(shè)管理理念，提高對(duì)資金運(yùn)營(yíng)管理的能力，構(gòu)建更加多元靈活的融資體系，完善平臺(tái)內(nèi)部管理體制機(jī)制，更好地發(fā)揮政府投融資平臺(tái)的功能，為城市建設(shè)發(fā)展提供有力的資金保障。

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