加快福州養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展研究

賈紹溪

（福州市人民政府發(fā)展研究中心，福建 福州 350001）

加快福州養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展研究

賈紹溪

（福州市人民政府發(fā)展研究中心，福建 福州 350001）

應對人口老齡化，福州養(yǎng)老服務業(yè)雖經過近年來的不斷發(fā)展，取得明顯成效，但還存在著多方面與老齡化形勢不相適應的問題。加快推進福州養(yǎng)老服務業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，應進一步完善保障措施，激活社會資本，優(yōu)化服務結構，整合養(yǎng)老資源，聚焦醫(yī)養(yǎng)結合，健全養(yǎng)老服務評估制度。

福州市；養(yǎng)老服務業(yè)

《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》指出：積極應對人口老齡化，加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，不斷滿足老年人持續(xù)增長的養(yǎng)老服務需求，是全面建成小康社會的一項緊迫任務。福州正處在快速老齡化階段。據(jù)福州市公安局戶籍統(tǒng)計，截至2016底，福州市60周歲及以上老年人口達115萬，比上年增加5萬人，占戶籍總人口643萬人的18%，逼近中度老齡化社會，養(yǎng)老問題日趨突出。

一、福州養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的主要成效

近年來，福州堅持政府主導，創(chuàng)新驅動，大力構建居家、社區(qū)、機構和醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系，取得明顯成效。

（一）居家社區(qū)養(yǎng)老服務穩(wěn)步推進

一是以構建居家養(yǎng)老“15分鐘”服務圈為抓手，加強社區(qū)服務設施建設。城鄉(xiāng)社區(qū)共建成居家養(yǎng)老服務中心（站）438個，實現(xiàn)城區(qū)全覆蓋。二是加大扶持力度。由市、區(qū)兩級財政每年為每個站點投入5萬元，為每個中心（站）配有2-3名專兼職助老員，全市共有專職助老員586人，兼職助老員867人，發(fā)展為老服務志愿者隊伍322支、5000多人。三是創(chuàng)新服務模式。依托福州市金太陽老年綜合服務中心，建立968885“一撥通”，將分散的家政公司、服務站點、醫(yī)院等實體資源整合為養(yǎng)老服務鏈。目前，金太陽已與鼓樓區(qū)、臺江區(qū)共144個社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心（站）對接，享受會員服務達13萬多人。

（二）機構養(yǎng)老功能不斷增強

一是提升公辦養(yǎng)老機構服務能力。近年來，共投入福彩公益金10億元、財政撥付5664萬元，著力推進市縣兩級社會福利中心、農村幸福院等養(yǎng)老機構建設。二是推進公辦養(yǎng)老機構改革。以公建民營、行政劃撥、協(xié)議出讓土地等方式，推動鼓樓區(qū)福利中心和長樂市3家鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院實施公建民營。截止2016年底，全市養(yǎng)老機構有150家(含在建項目)，其中公辦83家(含福利院、福利中心、敬老院、光榮院等），公建民營2家，民辦65家，養(yǎng)老床位數(shù)27999張，每千名老年人擁有床位24張（按現(xiàn)有戶籍總老年人口計算）。

（三）醫(yī)養(yǎng)結合加快推動

積極創(chuàng)新養(yǎng)老模式，著力推動醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展。形成推動以福州市社會福利院、福州金秋老人護理院等4家養(yǎng)老機構為代表的“內設式”醫(yī)養(yǎng)結合模式，以文澳老年公寓與福建醫(yī)大附屬第一醫(yī)院合作共同創(chuàng)辦福建醫(yī)大附一護養(yǎng)中心為代表的“合作式”醫(yī)養(yǎng)結合模式，以福州市東升養(yǎng)老院等4家為代表的依托其周邊的醫(yī)療機構發(fā)展“協(xié)議式”醫(yī)養(yǎng)結合模式；醫(yī)養(yǎng)結合服務逐步向社區(qū)和家庭延伸，為城鄉(xiāng)65歲及以上老年人建立了統(tǒng)一的居民健康檔案，并定期提供健康管理服務；確定18家社區(qū)衛(wèi)生服務中心作為“健康小屋”試點。

（四）政策保障制度不斷完善

一是政策體系基本形成。出臺《福州市關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》《福州市養(yǎng)老機構布局專項規(guī)劃》等十幾項相關配套政策文件。二是老年人社會保障實現(xiàn)基本覆蓋。全市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達177萬人，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（以下簡稱居民保）參保人數(shù)達210.73萬人，城鄉(xiāng)居民保參保率為98.62% 。目前已有68.3萬多名符合城鄉(xiāng)居民保條件的老年人享受每月不低于100元的養(yǎng)老金待遇?！笆晃濉币詠硪堰B續(xù)10年實現(xiàn)企業(yè)退休養(yǎng)老金增發(fā)，2015年達到人均2194.39元/月。

二、制約福州養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的主要問題

盡管福州養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展勢頭良好，但總體上處于起步階段，還存在著多方面與老齡化形勢不相適應的問題。

（一）機構養(yǎng)老結構性矛盾有待扭轉

《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》提出，2020年全國社會養(yǎng)老床位達到每千名老年人35-40張。福州養(yǎng)老床位僅達到每千名老人24張左右，養(yǎng)老床位供給總量明顯不足，無法滿足高齡、失能老人規(guī)模擴大對機構養(yǎng)老的需求。同時，一床難求和床位閑置現(xiàn)象并存，供需錯位，結構性矛盾突出。當前公立、護理型養(yǎng)老機構供不應求，民辦、非護理型養(yǎng)老機構床位閑置現(xiàn)象嚴重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院更為嚴重。如公辦福州市社會福利院和福州市光榮院目前已登記排隊等待入院的人數(shù)都達到了200-300人。民辦福州金秋老人護理院、天年老人護理中心，辦院核定床位分別為175、170張，常年收住200人左右。一方面公辦、護理型機構超負荷運轉，另一方面民辦、非護理型入住率低，農村敬老院入住率普遍偏低。如位于倉山建新鎮(zhèn)的民辦福州柏林老年公寓，擁有床位180張，常年入住20人左右，入住率僅為11%左右。截止2016年底，全市66家鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，入住率僅為25%。

（二）社會化程度低，市場活力不足

目前，福州民辦養(yǎng)老機構僅占全市養(yǎng)老機構總數(shù)的43%，遠低于省內廈門84%的比重，表明社會資本對養(yǎng)老服務業(yè)的投資意愿還較低。影響社會資本進入養(yǎng)老業(yè)的原因很多，除了用地難、融資難、風險高等因素外，最主要的還是養(yǎng)老服務屬于微利行業(yè)。民辦養(yǎng)老院投資者普遍反映，民營養(yǎng)老院如果入住率達不到50%，就難以維持，達到70%左右方可維持經營。目前，分布在倉山區(qū)、晉安區(qū)城郊、邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些民辦養(yǎng)老院，入住的老人主要來自其周邊地區(qū)，入住率一般在60%左右。

（三）部門配套細化政策有待進一步加強

政府出臺了一系列文件，大多屬于原則性要求，部門配套的細化政策措施相對滯后或缺失，一些政策無法落實，制約養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展。如在養(yǎng)老用地方面，供地政策不明確，未細化申請資格、條件、流程，各部門審批前置條件相互矛盾；新建小區(qū)養(yǎng)老設施配套落實難；利用閑置廠房、學校等場所改建養(yǎng)老設施，在消防審批、規(guī)劃內部作用功能調整等方面都存在政策層面暫時難以突破的情況；養(yǎng)老機構醫(yī)保定點準入門檻高，醫(yī)養(yǎng)結合模式難以推廣。如福州已實施醫(yī)養(yǎng)型的幾家養(yǎng)老機構，雖具備醫(yī)療條件，也都辦理《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》，但還是無法納入“醫(yī)保定點”，即使老年人在養(yǎng)老機構中能夠就醫(yī)，也無法享受醫(yī)保報銷。

（四）養(yǎng)老服務有效供給能力有待提高

全市居家養(yǎng)老服務偏重保障低層次家政服務，主要按照“低保低收入”、殘疾、80歲以上老人等標準給予上門服務補貼，一些需要照護的空巢、獨居、失獨老人由于條件不符未能納入服務范圍。由于政策偏向于改善而不是解決問題，社區(qū)服務系統(tǒng)支持有限，助老服務以助餐為主。政府購買服務項目如精神文化項目、助老康復項目，針對的大部分是自理老人。

（五）設施建設投資后續(xù)運營缺乏資金支持

近年來，中央、省財政側重支持養(yǎng)老服務體系的建設環(huán)節(jié)，不承擔運營環(huán)節(jié)的資助和補貼，因缺乏后續(xù)經費支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的床位普遍空置或運轉艱難。就當前福州正在推動的農村幸福院項目而言，中央、省給予每個項目補助20萬元，主要用于資助農村幸福院硬件建設。這些幸福院建成投入使用后，如何確保正常管理運行，切實發(fā)揮服務作用是關鍵，但目前有許多村都是空殼村、貧困村，其村財政無法支撐幸福院運轉。

三、加快福州養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的對策建議

應圍繞老年群體多層次、多樣化的服務需求，著力破解制約發(fā)展政策瓶頸，積極引導社會資本參與養(yǎng)老業(yè)，以發(fā)展護理型養(yǎng)老機構為重點，促進醫(yī)養(yǎng)深度融合發(fā)展，推進“互聯(lián)網+”養(yǎng)老服務創(chuàng)新，加快推進養(yǎng)老服務業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，全力打造“幸福福州，品質養(yǎng)老”之城。

（一）完善保障措施，破解養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展政策瓶頸

1.推動養(yǎng)老配套設施監(jiān)管關口前移

借鑒北京等地的經驗做法，對新建商品住宅小區(qū)養(yǎng)老服務設施配套建設進行監(jiān)管，民政部門由后期接管改為事前介入，全程參與新建小區(qū)的設計審核驗收，新建小區(qū)養(yǎng)老設施未配套或不達標者不準銷售樓房，確保養(yǎng)老服務設施配套到位。

2.制定養(yǎng)老機構醫(yī)保定點準入標準

醫(yī)保定點問題是亟待解決而且是多年一直未解決的問題。建議由相關部門根據(jù)養(yǎng)老服務機構行業(yè)特點，盡快制訂出臺符合養(yǎng)老服務機構特點的醫(yī)保定點準入標準，鼓勵和支持養(yǎng)老機構內設的醫(yī)療機構納入醫(yī)保定點，解決入住養(yǎng)老機構老人就醫(yī)難、報銷難的問題。

3.制定養(yǎng)老供地實施細則

建議由國土部門制定出臺養(yǎng)老供地實施細則，明確申請養(yǎng)老用地主體的具體要求，明確劃撥、出讓、招拍掛等各種用地方式的申請資格條件，制定申請用地的具體流程，解決審批互為前置矛盾問題。

（二）激活社會資本，為養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展注入新動力

1.優(yōu)化養(yǎng)老用地政策，釋放供給活力

場地是社會資本進入養(yǎng)老市場的首要難題。建議將養(yǎng)老服務設施用地單列門類，納入土地利用總體規(guī)劃，擴大養(yǎng)老土地儲備量；允許大型養(yǎng)老項目配套部分居住用地；支持鼓勵社會資本利用閑置辦公樓、校宿、廠房等社會資源改建用作養(yǎng)老服務機構，增強社會資本進入養(yǎng)老市場吸引力。

2.探索建立護理保險制度，激發(fā)市場活力

老年人護理風險問題影響社會資本進入養(yǎng)老市場的積極性。2012年開始，青島市以城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險為平臺，建立了長期醫(yī)療護理保險制度。建議借鑒青島經驗做法，探索建立此項制度，形成有利于吸引社會資本進入養(yǎng)老領域的保障制度。

3.加大養(yǎng)老投資支持力度，激活養(yǎng)老市場

多方面加大對養(yǎng)老服務業(yè)的投資支持力度，探索設立社會資本為主體的養(yǎng)老投資基金，采用政府與社會資本合作（PPP）、公建民營、民辦公助等多種模式，引導各類市場主體進入養(yǎng)老服務業(yè)，興辦多種形式的社會養(yǎng)老服務機構和服務設施，增加養(yǎng)老服務供給。全面放開養(yǎng)老服務市場，有序擴大養(yǎng)老服務業(yè)對外開放，擴大養(yǎng)老市場準入。

4.制定購買養(yǎng)老服務指導目錄，釋放服務空間

明確服務種類、性質和內容，細化目錄清單，并根據(jù)實際情況變化，及時進行動態(tài)調整。建立健全由購買主體、養(yǎng)老服務對象以及第三方組成的綜合評審機制，加強購買養(yǎng)老服務項目績效評價。將政府購買服務與滿足老年人養(yǎng)老服務需求相結合，優(yōu)先保障經濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務需求，并逐步拓展政府購買養(yǎng)老服務的領域和范圍。

（三）優(yōu)化服務結構，強化養(yǎng)老服務保障供給

1.制定家庭養(yǎng)老支持政策

鼓勵子女與父母就近或者共同居住，在購房首付、貸款利息、契稅上給予優(yōu)惠。對于因子女和父母同住一套房或者就近居住并提供照護服務而需調整住房位置和改善居住條件的，認真研究給予住房購置相關契稅減免和貸款優(yōu)惠的支持政策。

2.發(fā)揮社區(qū)服務依托作用

按照“就近就便、小型多樣、功能配套”的要求，建設和改造一批托老所、日間照料中心、老年驛站等社區(qū)養(yǎng)老服務設施，并通過政策引導、政府扶持、社會運營、市場運作、信息化輔助等多種方式，增強社區(qū)養(yǎng)老服務設施的生存發(fā)展能力。發(fā)展社區(qū)日間照料服務，針對家庭日間暫時無人或者無力照護的社區(qū)老年人，提供日間照料、短期托養(yǎng)、配餐、文體娛樂等服務。

3.強化機構養(yǎng)老補充作用

以需求為導向，做到布局合理、規(guī)模適度、標準科學、設施實用，以失能、半失能老年人提供服務為重點。對于經濟困難的，政府通過建設少量公辦養(yǎng)老機構或購買服務的方式，提供無償或低償服務; 對于中低收入的，政府通過政策扶持和資金支持，鼓勵社會力量興辦非營利性養(yǎng)老機構; 對于經濟條件較好的，政府提供政策環(huán)境，主要通過社會投資和市場運作，為他們提供服務。

4.提升農村養(yǎng)老服務能力和水平

在滿足農村五保對象集中供養(yǎng)需求的前提下，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)五保供養(yǎng)機構改善設施、功能條件并向社會開放，成為區(qū)域性養(yǎng)老服務中心。依托行政村、較大自然村，充分利用農家大院等，建設日間照料中心、托老所、老年活動站等互助性養(yǎng)老服務設施，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和已建成使用的農村幸福院，由市級財政每年每個項目的運營予以適當?shù)难a貼。健全城市與農村養(yǎng)老服務對口協(xié)作機制，通過人員培訓、技術指導、設備支援等方式，幫助其提高服務能力。

(四)整合養(yǎng)老資源，夯實居家社區(qū)養(yǎng)老服務基礎

1.推動設施適老化改造

通過政府補貼、產業(yè)引導和業(yè)主眾籌等方式，推動老舊居住小區(qū)和老年人家庭的無障礙改造，優(yōu)先安排貧困、高齡、失能等老年人家庭設施改造，組織開展多層老舊住宅電梯加裝。建議將老舊居住小區(qū)設施適老化改造納入政府為民辦實事項目，按照社區(qū)申請、政府補貼的原則，分期分批實施改造。

2.開展互助養(yǎng)老服務

互助養(yǎng)老是介于純社會化養(yǎng)老和居家養(yǎng)老之間的一種新型養(yǎng)老模式，既有社會化養(yǎng)老特征，又符合傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老習俗，更強調居民間相互幫扶與慰藉，是與當前經濟、社會現(xiàn)實情況相適應的一種策略性選擇。發(fā)揮社區(qū)、農村基層組織指導、組織作用，通過鄰里互助、親友相助、老人結對、老人抱團、志愿服務、時間儲蓄等養(yǎng)老模式，創(chuàng)辦社區(qū)微型家庭養(yǎng)老院、農村幸福大院等方式，大力發(fā)展互助養(yǎng)老服務。

3.整合社區(qū)服務資源

促進社區(qū)養(yǎng)老機構與就近社區(qū)診所、醫(yī)院合作，上門為老人進行常規(guī)體檢、康復理療等專業(yè)化服務。采取“社工+義工”模式，充分發(fā)揮社區(qū)服務中心作用，組織社工、義工定期為老人提供聊天、保潔等多樣化服務。加強社區(qū)老年人協(xié)會和老年文化建設，積極開展社區(qū)敬老愛老宣傳活動。

（五）聚焦醫(yī)養(yǎng)結合，推進醫(yī)養(yǎng)深度融合發(fā)展

1.推進養(yǎng)老機構內設醫(yī)療機構

按照“衛(wèi)生計生準入、民政扶持、醫(yī)保定點”的方式，支持 200 張床位以上規(guī)模的養(yǎng)老機構內設一級以上醫(yī)療機構；對不具備設置條件的，依據(jù)規(guī)模和實際需求，可內設醫(yī)務室、護理室等；支持民辦養(yǎng)老機構，根據(jù)需求和規(guī)模設置醫(yī)務室、護理站或獨立的醫(yī)療機構，為入住老人提供優(yōu)質的醫(yī)療服務。衛(wèi)生計生行政部門對符合設置標準的醫(yī)療機構，按照有關規(guī)定發(fā)放醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可。鼓勵執(zhí)業(yè)醫(yī)師到養(yǎng)老機構設置的醫(yī)療機構多點執(zhí)業(yè)，支持有相關專業(yè)特長的醫(yī)師及專業(yè)人員在養(yǎng)老機構開展疾病預防、營養(yǎng)、中醫(yī)養(yǎng)生等非診療性健康服務。到2020年，護理型床位占全市養(yǎng)老床位總數(shù)的比例不低于30%，每個縣（市）區(qū)擁有1所以上護理型養(yǎng)老服務機構。

2.推進部分一、二級醫(yī)院和專科醫(yī)院轉型為老年康復院、護理院

優(yōu)先發(fā)展護理康復服務，加強老年護理院和康復醫(yī)療機構建設。鼓勵部分一、二級醫(yī)院和?？漆t(yī)院發(fā)揮專業(yè)技術和人才優(yōu)勢，按照《護理院基本標準》，轉型為老年人康復院、護理院，承接康復期、老年慢性病患者。并合理調整床位收費和護理收費標準，提高老年衛(wèi)生服務能力。民政部門對由醫(yī)院轉型的護理院等，符合養(yǎng)老機構設立許可條件的，應當受理并給予行政許可，并應享受養(yǎng)老床位建設和運營補貼。

3.推進居家養(yǎng)老醫(yī)療衛(wèi)生服務全覆蓋

依托國家基本公共衛(wèi)生服務項目，以社區(qū)衛(wèi)生服務機構為平臺，通過政府購買服務的形式，全面實施基本公共衛(wèi)生服務項目。每年免費為65歲以上的老年人進行健康體檢 ，建立電子健康檔案，對患有高血壓病、糖尿病的慢性病患者開展健康管理，實現(xiàn)到2020年65歲以上老年人健康管理率達到70%。實施家庭醫(yī)生制度和健康服務活動，簽訂服務協(xié)議，對65歲以上老年人提供健康管理服務，對在健康管理中發(fā)現(xiàn)問題的，及時給予醫(yī)學指導或轉診建議，為行動不便、確有需要的簽約居民，提供上門訪視、家庭病床等服務。

（六）構建信息平臺，推動智慧養(yǎng)老升級

1.構建智慧養(yǎng)老服務網

將大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網+”等科技手段運用于養(yǎng)老服務業(yè)，依托福州金太陽綜合服務中心已建立的“968885”養(yǎng)老服務平臺，建立標準統(tǒng)一、互聯(lián)互通、高效便捷的智能化養(yǎng)老服務網絡。逐步將全市各縣（市）區(qū)養(yǎng)老服務供需資源并入市級平臺，形成城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老服務信息網絡與社會服務網絡，努力打造全市沒有圍墻的智慧養(yǎng)老院（虛擬養(yǎng)老院）。

2.發(fā)展智能老齡產業(yè)

支持發(fā)展適用于智能健康養(yǎng)老終端的低功耗、微型化智能傳感技術，室內外高精度定位技術。加強健康養(yǎng)老終端設備的適老化設計與開發(fā)。推進健康狀態(tài)實時分析、健康大數(shù)據(jù)趨勢分析等智能分析技術的發(fā)展。針對家庭、社區(qū)、機構等不同應用環(huán)境，發(fā)展健康管理類可穿戴設備、便攜式健康監(jiān)測設備、自助式健康檢測設備、智能養(yǎng)老監(jiān)護設備、家庭服務機器人等，滿足多樣化、個性化健康養(yǎng)老需求。

3.發(fā)展老年電子商務

鼓勵大型電子商務平臺，推動整合各類老年產品供應商，打造專業(yè)化老年電子商務業(yè)務，構建“線上老年電子商城銷售、線下社區(qū)中心協(xié)同”的服務模式。利用社區(qū)老年中心開展產品體驗、信息查詢、售后服務等項目，解決老年人網購難的問題。

(七)健全評估制度，實現(xiàn)養(yǎng)老服務資源有效供給

1.建立全市老年人信息庫

由民政部門牽頭，開展全市60周歲以上老年人口底數(shù)和養(yǎng)老情況調查，對老年人身體健康狀況進行調查摸底，建立老年人基礎信息檔案和管理信息系統(tǒng)(即老年人信息庫)，實現(xiàn)分類和動態(tài)管理，建立準確、高效、便捷的養(yǎng)老服務需求和資源供應信息通道。

2.建立評估、補貼制度

探索建立一套完善的養(yǎng)老服務需求評估制度，以需方為導向的補貼制度，強化公共資金的公平使用。打造一支專業(yè)化、規(guī)范化的需求評估隊伍，確保服務補貼的精準發(fā)放。編制出臺福州市地方性評估標準，建立統(tǒng)一的第三方評估、標準化評估、服務補貼統(tǒng)一支付的區(qū)域平衡、公平有效的居家養(yǎng)老服務評估制度。

責任編輯：林善煒

D669

A

1674-1072（2017）04-072-05

2017-06-10

賈紹溪（1963-），男，山東日照人，福州市人民政府發(fā)展研究中心社會處處長，主要從事經濟社會發(fā)展研究。