香港地區(qū)廉政公署對內(nèi)地國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的若干啟示

張宏宇

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香港地區(qū)廉政公署對內(nèi)地國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的若干啟示

張宏宇

（中國人民公安大學(xué) 法學(xué)院，北京 100038）

國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)正在進(jìn)行中，有必要在借鑒香港地區(qū)廉政公署成熟經(jīng)驗(yàn)的做法上，保持監(jiān)察委員會法律地位的獨(dú)立性、完善制度設(shè)計(jì)和機(jī)構(gòu)設(shè)置、進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹萍s與監(jiān)督，繼續(xù)深入推進(jìn)改革，推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

國家監(jiān)察；體制改革；香港；廉政公署

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），確定了監(jiān)察體制改革思路； 12月25日，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定（草案）》（以下簡稱《草案》）；2017年1月18日山西省監(jiān)察委正式掛牌運(yùn)行，1月20日，北京市監(jiān)察委員會正式成立，在同一天，浙江省也正式選舉出了省監(jiān)察委員會主任，同時(shí)市級以及區(qū)縣級的監(jiān)察體制改革也在緊鑼密鼓進(jìn)行當(dāng)中。

“國家監(jiān)察委試點(diǎn)改革”成為政治界、學(xué)術(shù)界以及今年“兩會”熱烈討論的話題。根據(jù)中央的精神：國家監(jiān)察體制改革將整合反腐力量，將監(jiān)察職能與檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、預(yù)防犯罪職能相融合，組建監(jiān)督監(jiān)察職能集中的各層級反腐機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員（包括“一府兩院”）監(jiān)察的全面覆蓋，是打造廉潔政府的重大舉措。我國香港地區(qū)的“清廉指數(shù)”之所以能在全球排名中居于前列，很大程度上歸功于廉政公署的存在。廉政公署（ICAC）于1974年成立，在香港反腐敗斗爭中發(fā)揮了重要作用，該機(jī)構(gòu)可以對公共部門進(jìn)行調(diào)查，這種結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為其他國家試圖復(fù)制的模式，然而，目前我們還不知道中國大陸是否能成功運(yùn)用這種模式。[1]因此，為深入推進(jìn)黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭，本文將打開視野，以廉政公署為比較分析參照模本，對其的成功經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)行深度分析，結(jié)合內(nèi)地監(jiān)察試點(diǎn)改革的情況提出建議和對策，以期為監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的穩(wěn)步推進(jìn)提供啟發(fā)。

一、國家監(jiān)察委體制改革試點(diǎn)的特征

本次國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)新成立的監(jiān)察委員會，在組織構(gòu)成、法律地位、監(jiān)察對象、工作職責(zé)等方面呈現(xiàn)出了一些新的特征。

（一）監(jiān)察委員會的“一體化”的組織構(gòu)成

根據(jù)《方案》的構(gòu)想和《草案》第一條以及實(shí)踐中的操作情況，將試點(diǎn)地區(qū)黨委的紀(jì)委部門、人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會。由此可見，新設(shè)置的機(jī)關(guān)將此前行使行政職能的人民政府監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局與行使司法職能的人民檢察院查處職務(wù)犯罪的部門進(jìn)行整合，成立專職負(fù)責(zé)監(jiān)督國家公職人員的專門機(jī)關(guān)即監(jiān)察委員會。

（二）監(jiān)察委員會“高位階”的法律地位

根據(jù)《方案》的精神和《草案》的第一條的規(guī)定：試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生，監(jiān)察委員會副主任、委員，由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免。簡言之，試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察委是由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，這使得在此之前人大下設(shè)置“一府兩院”的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，變化為“一府兩院一監(jiān)察委”的新型權(quán)力結(jié)構(gòu)，國家監(jiān)察委成為與政府、檢察院、法院相并列的專門國家機(jī)關(guān)。監(jiān)察委員會將負(fù)責(zé)承擔(dān)監(jiān)督國家公職人員的職能，將行使國家行政權(quán)的人民政府監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局和行使國家司法權(quán)的檢察院查處職務(wù)犯罪部門的刑事司法權(quán)進(jìn)行融合，形成一種單獨(dú)的國家監(jiān)察權(quán)，成為與政府（行政權(quán)）、檢察院與法院（司法權(quán)）并列的、獨(dú)立的一種新的國家權(quán)力，且該權(quán)力由監(jiān)察委員會單獨(dú)、專門行使。

（三）監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象的“全覆蓋”

根據(jù)《草案》第二條的規(guī)定：監(jiān)察委員會的監(jiān)察范圍是“所有行使公權(quán)力的公職人員”，這是對此前《行政監(jiān)察法》監(jiān)察對象的范圍過窄所進(jìn)行的調(diào)整，此前的《行政監(jiān)察法》將監(jiān)察主體定位為行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，將監(jiān)察對象確定為國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員、國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，未將立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體等公職人員納入到監(jiān)察的范圍中，導(dǎo)致出現(xiàn)了監(jiān)察的“盲點(diǎn)”。根據(jù)此次的《草案》和試點(diǎn)改革的計(jì)劃，將監(jiān)察對象擴(kuò)展到全體“行使公權(quán)力的公職人員”，包括司法機(jī)關(guān)的檢察人員、法官等，這就為國家監(jiān)察職能在各領(lǐng)域的充分發(fā)揮創(chuàng)造了基礎(chǔ)性條件。

（四）監(jiān)察委員會的“專業(yè)化”的工作職能

根據(jù)《草案》第二條，此次新成立的監(jiān)察委員會將整合反腐敗資源，以解決我國現(xiàn)行反腐敗工作機(jī)制下“力量分散”的問題，監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。

國際競爭力最弱的是9類產(chǎn)品，比較優(yōu)勢指數(shù)小于0.1。通過對中、約兩國的比較優(yōu)勢分析，可以發(fā)現(xiàn)中國再制成品、機(jī)械設(shè)備等方面具有優(yōu)勢，而約旦在原材料等方面具有優(yōu)勢，中約貿(mào)易的互補(bǔ)性較強(qiáng)。

二、廉政公署反腐職能的體現(xiàn)與借鑒

監(jiān)察體制改革試點(diǎn)剛剛起步，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足、理論研究也相對薄弱，因此可以在借鑒廉政公署成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合我國當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型期間的基本國情進(jìn)行探索創(chuàng)新，力圖形成中國特色的現(xiàn)代監(jiān)察體系，保證國家監(jiān)察權(quán)集中統(tǒng)一、權(quán)威高效地行使。

（一）對廉政公署進(jìn)行比較研究的必要性及重要性

此前，理論界對是否可以將內(nèi)地反腐機(jī)構(gòu)和香港廉政公署進(jìn)行比較研究存在爭議。有學(xué)者認(rèn)為，從廉政公署的職能上來看，與內(nèi)地的黨的紀(jì)委部門、國務(wù)院監(jiān)察部門、檢察系統(tǒng)的反貪局有相似之處，都是為反腐敗而設(shè)置的機(jī)構(gòu)，具有可比性；也有學(xué)者認(rèn)為，內(nèi)地與香港地區(qū)所處的法律體系不同，不同法律性質(zhì)的機(jī)構(gòu)之間也不具備可比性。筆者認(rèn)為，首先，此次國家監(jiān)察體制試點(diǎn)改革，新成立的國家監(jiān)察委員會將整合紀(jì)委、政府監(jiān)察部門與檢察系統(tǒng)反貪部門的反貪污賄賂、預(yù)防犯罪的職能，成為專門的獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力公職人員的監(jiān)察全覆蓋，反貪污腐敗的職能與廉政公署有著高度的相似性，具備可比性；其次，與此前反腐敗職能由紀(jì)委、政府監(jiān)察部門、檢察系統(tǒng)反貪部門分散行使不同，新成立的國家監(jiān)察委員會將整合上述機(jī)構(gòu)的反腐職能，獨(dú)立于其他國家機(jī)關(guān)，與香港廉政公署更加具有高度的相似性，在試點(diǎn)初期甚至已經(jīng)有不少學(xué)者將國家監(jiān)察委稱為“內(nèi)地版廉政公署”；綜上所述，雖然所處不同法律體系，但是基于比較法的功能性原則，為解決我國當(dāng)前社會中所存在的貪腐問題，將廉政公署作為比較分析的模本，仍然是一個好的參照。

（二）廉政公署獨(dú)立的法律地位

在廉政公署設(shè)立之前，貪腐等案件的辦理和調(diào)查屬于警務(wù)處的管轄，然而由于警界本身貪污受賄等問題就非常嚴(yán)重，導(dǎo)致警務(wù)處在無法解決現(xiàn)存貪腐問題的同時(shí)又在警務(wù)處內(nèi)部滋生了新的腐敗。而且，對于警方貪污的管制，被針對的警方也表現(xiàn)出了極強(qiáng)的抵抗力。[2]這促使當(dāng)局決定成立一個獨(dú)立于其他系統(tǒng)的廉政公署來打擊貪污犯罪行為。

廉政公署的獨(dú)立性首先從其英文名稱（Independent Commission Against Corruption，簡稱ICAC）就可以看出，獨(dú)立的法律地位保證了公署權(quán)力行使的中立性、客觀性和有效性。獨(dú)立的法律地位體現(xiàn)在公署機(jī)構(gòu)獨(dú)立、成員獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)獨(dú)立。機(jī)構(gòu)獨(dú)立是指廉政公署獨(dú)立于政府等其他部門，在英屬時(shí)期公署直接對香港總督負(fù)責(zé)，在1997年回歸后公署直接向特別行政區(qū)長官負(fù)責(zé)，獨(dú)立性得到了保持；在結(jié)構(gòu)上，廉政公署有屬于自己的一套獨(dú)立的工作機(jī)制，不接受香港政府的領(lǐng)導(dǎo)和管轄，同時(shí)也獨(dú)立于警察系統(tǒng)以及其他社會團(tuán)體等，職能的行使不會受到外界的干預(yù)和制約。成員獨(dú)立是指廉政公署擁有完全獨(dú)立的人事管轄權(quán)和任免權(quán)，由于公署的工作人員來自自主招募或從其他部門借調(diào)，并采用合同聘用制的方式進(jìn)行雇傭和管理，因此公署職員不屬于政府的公務(wù)人員，自然也就不受來自公務(wù)員條例等的約束；廉政專員和副廉政專員直接由香港最高行政長官按照一定的條件進(jìn)行委任，直接向最高行政長官負(fù)責(zé)。經(jīng)濟(jì)獨(dú)立是指廉政公署的辦公經(jīng)費(fèi)獨(dú)立于政府與其他公務(wù)員系統(tǒng)，辦公經(jīng)費(fèi)預(yù)算從政府預(yù)算中另行單獨(dú)撥付，不會受到政府官員的干預(yù)和影響；廉政公署的職員的待遇較為優(yōu)厚，工資報(bào)酬也比較高，這有助于公署吸引和留住優(yōu)秀人才，也有助于降低公署內(nèi)部職員滋生貪腐的概率，使其能夠安心工作，秉公辦理案件。

（三）廉政公署的工作職能與機(jī)構(gòu)設(shè)置

廉政公署的工作職能分為三大塊，分別是執(zhí)法職能、預(yù)防職能以及社區(qū)教育職能，三個職能的發(fā)揮依賴于執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處這三個職能責(zé)任部門的存在。其中，執(zhí)行處主要負(fù)責(zé)對可能涉嫌貪污的案件進(jìn)行研究和調(diào)查，案件的來源、依據(jù)和線索部分是來自社會層面的舉報(bào)信息，舉報(bào)信息由高度機(jī)密的、24小時(shí)晝夜值班的舉報(bào)中心提供。防止貪污處主要負(fù)責(zé)對其他政府部門以及公共機(jī)構(gòu)的日常工作進(jìn)行監(jiān)督和檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能引起貪腐等行為的工作流程并對流程進(jìn)行修正，從而達(dá)到預(yù)防和減少腐敗行為的目的，防止貪污處還會向其他公共機(jī)構(gòu)提供關(guān)于反貪的顧問服務(wù)，為其機(jī)構(gòu)內(nèi)部防腐反腐機(jī)制構(gòu)建等問題建言獻(xiàn)策。社區(qū)關(guān)系處主要負(fù)責(zé)向全社會進(jìn)行反腐宣傳，營造良好反腐倡廉的風(fēng)氣的同時(shí)爭取市民的支持，為公署反腐工作的順利開展奠定社會基礎(chǔ)。此外，社會關(guān)系處還會定期對公務(wù)人員進(jìn)行反貪培訓(xùn)工作，與公務(wù)員事務(wù)局共同推行“公務(wù)員廉潔守正計(jì)劃”。

（四）對廉政公署的監(jiān)督與制衡

廉政公署具備獨(dú)立的法律地位并一手掌握反貪重權(quán)，保證了反貪與監(jiān)督工作的有效性，但是同時(shí)也帶來了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題，如果放任廉政公署權(quán)力恣意行使，將會帶來新的腐敗等問題。為防止上述情況的發(fā)生，廉署的運(yùn)作受到一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)察與制衡制度 (system of checks and balances)管轄。[3]

第一，廉政專員權(quán)力的行使受到特區(qū)行政首長的制約。由于廉政專員是由特區(qū)行政首長任命的，所以專員的工作必須對行政首長負(fù)責(zé)，行政首長可以對公署下達(dá)命令，而專員需要接受首長的指揮并且定期向首長匯報(bào)工作；如果廉政專員在工作中存在濫用職權(quán)、越權(quán)或者以權(quán)謀私等問題，行政首長可以隨時(shí)將其罷免。

第二，廉政公署權(quán)力的行使受到司法機(jī)關(guān)的制約。司法機(jī)關(guān)的制約來自于律政司和法院。律政司是香港政府體系中的司法部門，負(fù)責(zé)提起刑事檢控，有點(diǎn)類似于大陸檢察機(jī)關(guān)的提起公訴。廉政公署辦理案件，只是負(fù)責(zé)承擔(dān)前期的證據(jù)搜集、案件情況調(diào)查等工作，待上述工作完成后，是否提起刑事檢控，還得由律政司經(jīng)過審查之后才能決定，這種調(diào)查與檢控相分離的程序機(jī)制對公署權(quán)力行使形成了一定的制衡。法院的制約來自于兩個方面，一方面的制約是來自判決，法官會在判決前對公署調(diào)查過程中所采取的調(diào)查方式是否合理、證據(jù)是否確鑿等進(jìn)行評估和審查，并有權(quán)向公署提出意見和批評；另一個方面來自于司法令狀，除了對涉嫌觸犯《廉政公署條例》《防止賄賂條例》或《選舉（舞弊及非法行為）條例》的案件調(diào)查專員可以在沒有法院簽發(fā)拘捕令的情況下進(jìn)行拘捕并搜查、扣押相關(guān)證據(jù)，其他案件中強(qiáng)制措施的采取，必須通過法院簽發(fā)相關(guān)令狀才可以進(jìn)行，如扣留相關(guān)涉嫌人員的旅游證件，就必須事先獲得法院的許可令狀。

第三，廉政公署權(quán)力的行使受到立法會的制約。在香港特區(qū)，立法會和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系是相互配合，相互制約，廉政公署對特區(qū)行政首長負(fù)責(zé)，因此，廉政公署同時(shí)也受到來自立法會的約束。公署所進(jìn)行的工作經(jīng)過年度報(bào)告的形式經(jīng)特區(qū)行政首長向立法會進(jìn)行呈報(bào)，立法會議員有權(quán)就公署工作的相關(guān)問題對專員進(jìn)行提問，專員需進(jìn)行解答，同時(shí)，立法會還可以通過立法的方式賦予或撤銷廉署的一些權(quán)力。

第四，廉政公署權(quán)力的行使受到來自社會層面的制約。社會層面的制約主要來自于咨詢組織和媒體。咨詢組織的構(gòu)成人員主要是社會人士以及一些政府人員，但是各委員會的主席均由非官方的人士擔(dān)任，咨詢組織有四個，分別為貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報(bào)咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會、廉政公署事宜投訴委員會，負(fù)責(zé)對公署的工作進(jìn)行監(jiān)督并提出意見。與此同時(shí)市民還可以通過媒體等途徑來了解和監(jiān)督廉署的工作。

第五，廉政公署權(quán)力的行使受到內(nèi)部調(diào)查檢查組的制約。在公署內(nèi)部設(shè)立有一個專門負(fù)責(zé)對可能涉及貪腐等相關(guān)罪行的工作人員進(jìn)行內(nèi)部調(diào)查與監(jiān)察的小組——L組。在內(nèi)部調(diào)查結(jié)束之后，L組會作出評審，以確定對相關(guān)人員是否進(jìn)行處分，是進(jìn)行紀(jì)律處分還是內(nèi)部的行政處分，或是移交律政司、法院進(jìn)行處理。

三、廉政公署對國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的啟示

推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)、成立監(jiān)察委員會，對于加強(qiáng)和完善國家權(quán)力的監(jiān)督、制約和運(yùn)營具有重大意義，同時(shí)也是我國反腐敗體制的一次重大變革。從歷史上看，或出于政治目的或權(quán)宜之計(jì)而開展的短期性反貪污運(yùn)動，往往難以獲得成功。膚淺、表面和缺乏誠意的反貪污運(yùn)動，只會令民眾感到失望、不滿，甚至產(chǎn)生懷疑，由滿懷希望變成極度沮喪。[4]此次監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，有必要借鑒香港地區(qū)廉政公署的成功經(jīng)驗(yàn)，逐步完善和健全監(jiān)察委員會機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作體制，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）保證監(jiān)察委員會地位的獨(dú)立性

為保證監(jiān)察委員會順利開展反腐敗工作而不會有所顧忌，需要保證監(jiān)察委員會的獨(dú)立性與中立性。監(jiān)察委員會解決了此前反腐敗資源分散、存在監(jiān)督盲區(qū)等問題，實(shí)現(xiàn)了對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，目前各試點(diǎn)省份的部分地區(qū)“先行先試”，逐步完成了由各級人大選舉各級監(jiān)察委員會主任的進(jìn)程，這是值得肯定的，但是，到目前為止監(jiān)察委員會的法律地位在《憲法》上并沒有相關(guān)的規(guī)定和保證，法律制度保障缺位，因此需要盡快啟動修憲的程序，修改并完善相關(guān)法律條文，在憲法上明確將作為國家機(jī)構(gòu)體系中的監(jiān)察委員會與政府、法院、檢察院予以并列；同時(shí)應(yīng)盡快修訂《國家監(jiān)察法》，保證監(jiān)察工作的開展有法可依，在今年召開的“兩會”上，王岐山書記也強(qiáng)調(diào)：“通過制定國家監(jiān)察法，賦予監(jiān)察委員會必要的調(diào)查權(quán)限，使黨的主張成為國家意志。”全國人大新聞發(fā)言人傅瑩在今年“兩會”記者會中透露：“行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法已經(jīng)在推進(jìn)，今年提交人大常委會?！贝送?，在國家監(jiān)察委設(shè)立之前，在實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員安排、經(jīng)費(fèi)劃撥、績效考核等事務(wù)無一不受同級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，[5]因此，在試點(diǎn)過程中，應(yīng)當(dāng)在財(cái)政上給予監(jiān)察委員會撥付單獨(dú)的專門的辦案經(jīng)費(fèi)，使監(jiān)察委盡量擺脫對地方人民政府、地方財(cái)政的依賴性，使其不會因經(jīng)費(fèi)的原因使辦案受到影響；在人員的招募、內(nèi)部的晉升通道、績效考核等人事關(guān)系問題上也應(yīng)當(dāng)與其他部門之間保持相對的獨(dú)立性，盡量減少外界對監(jiān)察委內(nèi)部的影響。

（二）完善監(jiān)察委員會的制度設(shè)計(jì)和機(jī)構(gòu)設(shè)置

試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察委員會主任由各級人大選舉產(chǎn)生，監(jiān)察委員會副主任和監(jiān)察委員會委員由主任提名，由人大任命。監(jiān)察委下設(shè)辦公室、案管室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、信訪室、各監(jiān)察室等。監(jiān)察室是監(jiān)察委的主要業(yè)務(wù)部門，負(fù)責(zé)案件的調(diào)查工作等；調(diào)查分為兩種，第一是指針對違反黨的紀(jì)律和行政法規(guī)行為的一般調(diào)查，第二種情況是指針對職務(wù)犯罪類案件的特殊調(diào)查，是原檢察機(jī)關(guān)反貪部門主要行使的偵查權(quán)，屬于刑事偵查的范圍，是特殊調(diào)查；一般調(diào)查的開展，需要根據(jù)黨章黨規(guī)來進(jìn)行，如果是涉嫌刑事偵查，那么就需要遵循《刑事訴訟法》的規(guī)范；目前《草案》只是規(guī)定監(jiān)察委員會具有“監(jiān)督、調(diào)查、處置”三項(xiàng)職權(quán)卻缺乏明確具體的規(guī)定，所以筆者建議在下一步《國家監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》修訂、修改的過程中，將兩種調(diào)查權(quán)限分開，要重點(diǎn)對第二種刑事偵查的權(quán)限進(jìn)行明確規(guī)定，同時(shí)健全和完善普通調(diào)查和特殊調(diào)查的轉(zhuǎn)化程序，以防止權(quán)力行使不當(dāng)對公民權(quán)利造成的侵害。黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室要負(fù)責(zé)接受群眾的舉報(bào)信息等，同時(shí)做好相關(guān)的保密工作；除此之外，黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室應(yīng)當(dāng)在未來的工作中承擔(dān)起腐敗預(yù)防和群眾工作的職責(zé)，組織和協(xié)調(diào)“聯(lián)絡(luò)員”、“特邀監(jiān)察員”等角色，與相關(guān)的單位和社會群眾一道進(jìn)行黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作情況的民意調(diào)查等。

（三）對監(jiān)察委員會進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹萍s與監(jiān)督

這次國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)在人大下設(shè)置監(jiān)察委員會，將形成“一府兩院一委”的格局，監(jiān)察委將具備“高位階”的獨(dú)立的法律地位并集中統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)，但是“信任無法取代監(jiān)督”、“黨內(nèi)不允許有不受制約的權(quán)力”，為防止監(jiān)察委內(nèi)部“燈下黑”等腐敗違紀(jì)情況的發(fā)生，也需要對監(jiān)察委員會進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹萍s與監(jiān)督，防止其成為權(quán)力不受制約的“超級機(jī)關(guān)”。

第一，監(jiān)察委員會要接受上級監(jiān)察委員會和同級黨委的監(jiān)督。監(jiān)察體制改革、建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作機(jī)構(gòu)是黨中央在新的歷史條件下作出的重大戰(zhàn)略部署和決策，就是為了加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在條塊關(guān)系方面，監(jiān)察委將以垂直領(lǐng)導(dǎo)為主，同時(shí)也接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。從試點(diǎn)地區(qū)的情況來看，監(jiān)察委員會主任都是由原中共紀(jì)律檢查委員會正職書記擔(dān)任，紀(jì)委書記擔(dān)任監(jiān)察委員會主任之后，雖然職務(wù)名稱和在黨委班子內(nèi)的排名會有所變化，但是下級監(jiān)察委要接受上級部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督是不變的，與此同時(shí)，監(jiān)察委也要向同級黨委負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。

第二，監(jiān)察委員會要接受人大的監(jiān)督。監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生，自然受到人大監(jiān)督，對人大負(fù)責(zé)。人大的監(jiān)督主要體現(xiàn)在人大選舉和任命監(jiān)察委主任，任命監(jiān)察委班子成員，還體現(xiàn)在監(jiān)察委要向人大作工作報(bào)告，人大有權(quán)向監(jiān)察委員會的工作提出意見。此前，人大監(jiān)督缺位的問題比較嚴(yán)重，人大的改革方向正是要進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督職能，這為加強(qiáng)監(jiān)察委改革試點(diǎn)中的人大監(jiān)督職能也提供了契機(jī)，監(jiān)察體制改革試點(diǎn)過程中，相關(guān)的約束監(jiān)管手段也必須跟上，以防止監(jiān)察權(quán)的過度膨脹。

第三，監(jiān)察委員會要接受司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。法治的核心在于權(quán)力之間的相互制衡，在我國，司法機(jī)關(guān)主要是檢察院和法院，監(jiān)察體制試點(diǎn)改革，檢察院完成了“瘦身”其反貪部門被歸入監(jiān)察委，其主要業(yè)務(wù)只剩下了批準(zhǔn)逮捕和提起公訴，而法院的主要任務(wù)是對案件進(jìn)行判決。此前，有人認(rèn)為檢察院的批準(zhǔn)逮捕權(quán)也應(yīng)當(dāng)一并歸入到監(jiān)察委員會，筆者認(rèn)為這是不恰當(dāng)?shù)?，因?yàn)楸O(jiān)察委員會已經(jīng)具備了“留置權(quán)”，可以在短時(shí)間內(nèi)對人身自由進(jìn)行限制，如果再將“逮捕權(quán)”交由監(jiān)察委行使，那么監(jiān)察委便可以無所顧忌地對涉案人員的人身自由進(jìn)行長時(shí)間的限制，這為監(jiān)察權(quán)的過度膨脹提供了方便，因此逮捕權(quán)還是應(yīng)當(dāng)由檢察院集中行使，從而在不會影響監(jiān)察委集中行使監(jiān)察權(quán)的情況下達(dá)到對監(jiān)察權(quán)進(jìn)行司法制約和監(jiān)督的目的；監(jiān)察委員會辦理的案件需要檢察院向法院提起公訴，因此檢察院、法院要進(jìn)行獨(dú)立審查，把好“公訴關(guān)”“審判關(guān)”，對于沒有達(dá)到提起公訴條件、事實(shí)不清證據(jù)不足、不能達(dá)到定案標(biāo)準(zhǔn)的案件，要及時(shí)退回監(jiān)察委再進(jìn)行調(diào)查，進(jìn)而倒逼監(jiān)察委提高案件辦理質(zhì)量。

第四，監(jiān)察委員會要接受來自社會的監(jiān)督。反腐工作的順利開展需要來自社會的支持，監(jiān)察委員會是專門的反腐敗機(jī)關(guān)，社會各界對其寄予厚望。為進(jìn)一步增強(qiáng)群眾、媒體對監(jiān)察委員會的信任和支持，監(jiān)察委要對不涉密的工作及時(shí)向社會進(jìn)行公開并自覺接受群眾、媒體的監(jiān)督。下一步可以仿效廉政公署，通過設(shè)立由非官方人士主管負(fù)責(zé)的咨詢委員會，及時(shí)就相關(guān)工作向社會進(jìn)行公布，與群眾、媒體進(jìn)行交流，接受質(zhì)詢和舉報(bào)，這一方面可以對監(jiān)察委的工作進(jìn)行監(jiān)督形成制約，另一方面也可以為改革試點(diǎn)工作的開展進(jìn)一步贏得民心。

第五，監(jiān)察委員會要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督?！按蜩F還需自身硬”，其一，加強(qiáng)監(jiān)察委內(nèi)部隊(duì)伍建設(shè)，通過廉政教育、約談、告誡、警示等方式使其堅(jiān)定理想信念、陶冶高尚情操、規(guī)范行為舉止，使其“不想腐”；其二，健全內(nèi)部工作機(jī)制，通過理順內(nèi)部機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督力量，使其“不能腐”；其三，成立內(nèi)部糾察組定期對內(nèi)部進(jìn)行巡查，可以不定期地通過“上級巡視”、“異地糾察”等方式對涉嫌違法違紀(jì)行為進(jìn)行調(diào)查，必要時(shí)可以走司法程序進(jìn)行處理，使其“不敢腐”。

[1] Kristi Swartz. Understanding Anti-Corruption Issues in Asia: An In-Depth Look at Recent Developments and Upcoming Trends[J]. Aspatore Special Report,2010, August.

[2] Jinhua Cheng. POLICE CORRUPTION CONTROL IN HONG KONG AND NEW YORK CITY: A DILEMMA OF CHECKS AND BALANCES IN COMBATING CORRUPTION[J]. BYU Journal of Public Law,2009.

[3] [4] 陳輝，范紅娟. 香港廉政公署研究[J].理論導(dǎo)刊，2006(1).

[5] 孟子尋. 監(jiān)察委員會試點(diǎn):憲法視野下監(jiān)察權(quán)分配問題研究[J].河北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2017(2).

責(zé)任編輯：倪 芬

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1674-1072（2017）04-038-05

2017-06-03

張宏宇（1992-），山西清徐人，中國人民公安大學(xué)法學(xué)院2015級訴訟法專業(yè)研究生，主要從事刑事訴訟法的研究。