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    關(guān)于地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考

    2017-04-06 03:27:05張春波
    經(jīng)濟師 2017年3期
    關(guān)鍵詞:融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展分類

    張春波

    摘 要:國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺后,地方政府融資平臺面臨何去何從的重大抉擇,在公益性項目資金缺口巨大、PPP項目推進緩慢等形勢下,半覆蓋型的融資平臺仍有存續(xù)的必要,但需要克服造血功能差、融資成本高、經(jīng)營效率低等不足,建議通過政策支持、產(chǎn)業(yè)拓展、機制優(yōu)化、重組整合等方式實現(xiàn)融資平臺向真正市場化主體的轉(zhuǎn)型。

    關(guān)鍵詞:融資平臺 政府債務(wù) 轉(zhuǎn)型發(fā)展 分類

    中圖分類號:F810

    文獻標識碼:A

    文章編號:1004-4914(2017)03-277-02

    2014年9月,國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號),其中明確了“政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借,企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還”的基本原則,并提出了“剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”的具體要求。這在“政府”與“融資平臺公司”之間劃出了一條清晰的界線,同時也意味著,“地方政府融資平臺公司”這一特定稱謂即將成為歷史,地方政府融資平臺公司如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展成為一項重大課題,本文將就此予以初步探討。

    一、地方政府融資平臺的定義及分類

    根據(jù)財政部等四部委《關(guān)于貫徹〈國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知〉相關(guān)事項的通知》(財預(yù)〔2010〕412號),地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立,具有政府公益性項目投融資功能,并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體,包括各類綜合性投資公司以及行業(yè)性投資公司等。

    按照地方政府融資平臺所承擔公益性項目的特點、還貸來源及收益回報情況,進而可將地方政府融資平臺分為以下兩類:

    1.無收益的無覆蓋型融資平臺。如單純從事城市的道路建設(shè)、園林的綠化建設(shè)等完全公益性的公共服務(wù)與設(shè)施投融資的融資平臺。

    2.有收益的半覆蓋型融資平臺。這類融資平臺投資的公益性項目能產(chǎn)生穩(wěn)定的收入,如高速公路、供水、供氣、供熱、污水垃圾處理等,但其收入不足以完全覆蓋成本。

    二、地方政府融資平臺存續(xù)的必要性

    對于上述第一類的無覆蓋型融資平臺,其承擔的無收益公益性項目應(yīng)當通過地方政府發(fā)行債券來籌集資金,納入財政預(yù)算管理,此類融資平臺在保障其承擔的在建項目續(xù)建和收尾工作后,應(yīng)予以清理注銷或者轉(zhuǎn)為無融資功能的公益性機構(gòu)。對于第二類的半覆蓋型融資平臺,仍有存續(xù)的必要,原因如下:

    1.公益性項目資金缺口巨大,融資平臺可以發(fā)揮融資功能。受《新預(yù)算法》對地方債券限額管理的限制,通過政府債券方式遠遠不能滿足地方政府公益性項目資金需求。自2015年1月1日《新預(yù)算法》正式實施以來,2015年、2016年全國新增地方政府債券分別為6000億元和1.17萬億元,合計僅為1.77萬億元。與之形成巨大反差的是巨額的PPP項目投資需求,據(jù)全國PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)顯示,截至2016年9月末,全國按照要求審核納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目為10471個,總投資額為12.46萬億元,為近兩年新增地方政府債券總額的7倍。由此可見,公益性項目資金缺口巨大。有收益的半覆蓋型融資平臺,完全可以憑借其自身的融資能力承擔起部分公益性項目投融資責任。

    2.公益性項目PPP合作推進緩慢,融資平臺可以加快項目推進。根據(jù)財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》,PPP操作包括項目識別等5大步驟、19個環(huán)節(jié),操作周期較長,制約了地方政府公益性項目的加快推進。通過對財政部53個PPP示范項目的分析統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn),從項目發(fā)起到簽署PPP項目合同實際花費的時間平均為13.5個月,其中交通運輸類項目所花費的時間則更是平均長達24個月,而按原有的融資平臺模式,從項目啟動到項目公司組建往往只需要數(shù)月時間即可完成。

    3.社會資本逐利性增加財政負擔,融資平臺可以促進成本降低。一般意義上的社會資本出于利潤最大化的目的,往往要求較高的投資回報率,而基于這些政府項目的公共設(shè)施性質(zhì),社會資本所要求的投資回報無法完全依靠項目自身的經(jīng)營取得,需要通過政府提供可行性缺口補助等方式實現(xiàn),實際上還是需要政府全部或大部分買單,因此,較高的投資回報率將增加政府財政負擔。而對于原有的融資平臺,利潤最大化不是其主要目的,投資回報僅需覆蓋其融資成本即可,有利于減輕財政負擔。

    基于以上原因,從彌補公益性項目資金缺口、加快公益性項目推進進度、降低公益性項目財政負擔的角度,有收益的半覆蓋型融資平臺具有繼續(xù)存在的必要性。

    三、地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要困難

    對于有存續(xù)價值的融資平臺,根據(jù)43號文的要求,必須實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展,成為與政府相分離的真正的市場化經(jīng)營主體,但受以往經(jīng)營中項目特征、體制機制等因素影響,融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展主要面臨以下困難:

    1.投資結(jié)構(gòu)單一,造血功能較差。融資平臺承擔的項目主要是資金投入大、投資收益少、回收期長的基礎(chǔ)設(shè)施項目,投資結(jié)構(gòu)十分單一,缺少足以支撐公益性項目的經(jīng)營性項目收益來源,依靠融資平臺自身經(jīng)營難以實現(xiàn)盈利和現(xiàn)金流的平衡,需要通過政府補助等方式實現(xiàn)盈虧平衡,主要通過借新還舊實現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)。在累積效應(yīng)作用下,盈虧平衡的缺口成倍增大,資金需求結(jié)構(gòu)嚴重失衡,很多融資平臺的資金需求中,用于資金周轉(zhuǎn)的額度已遠高于用于新建項目建設(shè)的額度。

    2.融資渠道狹窄,融資成本較高。除少量融資平臺已構(gòu)建起渠道較為豐富、期限較為合理、成本較低的多元化融資格局外,絕大部分的融資平臺主要還是依靠銀行信貸融資,很少通過資本市場直接融資,無法獲得更多低成本資金來源,造成融資平臺總體融資成本偏高;而在其銀行融資中,債務(wù)結(jié)構(gòu)也不合理,短期債務(wù)比重過高,造成資金轉(zhuǎn)貸壓力極大,易于發(fā)生資金鏈斷裂的風險。

    3.市場化意識弱,運作效率較低。從外部看,融資平臺承擔的公益性項目往往不存在市場競爭問題,相對于純粹的市場競爭主體,缺少來自外部的競爭壓力,不利于運作效率的提升;從內(nèi)部看,融資平臺的運作機制相對于完全市場化的企業(yè)還不夠完善,內(nèi)部提質(zhì)增效的動力不強。由此造成融資平臺的運作效率總體上較低。

    四、地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策及建議

    基于融資平臺在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中的主要困難,結(jié)合政府和融資平臺各自職責提出以下對策及建議:

    1.理清政府債務(wù),助推融資平臺輕裝上陣。融資平臺公司在經(jīng)濟效益欠佳、資產(chǎn)負債率高的條件下運營多年,歷史債務(wù)負擔沉重,嚴重制約了平臺公司獨立生存發(fā)展的能力。建議全面梳理融資平臺因承擔政府公益性項目所形成的負債,在當前政府財力相對有限的情況下,先通過發(fā)行地方政府債券等方式,以低成本資金置換融資平臺的高成本存量債務(wù),降低融資平臺的利息負擔;同時,建立償債基金制度,通過土地出讓金等多種來源積累償債資金,逐步消化融資平臺的歷史債務(wù)。

    2.注重資源匹配,以市場化方式安排政府項目。單一的公益性項目往往難以達到盈虧平衡,要改變以往項目先上,后期有缺口再設(shè)法彌補的被動方式,改為在項目推出前,就綜合配套好相關(guān)資源或政策,比如將公益性項目與經(jīng)營性項目組合在一起,或是給予項目建設(shè)期的投資補助、經(jīng)營期的可行性缺口補助等,以使項目的綜合效益可行。衡量的標準是項目的投資回報率不低于融資平臺的融資成本,否則,融資平臺無法彌補成本難以持續(xù)發(fā)展;但應(yīng)低于PPP等市場化方式下一般社會資本要求的投資回報率,否則融資平臺無從體現(xiàn)降低財政負擔的作用。

    3.加強產(chǎn)業(yè)拓展,增強融資平臺造血功能。融資平臺應(yīng)依托已有項目、政府配套經(jīng)營性項目或政府政策支持等,積極拓展相關(guān)經(jīng)營性產(chǎn)業(yè),改變單一的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu),延伸產(chǎn)業(yè)鏈條,豐富產(chǎn)業(yè)類型,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局,增強經(jīng)營性項目補貼公益性項目的能力,提高抗風險能力。

    4.完善體制機制,提升市場化經(jīng)營能力。針對融資平臺運作效率偏低,成本偏高的問題,對標市場化水平標桿企業(yè),注重融資平臺經(jīng)營體制、激勵機制等的優(yōu)化完善,不斷提升市場化經(jīng)營能力。突出融資成本和運營成本兩大重點,融資創(chuàng)新投融資手段,積極運用低成本融資渠道,努力降低融資成本;加強運營成本的分析與控制,優(yōu)化業(yè)務(wù)流程,配套績效考核,持續(xù)推進降本增效。

    5.推行優(yōu)勝劣汰,實施融資平臺重組整合。受公益性項目特點所限,融資平臺面對的競爭程度相對較小,不利于通過外部競爭提升運作效率,但可以在各融資平臺內(nèi)部實施重組整合,形成優(yōu)勝劣汰機制,以促進融資平臺努力提升運營水平。同時,通過重組整合,也有利于融資平臺資源的調(diào)劑運用,更好發(fā)揮融資平臺的整體功能。

    參考文獻:

    [1] 中華人民共和國國務(wù)院.關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見[Z].2014.

    [2] 中華人民共和國財政部.政府和社會資本合作模式操作指南(試行)[Z].2014.

    [3] 中華人民共和國財政部.全國PPP綜合信息平臺項目庫第四期季報[Z].2016(10)

    [4] 李經(jīng)緯.新預(yù)算法及其配套政策法規(guī)實施背景下的地方融資平臺轉(zhuǎn)型與發(fā)展[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2015(2)

    (作者單位:寧波交通投資控股有限公司 浙江寧波 315040)(責編:趙毅)

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