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    基于可交易產(chǎn)權(quán)的土地征收制度改革研究

    2017-04-06 23:58:26吳彬張文主張占錄
    現(xiàn)代管理科學(xué) 2017年4期
    關(guān)鍵詞:土地征收市場機(jī)制外部性

    吳彬+張文主+張占錄

    摘要:土地利用存在著外部性,農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,但農(nóng)地資源的大量占用,特別是耕地的非農(nóng)化,則損害了農(nóng)民的利益,影響到國家的糧食安全和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。基于“庇古稅”的傳統(tǒng)理論主張通過提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方式來完善現(xiàn)行土地征收制度。文章運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性和產(chǎn)權(quán)理論來分析征地補(bǔ)貼政策,指出其存在的制度性缺陷。提出賦予農(nóng)民土地發(fā)展權(quán),借助市場機(jī)制,通過農(nóng)民和企業(yè)間的產(chǎn)權(quán)交易,優(yōu)化配置土地資源,實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn),從而協(xié)調(diào)耕地保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境之間的矛盾,提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率和社會總體福利水平。

    關(guān)鍵詞:土地征收;外部性;土地發(fā)展權(quán);市場機(jī)制;產(chǎn)權(quán)交易

    在新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)中,明確要合理確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和轉(zhuǎn)型升級的背景下,傳統(tǒng)基于“庇古稅”的補(bǔ)貼政策能提高農(nóng)民的收益,保護(hù)耕地和抑制建設(shè)用地的過度擴(kuò)張,但也會增加企業(yè)用地成本,帶來新的市場失衡和社會福利損失?;谛轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性和產(chǎn)權(quán)理論,通過土地發(fā)展權(quán)的市場交易,能從制度上解決現(xiàn)行土地征收存在的問題。

    一、 土地征收與外部性

    土地征收是國家為了公共利益的需要,按照法定的程序,對被征地人給予一定的補(bǔ)償,以強(qiáng)制的手段獲得土地所有權(quán)的行為。土地征收為經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供了土地、資金等生產(chǎn)要素,加快了國家工業(yè)化和城市化的進(jìn)程,但也損害了農(nóng)民的利益,影響到社會穩(wěn)定。

    外部性是指那些生產(chǎn)或消費(fèi)對其他團(tuán)體給予了無需補(bǔ)償?shù)氖找婊驈?qiáng)征了不可補(bǔ)償?shù)某杀镜那樾?,相?yīng)包括外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì),即正外部性和負(fù)外部性。企業(yè)發(fā)展會占用土地,而農(nóng)民為了獲得長遠(yuǎn)生計(jì)的則希望保留土地。不同的用地成本導(dǎo)致企業(yè)不同的用地規(guī)模,如圖1所示。圖中橫軸表示企業(yè)對土地的占用量,縱軸表示所需付出的成本,向右下方傾斜的曲線表示企業(yè)在競爭市場中對土地的需求量,由以上三條線所圍成的三角形面積則表示企業(yè)占用不同數(shù)量土地使企業(yè)增加的額外利潤,即企業(yè)多占用土地,少付出成本所帶來的邊際收益。企業(yè)占用土地的行為會影響到農(nóng)民的生產(chǎn)生活,因此具有負(fù)外部性,造成農(nóng)民福利損失,將這種損失貨幣化,可理解為因征地所付出的成本。圖1中向右上方傾斜的曲線就描述了不同征地?cái)?shù)量下的邊際成本。相反,減少企業(yè)占用土地的數(shù)量,就會減少損失,也就相當(dāng)于增加了農(nóng)民的福利水平。

    假設(shè)一個城市總的土地?cái)?shù)量為12單位,如果企業(yè)不受任何限制,為了追求利潤,必然選擇占用最大限度的12單位土地,此時,企業(yè)獲得的利潤為BCD,實(shí)現(xiàn)了利潤最大化。而農(nóng)民則為此付出了最高的成本CDE。社會總的福利水平為BCD減去CDE,即B減去E。假如我們用12元表示B的面積,用48元表示E的面積,則社會總的福利水平為 -36元。如果企業(yè)可以減少占用土地,農(nóng)民的福利總水平是可以上升的,即還存在著帕累托改進(jìn)的空間。根據(jù)邊際成本等于邊際收益的原則,4 單位是社會最優(yōu)的占用量。這時,企業(yè)的收益為BC,損失為D,農(nóng)民的收益為DE,損失為C。社會總的福利水平為BCDE,實(shí)現(xiàn)了最大化,而社會總的福利損失為CD,實(shí)現(xiàn)了最小化。

    對于廣大的農(nóng)民,在農(nóng)村社會保障體系不健全和非農(nóng)就業(yè)不充分的情況下,農(nóng)地除具有經(jīng)濟(jì)功能外,更多的是承擔(dān)了社會保障功能。農(nóng)業(yè)用途確定的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,不足以保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。此外,耕地關(guān)系到國家的糧食安全,農(nóng)用地影響到國家的生態(tài)環(huán)境安全。征地的負(fù)外部性扭曲了市場價(jià)格,導(dǎo)致市場機(jī)制不能實(shí)現(xiàn)4單位建設(shè)用地量的配置?,F(xiàn)實(shí)中,政府壟斷土地一級市場,從農(nóng)民手中低價(jià)征地,高價(jià)出讓,獲取巨大的土地收益。城市周邊土地被大量征收,利用效益低下,浪費(fèi)嚴(yán)重。

    二、 征地補(bǔ)貼政策

    1. 基于庇古稅的征地補(bǔ)貼政策。經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古(Pigou)認(rèn)為外部性扭曲了市場價(jià)格,影響了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率,政府為糾正扭曲的價(jià)格,可以通過對造成負(fù)外部性的經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行征稅和對造成正外部性的主體進(jìn)行補(bǔ)貼,使市場均衡產(chǎn)量等于能夠?qū)崿F(xiàn)社會總福利最大化的產(chǎn)出水平。如果企業(yè)不用為負(fù)外部性付出成本,則可能會占用12單位的土地,而社會最優(yōu)的開發(fā)量為4單位。政府對占用每單位土地征收4元的稅收用于對農(nóng)民的補(bǔ)貼就能夠調(diào)低價(jià)格,使得需求曲線向下方平行移動,正好保證企業(yè)占用土地?cái)?shù)量為4單位(如圖2所示)。

    近些年,政府多次提高土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。代繳養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險(xiǎn),開展勞動技能培訓(xùn),留置安置地,提供非農(nóng)就業(yè)等多種途徑安置失地農(nóng)民,保障長遠(yuǎn)生活水平不降低。

    2. 征地補(bǔ)貼政策的缺陷。

    (1)市場的無效率。政府對企業(yè)占用土地資源的行為進(jìn)行征稅后,需求曲線向下方平移了4個單位,如圖3所示。政府認(rèn)為此時企業(yè)占用4單位的土地,從而使得社會福利達(dá)到最大化水平。但是,這個結(jié)果并不穩(wěn)定,企業(yè)和農(nóng)民還有福利改進(jìn)的空間。根據(jù)新的邊際收益等于邊際成本,企業(yè)將只占用4/3單位的土地資源,這樣就可以實(shí)現(xiàn)征稅后社會最大福利。因此,最終企業(yè)選擇只占用4/3單位的土地,這就使得政府的稅收比原先減少了4×(4-4/3)=32/3元,即面積HIJ。其中,雙方從交易中獲得的福利改善為J,所以政府的稅收損失為面積HI。庇古稅不但無助于外部性問題的解決,反而會帶來新的扭曲。

    政府通過對企業(yè)征稅來加大對農(nóng)民的補(bǔ)貼,雖然在一定程度上糾正了土地市場的扭曲,抑制了農(nóng)地非農(nóng)化的速度,但由于企業(yè)用地成本的提高,土地需求量的下降,使市場在達(dá)到低水平的均衡,最終導(dǎo)致政府稅收的大幅減少。

    (2)政策實(shí)施的困難。政府為解決信息不對稱問題需付出大量的成本。政府要想確定一個合適的稅率必須準(zhǔn)確地了解外部性行為對各方福利水平的影響。可這卻是市場主體的私人信息。在圖1中,農(nóng)民為了獲得更多的收益有可能會夸大征地給自己造成的損失。同樣,企業(yè)為了少被征稅也有可能低報(bào)自己的收益??偠灾?,道德風(fēng)險(xiǎn)會加大政府計(jì)算稅率的難度。更重要的是政府很難進(jìn)行有效的市場規(guī)制。征收問題是一種在道德風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政幻覺之間的權(quán)衡。庇古的思路能否實(shí)現(xiàn)依賴于一個重要的前提假設(shè),即政府必須以公共利益作為自己的行為目標(biāo)?!耙?GDP 為綱”的官員考核機(jī)制誘使地方政府選擇“土地財(cái)政”。Timothy J. Riddiough 和Riddiough Alterman有類似研究。此外,政府的行為目標(biāo)受到不同利益集團(tuán)的影響,因此不可能完全從公共利益的角度做出決策。

    三、 基于可交易產(chǎn)權(quán)的土地征收制度

    1. 外部性與產(chǎn)權(quán)理論??扑乖趶母旧项嵏擦吮庸诺幕炯僭O(shè)之后,提出可以運(yùn)用可交易產(chǎn)權(quán)來解決外部性的思路。外部性之所以會發(fā)生,市場機(jī)制之所以失敗,其根本原因就在于產(chǎn)權(quán)不完整、不清晰,即雙方都沒有明確自己可以做什么,不可以做什么。因此,就無法通過市場交易的方式實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)部化。如果可以做到這一點(diǎn),也就根本無需政府的規(guī)制。土地發(fā)展權(quán)是判定土地征收的首要和良好標(biāo)準(zhǔn)。

    2. 土地發(fā)展權(quán)的界定和交易。土地發(fā)展權(quán)是改變規(guī)劃確定的用途和使用強(qiáng)度的權(quán)利,是從土地所有權(quán)中分離出來且具有相對獨(dú)立性的用益物權(quán),具備排他性、支配性、收益性等特征,可以進(jìn)行對外出售、抵押和繼承等活動。顯化土地發(fā)展權(quán)的目的在于解決土地資源在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)用途之間的配置問題。

    產(chǎn)權(quán)交易,是指所有者將其產(chǎn)權(quán)全部或者部分有償轉(zhuǎn)讓的一種經(jīng)濟(jì)活動。在不存在交易成本的條件下,無論是政府把土地發(fā)展權(quán)界定給農(nóng)民,還是界定給企業(yè),最終都可以通過市場交易,農(nóng)民占8單位,企業(yè)占4單位,實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和社會總體福利最大化。在現(xiàn)實(shí)生活中,交易成本不可能為零。為數(shù)不多的土地市場參入主體和信息不對稱,導(dǎo)致土地交易的費(fèi)用更高。

    企業(yè)和農(nóng)民要為發(fā)生的交易需付出成本,假設(shè)企業(yè)向農(nóng)民購買1單位的土地發(fā)展權(quán)需付出交易成本為3元,而農(nóng)民向企業(yè)購買1單位的土地發(fā)展權(quán)則需付出交易成本6元。如果農(nóng)民享有土地發(fā)展權(quán),企業(yè)會向農(nóng)民購買土地發(fā)展權(quán),但是由于存在著交易成本,所以購買量要小于4單位??梢园l(fā)現(xiàn),當(dāng)交易的發(fā)展權(quán)數(shù)量為2單位時,企業(yè)的需求價(jià)格為5元,農(nóng)民的供給價(jià)格為2元,供求之間的價(jià)格恰好為3元,等于企業(yè)付出的交易成本。

    如圖4所示,被交易的土地發(fā)展權(quán)為2單位,少于不存在交易成本時的4單位,所以交易成本的存在影響了土地資源的配置,與不存在交易成本的時候相比,農(nóng)民多購買了2單位的土地發(fā)展權(quán),并且造成了三角形C的福利損失,其價(jià)值相當(dāng)于3元。同時,交易成本因產(chǎn)權(quán)交易而被消耗掉,并沒有被任何一方獲得,因此它也屬于福利損失。圖中的長方形面積B為總交易成本,其價(jià)值等于6元。用B加C就可以得到總的福利損失9元??梢杂?jì)算出社會原本的總福利水平為84元,因此,當(dāng)把產(chǎn)權(quán)界定給農(nóng)民的時候,社會實(shí)現(xiàn)的總福利為73元(84-9=73)。

    如果企業(yè)擁有土地發(fā)展權(quán),農(nóng)民會向企業(yè)購買發(fā)展權(quán),同樣由于存在著交易成本,所以購買量也要小于8單位,即企業(yè)的發(fā)展權(quán)大于4單位。當(dāng)交易的發(fā)展權(quán)為4單位時,農(nóng)民的需求價(jià)格為8元,企業(yè)的供給價(jià)格為2元,供求之間的差價(jià)為6元,等于雙方付出的總交易成本。當(dāng)企業(yè)享有土地發(fā)展權(quán)時,農(nóng)民會少購買4單位的發(fā)展權(quán),所以,交易成本也影響了土地資源的配置。由此造成福利損失為三角形E,其價(jià)值為12元??偨灰壮杀緸檎叫蜠,其價(jià)值為24元。因此,最終實(shí)現(xiàn)了社會總福利為48元(84-36=48)。

    比較以上兩種產(chǎn)權(quán)界定方式,當(dāng)存在交易成本時,如果把土地發(fā)展權(quán)界定給農(nóng)民,那么就能夠比界定給企業(yè)多創(chuàng)造出27元的社會福利。

    四、 政策建議

    1. 顯化土地發(fā)展權(quán),完善權(quán)能結(jié)構(gòu)。土地發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán),法律應(yīng)賦予權(quán)利主體充分的占有、使用、收益和處分的權(quán)能。因土地發(fā)展權(quán)是一種無形的財(cái)產(chǎn)或資產(chǎn),對其的占有是法律意義上的,主要通過權(quán)屬登記和產(chǎn)權(quán)證書來表明權(quán)利主體排他性的合法地位。權(quán)利主體可以獨(dú)立行使發(fā)展權(quán),使用土地發(fā)展權(quán)建設(shè)各種物業(yè)設(shè)施。權(quán)利主體可以決定是否出售和抵押土地發(fā)展權(quán),轉(zhuǎn)讓發(fā)展權(quán)可以為權(quán)利主體帶來收益。由于土地利用的外部性,需要國家作為公共利益的代表調(diào)節(jié)土地利用關(guān)系,所以土地發(fā)展權(quán)兼具公法和私法二重性質(zhì)。國家為了公共利益的需要,可以對土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行征購。

    2. 賦予農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)配置給農(nóng)民能帶來更高經(jīng)濟(jì)和社會效益。應(yīng)加快地籍測量和不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作進(jìn)度,通過國土資源管理部門的登記確認(rèn)農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán),永久性賦予農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)。向農(nóng)民發(fā)放土地發(fā)展權(quán)證書,記載發(fā)展權(quán)的位置、界址、權(quán)利人、數(shù)量、質(zhì)量和價(jià)值等信息,調(diào)動農(nóng)民保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境的積極性,同時促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展,農(nóng)民增收,讓農(nóng)民合理分享現(xiàn)代化的成果。

    3. 加強(qiáng)對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的管理, 建立交易市場,降低交易成本。政府應(yīng)加快完善法規(guī)和政策,建立土地發(fā)展權(quán)交易市場,健全交易機(jī)制,規(guī)范市場秩序,讓市場在土地發(fā)展權(quán)的配置中起決定性作用。加強(qiáng)市場信息公開,規(guī)范辦事流程,引導(dǎo)市場合理健康發(fā)展。完善中介服務(wù),建立健全咨詢、估價(jià)、抵押和司法等配套服務(wù)市場。另外,嘗試建立網(wǎng)上交易市場,降低交易費(fèi)用,提高市場運(yùn)行效率。

    4. 通過征稅收取屬于國家的土地發(fā)展權(quán)收益。耕地的減少和農(nóng)地占用影響到國家的糧食安全和生態(tài)環(huán)境保護(hù),所以國家也是農(nóng)地占用負(fù)外部性的主體,因此也應(yīng)分享一部分的農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)值,用于耕地和生態(tài)環(huán)境的保護(hù),加大對糧食主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的支付力度。此外,根據(jù)“漲價(jià)歸公”和公平原則,未被征收土地的農(nóng)民放棄了農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地獲取收益的機(jī)會成本,國家也應(yīng)收取一部分土地發(fā)展權(quán)價(jià)值,建立土地發(fā)展權(quán)基金或銀行,征購這部分農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)。

    參考文獻(xiàn):

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    作者簡介:張占錄(1963-),男,漢族,北京市人,中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理;吳彬(1986-),男,漢族,安徽省安慶市人,欽州學(xué)院建筑工程學(xué)院講師,中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生,研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理;張文主(1988-),女,漢族,湖南省婁底市人,欽州學(xué)院建筑工程學(xué)院講師,研究方向?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃。

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