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    委托代理視角下的廉政激勵機制研究

    2017-04-04 13:49:22
    關(guān)鍵詞:公共部門公職人員委托

    鄒 毅

    (福州大學(xué)廉政與治理研究中心, 福建福州 350116)

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    委托代理視角下的廉政激勵機制研究

    鄒 毅

    (福州大學(xué)廉政與治理研究中心, 福建福州 350116)

    在委托代理視角下,腐敗是委托代理失靈的結(jié)果。治理腐敗,必須尋求科學(xué)有效的廉政激勵機制。在深化標(biāo)本兼治的背景下完善廉政激勵機制,必須針對公職人員合理需求完善廉政激勵相容機制,加大廉政制度供給,減少自由裁量權(quán),推進黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察體制改革,促使懲處概率處于高位,做到均勻分布。

    腐敗; 委托代理; 廉政激勵

    一、腐敗問題與委托代理

    腐敗是公職人員運用公共權(quán)力謀取私利的行為。經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為,腐敗問題的發(fā)生是委托代理失靈的結(jié)果。委托代理原指所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的企業(yè),出資方委托職業(yè)經(jīng)理人代為經(jīng)營企業(yè),委托代理雙方根據(jù)合約分別獲得資本權(quán)益、工資報酬的關(guān)系。在公共領(lǐng)域,所有權(quán)與管理權(quán)相分離是客觀事實。公眾作為委托人支付報酬,權(quán)力機關(guān)的代議代表、公共部門工作人員作為代理人提供服務(wù)代為行使公共權(quán)力而獲得報酬,構(gòu)成委托代理關(guān)系。因科層制的施行,委托代理結(jié)構(gòu)也可呈現(xiàn)為上下級之間的多重委托代理關(guān)系。如教育領(lǐng)域,公眾—政府—教育行政部門—學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層—內(nèi)部管理部門—教職員工,構(gòu)成多重多任務(wù)委托代理。委托代理失靈指的是委托代理實際運行與制度設(shè)計初衷相悖,即其中一方背離合約,侵害另一方權(quán)益的行為,無法實現(xiàn)資源的有效配置。之所以產(chǎn)生委托代理失靈,主要有以下原因:

    首先,合約無法完備。事物是不斷發(fā)展變化的,由于人思維的有限理性、有限的信息等原因,不可能將方方面面都寫入合約,制度規(guī)定也不可能盡善盡美。人力作為資本天然歸屬個人,而個人效率很難在合約上明確界定。合約無法預(yù)見所有事情,必然有漏洞。同時大量事項不可能做到第三方驗證,也可能無法監(jiān)督或者監(jiān)督成本過高。

    其次,利益沖突的可能性。理性經(jīng)濟人的行為均以個人利益最大化為前提,那么委托代理雙方利益不可能完全一致。委托代理雙方應(yīng)當(dāng)通過市場議價的形式,來界定各自利益需求,依靠合約來約束。在無法監(jiān)督、隱瞞信息等情況下,雙方均有可能做出違反約定,損害另一方利益來追求自身利益的行為。

    再次,信息不對稱。委托方不直接參與管理,信息傳遞具有滯后性,代理人掌握更多的信息。另外,人力資本的私人屬性使得代理人具有委托人無法知曉的私人信息。信息不對稱在利益沖突下,容易產(chǎn)生“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”。

    腐敗是委托代理失靈的結(jié)果,也是委托代理失靈的表現(xiàn)形式之一,主要是代理人違背合約侵害委托人利益的行為。具體可以描述為,代為行使公共權(quán)力的人員不按照合同以及法律制度的約定,為謀取額外的私人利益,采取不利于公共利益的行為,使得公共資源無法達到有效配置。委托代理理論拋開腐敗紛繁復(fù)雜的表象,避開道德、公義、情感等因素,單純從代理人違反合約的視角來審視腐敗,為防治腐敗問題提供了新思路。廉政建設(shè)可以看作對公共權(quán)力代理人違約行為的防范、懲處與治理,其目標(biāo)是確保合約的實施,避免委托代理運行失靈。委托代理理論為避免委托代理失靈,提出的解決方案是建立一套激勵代理人的機制。因此,建立廉政激勵機制對加強廉政建設(shè)、治理腐敗問題、防范公職人員濫用公共權(quán)力謀取私利都具有重要意義。

    二、廉政激勵定義、工具手段與運用原則

    廉政是公共部門的重要目標(biāo)之一。激勵是調(diào)動員工的積極性為組織目標(biāo)努力工作的各種措施。本文認(rèn)為,廉政激勵機制指的是,公共部門為協(xié)調(diào)促進公職人員堅守公共利益,提高廉潔奉公積極性,設(shè)立的各類獎懲措施,使公職人員私人利益與公共利益在博弈中實現(xiàn)“共贏”的一種機制。具體措施有薪資、福利、獎勵、晉升、培訓(xùn)、榮譽、聲譽、批評、罰款、針對人身自由的強制措施以及工作環(huán)境、制度、信息公開等。這些廉政激勵的工具可分為三個要素,一是物質(zhì),二是精神,三是實現(xiàn)方式。實現(xiàn)方式可以多種多樣,按照指向可分為正激勵和負(fù)激勵。公共部門如何運用激勵工具,讓公共代理人做到廉潔奉公呢?本文認(rèn)為構(gòu)建廉政激勵機制應(yīng)遵循以下幾個方面。

    一是促進激勵相容。激勵相容是讓個體追求私人利益的行為與組織實現(xiàn)集體價值的目標(biāo)相吻合的制度安排。委托代理理論暗含委托代理雙方地位平等的假設(shè),即在訂立合約時,應(yīng)當(dāng)是充分議價的。只有充分議價,雙方的利益才能得到協(xié)調(diào),合約同時保障雙方利益,才能得到貫徹,也使得激勵相容成為可能。而在公共領(lǐng)域,委托代理雙方充分議價并不現(xiàn)實,人力資源市場也不可能完全競爭。公共部門應(yīng)當(dāng)重視和保障公職人員的合理利益,不能為強調(diào)公共利益而犧牲公職人員的合理利益。短期內(nèi),為公共利益而犧牲公職人員部分利益,無可厚非。但是長此以往,若沒有必要的補償或救濟,則會產(chǎn)生廉政逆向激勵即誘發(fā)不廉潔問題。因此,提供有市場競爭力的薪資水平,可以說是公職人員保持廉潔的前提。在確定公職人員合理報酬前提下,耦合公眾目標(biāo)和公職人員目標(biāo),做到目標(biāo)協(xié)調(diào)、方向一致,是廉政激勵的重點。

    二是完善合約。委托代理雙方為明確權(quán)利和義務(wù)而訂立的共同遵守的約定即為合約。一方面,對公共部門來說,合約越詳細(xì)、越明確,公職人員失范的可能性越少,因為健全的制度減少了公職人員的自由裁量權(quán),從而減少了尋租的機會。另一方面,合約不僅應(yīng)規(guī)范公職人員的行為,還要規(guī)定廉潔的目標(biāo)結(jié)果,明確公職人員應(yīng)為不廉潔行為付出代價,同時讓廉政行為為公職人員帶來收益。因此,合約要實現(xiàn)委托代理雙方在廉政這一目標(biāo)上的風(fēng)險分擔(dān),讓信息占優(yōu)的公職人員盡量承擔(dān)風(fēng)險。合約應(yīng)有明確的條款規(guī)定不廉及腐敗行為將為公職人員帶來風(fēng)險損失,讓公職人員在履職之初就明確要為自身腐敗行為或下屬部門、人員的腐敗行為付出代價,而隨著時間發(fā)展腐敗代價還應(yīng)累積,相應(yīng)地廉政帶來的收益也應(yīng)隨時間累積。

    三是規(guī)范分享剩余索取權(quán)。雖然部分國內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為公共部門普遍缺乏剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)。但從我國現(xiàn)實來看,公共部門不僅包括黨政機關(guān),還包括更多的事業(yè)單位(包括經(jīng)營性事業(yè)單位)、國有企業(yè)。一些具備法人治理的公共部門,剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)并不缺乏。由于人力資本的努力供給難以觀測,腐敗行為具有隱蔽性,剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)如果不匹配,那么在“黑箱”中,要么資源被閑置,要么被侵占。通過一定程序授權(quán),規(guī)范地讓渡并由相應(yīng)的決策載體來行使剩余控制權(quán)、剩余索取權(quán),并使之在陽光下運行,既能夠激發(fā)人力產(chǎn)權(quán)效益,又能減少腐敗問題,最終優(yōu)化公共資源配置,形成帕雷多最優(yōu)。

    四是提升信息對稱度。在完全信息的情況下,公眾(公共部門)能夠及時發(fā)現(xiàn)、糾正公職人員不廉潔及腐敗問題。同樣,優(yōu)化信息收集、反饋、公開,能夠激勵公職人員維系行為上的廉潔。所謂“陽光是最大的防腐劑”,而隨著電子信息技術(shù)的發(fā)展,使得提升信息對稱作為廉政激勵有了客觀的物資基礎(chǔ)。公共部門廉政激勵有必要加大信息系統(tǒng)的投入,加強對信息進行相應(yīng)的挖掘和應(yīng)用。

    五是確保有效的負(fù)激勵。負(fù)激勵指的是對個體違背合約、組織目標(biāo)的行為給予否定、制止和懲罰,使之弱化和消失,使個體積極性朝著有利于合約和組織目標(biāo)實現(xiàn)的方向轉(zhuǎn)移、發(fā)展。在公共領(lǐng)域,最終的委托人——公眾,處于信息滯后地位,對代理人違約行為缺乏直接干預(yù)手段。廉政負(fù)激勵具有維護合約、承載正激勵的特殊作用,其他正激勵,都以負(fù)激勵為基礎(chǔ)。只有懲治有效,才能保證正激勵的效果,也只有懲處到位,才能真正讓腐敗有所成本,遏制腐敗蔓延。

    三、廉政激勵實證分析與改進路徑

    約束式制度激勵不斷完善。黨的十八大以來,從《關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》開始,到《廉潔自律準(zhǔn)則》《紀(jì)律處分條例》,再到《問責(zé)條例》等,健全了一批廉政法規(guī)。黨中央以上率下,收緊了制度的籠子,運用執(zhí)紀(jì)監(jiān)督“四種形態(tài)”,著力用制度與紀(jì)律管好全體黨員干部。

    懲處式負(fù)向激勵力度空前。堅持“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”地懲治腐敗,既打老虎,又拍蒼蠅。根據(jù)中央紀(jì)委網(wǎng)站,截止2016年11月黨中央查處了200多名高級干部,而全國各地違反八項規(guī)定精神的通報更是沒有中斷,大量干部違紀(jì)行為受到查處。負(fù)激勵的高壓態(tài)勢發(fā)揮了減少存量的作用,又遏制了腐敗增量。

    引領(lǐng)式精神激勵層層遞進。從黨的群眾路線教育活動,到“三嚴(yán)三實”專題教育,再到“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育,從糾正四風(fēng)問題,到嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活,嚴(yán)明政治紀(jì)律、政治規(guī)矩,到進一步解決黨員隊伍思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律等方面的問題,推動黨內(nèi)教育從“關(guān)鍵少數(shù)”向廣大黨員、普通干部拓展,從集中性教育向經(jīng)常性教育延伸。

    激勵改革逐步深入。黨中央對干部人事制度、工資制度,以及包括反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制工作機制等方面都進行了深化改革。明確全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任,強化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo),實行派駐、巡視兩個全覆蓋,實施監(jiān)察委員會試點以及對國家機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)人事工資等方面進行了大量改革。這些改革提升了公共資源配置有效性,也改進了對公職人員的廉政激勵。

    黨風(fēng)廉政建設(shè)的發(fā)展,使廉政激勵機制不斷完善,這與黨中央對廉政建設(shè)形勢判斷的重大變化相對應(yīng)。習(xí)近平總書記在2013年中紀(jì)委二次全會上就反腐形勢指出:“一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)”,“反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻”。2015年中紀(jì)委五次全會上,習(xí)近平總書記指出:“形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜”,“實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐上還沒有取得壓倒性勝利”。2017年中紀(jì)委七次全會上,習(xí)近平總書記又指出:“反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成,不敢腐的目標(biāo)初步實現(xiàn),不能腐的制度日益完善,不想腐的堤壩正在構(gòu)筑,黨內(nèi)政治生活呈現(xiàn)新的氣象?!薄叭鎻膰?yán)治黨取得顯著成效,但仍然任重道遠(yuǎn)?!笨梢哉f,一方面,從本輪反腐高壓態(tài)勢形成之始,“當(dāng)前要以治標(biāo)為主,為治本贏得時間”,到“反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成”,以不敢腐、不能腐、不想腐為目標(biāo),廉政激勵強度不斷加大,黨員干部受到有效的激勵,反腐取得明顯的成效。另一方面,“不敢腐的目標(biāo)初步實現(xiàn)”,廉政建設(shè)面臨著從以治標(biāo)為主向著“構(gòu)筑不想腐的堤壩”源頭治理深化,廉政激勵機制也有待從注重負(fù)激勵、約束式激勵進一步向注重激勵相容,正負(fù)激勵并濟,更加系統(tǒng)綜合的激勵模式轉(zhuǎn)變,從而讓委托代理雙方即公共利益與公職人員實現(xiàn)“共贏”,從根本上減少腐敗問題。

    首先,針對公職人員的合理需求,完善廉政激勵相容機制。有學(xué)者將腐敗動機分為需求型和貪欲型,認(rèn)為提高薪酬能夠激勵公職人員避免需求型腐敗。而委托代理雙方存在心理契約關(guān)系,即如果雇主給予薪酬,高于市場平均水平或者高于代理人工作付出,那么代理人將提升自身工作努力以匹配高薪資,反之,則減少工作意愿。充分議價的市場工資,是實現(xiàn)合約的保障。那么,具有市場競爭力的薪資是公職人員維持廉政的必要不充分條件。當(dāng)前,從總體上看在同等學(xué)歷等條件下,我國公職人員收入低于市場平均水平,不同地區(qū)不同單位的收入差距偏大,農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)等經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)的公職人員薪資更低。于是,曾發(fā)生安徽一副鎮(zhèn)長開網(wǎng)約車在赴縣城辦事時順便接單被舉報,遭受輿論熱議的事件。公職人員的合理需求,不僅僅包括薪資,還包括晉升、正確評價(人際上尊重)、崗位環(huán)境等等。而這些合理需求,公共部門應(yīng)當(dāng)將之與廉政這一組織目標(biāo)結(jié)合起來,進一步推進干部人事及工資制度改革。破除干部流動的壁壘,建立干部選聘人力資源市場競爭機制,定期對干部廉政情況進行考評,考評結(jié)果納入人事晉升、考核、獎懲等方面。通過測算全社會的薪資收入情況,合理確定公職人員的薪資水平,在薪資中明確一部分作為廉政獎金,并探索在法律層面建立廉政公積金等制度。同時,在公職人員錄用時,即以書面或談話方式告之薪資等與廉政目標(biāo)要求的獎懲關(guān)系,一旦違反廉政規(guī)定將付出扣除既往廉政獎金、失去廉政公積金、失去晉升機會等代價。

    其次,確保剛性懲處推進廉政建設(shè)和紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。有力的負(fù)激勵,才能保證有效的正激勵。近年來,零容忍懲治腐敗,不僅有效遏制腐敗蔓延,還贏得公眾的信心和擁護。高壓態(tài)勢不僅要保持,還要機制化和制度固化,推進廉政建設(shè)和紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。由于腐敗具有隱蔽性,有錯必究很難實現(xiàn),只能做到被發(fā)現(xiàn)的必糾。因此,廉政建設(shè)和紀(jì)檢監(jiān)察體制改革,應(yīng)按照主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任分工,黨組織、行政部門應(yīng)當(dāng)對公職人員加強監(jiān)督、教育提醒與廉政評價,及時發(fā)現(xiàn)問題,做到小錯即糾,并完善制度;而紀(jì)委、監(jiān)察委員會等專門監(jiān)督機關(guān)應(yīng)具備一定獨立性,能夠?qū)⒅饕Ψ旁诩o(jì)律審查、辦理案件以及一定數(shù)量的隨機抽查上,讓每一個公職人員感受到腐敗查處概率是平均分布的,而且被查到的概率是比較高的。同時,要讓公職人員感受到查處概率高,那么每查處一個腐敗分子,在不影響公共利益、不違反法律規(guī)定的情況下,均應(yīng)面向社會公開,這樣才能加大負(fù)激勵的效果。

    再次,根據(jù)公共部門屬性實施分類廉政激勵管理。治理腐敗的目標(biāo)在于保障公共資源的有效配置,公共部門(組織)類別多,配置的公共資源的性質(zhì)也不盡相同。對不同類別部門、人員應(yīng)當(dāng)采取的廉政激勵應(yīng)因地制宜、有所差異。黨政機關(guān)與純公益性事業(yè)單位直接掌握的資源是公益屬性的,而確保其公益屬性,黨政機關(guān)所有經(jīng)營性的資源都應(yīng)剝離出來,因此對黨政機關(guān)公務(wù)員的廉政激勵,無法用分享剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)來激勵,只能用監(jiān)督、廉政評價以及與之相關(guān)的廉政獎金、廉政公積金、職務(wù)晉升、聲譽等激勵措施。國有企業(yè)包括經(jīng)營性事業(yè)單位大多自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營,掌握的均是經(jīng)營性資產(chǎn),除了上述激勵方式外,還可以在完善法人治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上通過股權(quán)等來實施激勵,以公開透明、制度化決策方式來分享剩余控制權(quán)和剩余索取,有助于提高人力和非人力資本效益,促進公職人員廉潔。而一般的事業(yè)單位,則要綜合考慮公益屬性優(yōu)先與自主核算情況下,進行廉政激勵措施的選擇。

    復(fù)次,建立信息公開、信息收集分析及運用激勵機制。從委托代理結(jié)構(gòu)來說,完全信息下,委托方可以完全控制代理方使其按照合約規(guī)定行動,也就是說信息越透明公開,監(jiān)督與治理腐敗的成本越低,對代理人的廉政激勵越大。同時,在信息透明情況下,不廉政行為無所遁形,公職人員也會提高自律水平。因此,充分運用當(dāng)前電子信息技術(shù)成果、互聯(lián)網(wǎng)科技和大數(shù)據(jù)等手段,建立政務(wù)信息系統(tǒng)、公民信用電子化平臺、公職人員收入申報信息系統(tǒng),并對相關(guān)數(shù)據(jù)進行挖掘、查詢與運用,將提高腐敗行為發(fā)現(xiàn)概率,對一些腐敗問題能夠及時預(yù)警處置,減少損失。同時信息平臺也能夠在就業(yè)、行業(yè)準(zhǔn)入、信用貸款等方面對腐敗分子、失信的公職人員進行限制,增大不廉潔與腐敗行為的成本代價,從而發(fā)揮廉政激勵作用。

    當(dāng)前反腐敗取得了重大進展,如何鞏固治標(biāo)成效,進一步深化治本,做到不敢腐、不能腐、不想腐是一個重大課題。建立科學(xué)有效的廉政激勵機制,可以說是深化治本的重要方向。首先,要針對公職人員合理需求完善廉政激勵相容機制,在博弈中實現(xiàn)公職人員與公共利益的共贏,讓公職人員真正具備不想腐的內(nèi)在動機。其次,完善合約,加大制度供給,避免公職人員利用自由裁量權(quán)以權(quán)謀私,在制度合約上做到不能腐。再次,持續(xù)地保持剛性懲處,推進黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察體制改革,促使懲處的概率處于高位,做到均勻分布,從而構(gòu)筑不敢腐的堅實基礎(chǔ),增強不想腐的成本意識。

    [1] Jensen M C,Meckling W H,“Theory of firm: managerial behavior, agency costs and ownership structure”,JournalofFinancialEconomics, vol. 3, no. 4(October, 1976), pp.305-360.

    [2] 周其人:《人力資本的產(chǎn)權(quán)特征,真實世界的經(jīng)濟學(xué)》,北京:中國發(fā)展出版社,2002年,第21頁。

    [3] Peter F Drucker ,ThePracticeofmanagement,New York: Harper Press, 1954,pp.128-129.

    [4] 黃再勝:《公共部門組織激勵理論探析》,《外國經(jīng)濟與管理》2005年第1期。

    [5] 朱基釵、黃小希、白 陽:《習(xí)近平:全面貫徹落實黨的十八屆六中全會精神 增強全面從嚴(yán)治黨系統(tǒng)性創(chuàng)造性實效性》,2017年1月6日,http://news.xinhuanet.com/legal/2017-01/06/c_1120262461.htm,2017年3月10日。

    [6] 張彥昌、蔣碩亮:《三代領(lǐng)導(dǎo)集體勤政廉政激勵機制探討》,《湖北大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2006年第3期。

    [7] 李春成:《破除“政治人亦即經(jīng)濟人”魔咒 廉政高壓下干部心態(tài)與激勵》,《人民論壇》2014年第21期。

    [責(zé)任編輯:石雪梅]

    2017-01-13

    福建省社會科學(xué)規(guī)劃項目“高??蒲泄芾砹L(fēng)險防控機制研究”(2013A019)

    鄒 毅, 男, 福建古田人, 福州大學(xué)黨委常委、 紀(jì)委書記, 福州大學(xué)廉政與治理研究中心主任。

    G463

    A

    1002-3321(2017)03-0059-04

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