國家監(jiān)察體制改革與中國憲法體制發(fā)展

劉 茂 林

國家監(jiān)察體制改革與中國憲法體制發(fā)展

劉 茂 林*

國家監(jiān)察體制改革涉及憲法體制下國家權(quán)力體系的發(fā)展，是改革與中國憲法發(fā)展這一理論命題在當(dāng)下的現(xiàn)實呈現(xiàn)。在以人大制度為核心的憲法體制下，多元的權(quán)力包容體系為創(chuàng)設(shè)國家監(jiān)察委員會和國家監(jiān)察權(quán)提供了憲法空間。按照國家監(jiān)察體制改革的思路，即將創(chuàng)設(shè)的國家監(jiān)察委員會或者國家監(jiān)察權(quán)，在憲法體制中具有相對獨立的地位，而不同于行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)等其他國家機(jī)關(guān)；將與黨的紀(jì)律檢查委員會形成分工和協(xié)作關(guān)系，實現(xiàn)國家監(jiān)察權(quán)力的全覆蓋；同時，將整合現(xiàn)有的行政監(jiān)察權(quán)、部分檢察機(jī)關(guān)職權(quán)以形成新的國家權(quán)力類型。國家監(jiān)察體制改革關(guān)系到中國憲法體制發(fā)展，需要通過憲法修改、相關(guān)法律的制定和修改實現(xiàn)對改革成果的確認(rèn)。與此同時，國家監(jiān)察體制改革也反映出中國憲法體制發(fā)展的路徑調(diào)整。

國家監(jiān)察體制改革；憲法體制；國家權(quán)力；監(jiān)察權(quán)；合憲性

一、引言

當(dāng)下正在進(jìn)行的國家監(jiān)察體制改革是全面深化改革背景下實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重大改革舉措。由于此項改革涉及中國憲法體制下國家權(quán)力體系的重大發(fā)展，相關(guān)學(xué)術(shù)討論對此問題進(jìn)行了諸多探討。雖然，國家監(jiān)察體制改革因涉及國家權(quán)力體系調(diào)整而關(guān)系到相關(guān)法律的制定、修改和解釋，但其核心仍然是一個具有整體效應(yīng)的憲法問題。作為一個憲法問題的國家監(jiān)察體制改革，既包括改革過程的有序展開，也包括憲法及相關(guān)法律對改革結(jié)果的確認(rèn)。在此視角下，對國家監(jiān)察體制改革的思考，不應(yīng)該僅僅停留在改革過程本身如何在憲法的約束下展開，還應(yīng)該在此基礎(chǔ)上對國家監(jiān)察體制改革所涉及的一般性問題進(jìn)行提煉和總結(jié)，以此指引現(xiàn)階段國家監(jiān)察體制改革的有序開展和相關(guān)改革成果的憲法確認(rèn)。為此，需要明確國家監(jiān)察體制改革的憲法基礎(chǔ)、國家監(jiān)察權(quán)的憲法定位以及憲法如何確認(rèn)國家監(jiān)察改革成果等問題。

二、國家監(jiān)察體制改革的憲法基礎(chǔ)

從憲法的視角來審視國家監(jiān)察體制改革，既需要保證國家監(jiān)察體制改革過程在憲法的控制下展開，同時，最為重要的是要對其改革結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)。國家監(jiān)察體制改革是全面深化改革的重要舉措，其指向在于實現(xiàn)國家監(jiān)督體制的完善，符合國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)追求。改革開放以來，中國憲法的發(fā)展一直與改革相互關(guān)聯(lián)，以至于有觀點抽象出一種“改革憲法”類型，亦有“良性違憲”的觀點爭論。①參見夏勇：《中國憲法改革的幾個基本理論問題》，載《中國社會科學(xué)》2003年第2期；郝鐵川：《論良性違憲》，載《法學(xué)研究》1996年第4期；童之偉：《“良性違憲”不宜肯定——對郝鐵川同志有關(guān)主張的不同看法》，載《法學(xué)研究》1996年第6期等。其實，從轉(zhuǎn)型時期的憲法發(fā)展來看，應(yīng)該采用一種動態(tài)的憲法穩(wěn)定觀來審視改革與憲法的關(guān)系。②參見劉茂林：《轉(zhuǎn)型社會的憲法穩(wěn)定觀》，載《法商研究》2004年第3期。由此而言，當(dāng)下的國家監(jiān)察體制改革在總體上符合中國憲法對于改革實踐的正當(dāng)性確認(rèn)。不過，更加需要關(guān)注的是如何通過憲法保障相關(guān)改革措施的有序進(jìn)行。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)注多集中在這一點上。③代表性論述參見童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載《法學(xué)》2016年第12期；童之偉：《對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化？》，載《法學(xué)評論》2017年第1期等。值得注意的是，國家監(jiān)察體制改革的成果必定要在適當(dāng)時期通過相關(guān)法律體系的調(diào)整得到確認(rèn)。那么，中國憲法體制是否為此保留了一定空間，就需要在理論上作進(jìn)一步的厘清。

（一）憲法作為國家權(quán)力配置的基礎(chǔ)框架

憲法作為組織國家權(quán)力和保障公民權(quán)利的根本法，國家權(quán)力的配置和協(xié)調(diào)是其基本功能之一。一般認(rèn)為，權(quán)力的憲法配置有縱向和橫向兩個維度。

就橫向維度而言，權(quán)力配置強(qiáng)調(diào)權(quán)力的權(quán)限問題以及權(quán)力的制約和監(jiān)督問題。因此，在權(quán)力的橫向配置過程中，應(yīng)當(dāng)注意三方面的問題：第一，對于權(quán)力的橫向配置應(yīng)當(dāng)兼顧合法性問題，即權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)依法有據(jù)；第二，權(quán)力的橫向配置必須遵循合理性原則，即權(quán)責(zé)分明原則，應(yīng)該保證職權(quán)一致；第三，若在權(quán)力橫向配置過程中無法做到合法性與合理性的統(tǒng)一，則應(yīng)當(dāng)訴諸相應(yīng)的制約和監(jiān)督機(jī)制，而這種監(jiān)督機(jī)制也主要存在于權(quán)力橫向配置的過程之中。④參見張康之、李傳軍、張璋：《公共行政學(xué)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2002年版，第161頁。

從縱向維度來看，權(quán)力配置主要解決的是權(quán)力來源以及權(quán)力授予的合法性問題，即根據(jù)某一組織的結(jié)構(gòu)特征對權(quán)力進(jìn)行自上而下的分配。尤其在行政體系之中，行政權(quán)力往往是依據(jù)法定的程序，通過自上而下的途徑層層授權(quán)的體系。但此種授權(quán)僅僅是行政權(quán)力的內(nèi)部授予，只代表了權(quán)力配置縱向維度的內(nèi)在方面，而其外在方面就是強(qiáng)調(diào)權(quán)力來源的合法性。

雖然，有關(guān)權(quán)力來源的觀點主要有三：第一，權(quán)力來源于人民；第二，權(quán)力來源于憲法和法律；第三，權(quán)力來源于公共利益。但權(quán)力來源問題的探討從西方到東方都一直圍繞著人民（公民）這一概念。從早期立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)三權(quán)合而為一的“君權(quán)神授論”，到以洛克、孟德斯鳩倡導(dǎo)的權(quán)力分立理論所提倡的“權(quán)力民授論”，再到馬克思主義所開創(chuàng)的“人民主權(quán)論”，人民（公民）始終是權(quán)力來源的核心。此外，我國作為社會主義國家，國家的主人正是全體人民。⑤以孫笑俠教授為代表的不少學(xué)者認(rèn)為，所謂權(quán)力來源于人民，不過只是一句空洞的政治口號，對于制度建設(shè)來說不具備任何實際意義。參見孫笑俠：《法律對行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理解釋》，山東人民出版社1999年版，第14頁。法律作為反映國家意志的各種規(guī)范的總和，它是由客觀物質(zhì)條件決定的，權(quán)力的設(shè)置是由法律規(guī)范實現(xiàn)的。從表層意義來看，權(quán)力的來源可以說是法律，但是深入探究，權(quán)力的最終來源仍然是人民。

從憲法學(xué)概念體系上來說，憲法對于國家權(quán)力的橫向與縱向配置就是國家政權(quán)組織形式和國家結(jié)構(gòu)形式。因此，國家監(jiān)察體制改革既然涉及對現(xiàn)有國家權(quán)力體系的發(fā)展，以中國憲法規(guī)范所形成的國家權(quán)力配置模式來審視國家監(jiān)察體制改革的憲法空間就顯得必要。

（二）人大制度下的多元權(quán)力包容體系

所謂憲法體制即是憲法對于國家權(quán)力的劃分與配置，以及以此為基礎(chǔ)而形成的有關(guān)國家機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系。在中國語境之下，人民代表大會制度是我國的憲法體制。中國憲法對于國家權(quán)力的配置主要圍繞著人民代表大會制度展開。在這樣的憲法體制下，人民代表大會既是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，又是立法機(jī)關(guān)，于是其可以對國家權(quán)力進(jìn)行類型化設(shè)計。當(dāng)然，由于人民代表大會不同于歐美國家的議會，它并沒有僅僅將國家權(quán)力類型化為明確的三權(quán)——立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，而是僅僅將國家權(quán)力做了一個大概的類型化。換言之，在我國現(xiàn)行憲法體制之下，國家權(quán)力的分類在理論上不止是三權(quán)，現(xiàn)在表述的三權(quán)僅僅是一個滯后性的表達(dá)，并不能完全排斥監(jiān)察權(quán)作為一種新的國家權(quán)力的可能性。簡言之，當(dāng)前的憲法體制并沒有窮盡國家憲法體制的權(quán)力種類，而國家監(jiān)察權(quán)正是如此?？梢?，我國憲法體制框架實質(zhì)是一個多元權(quán)力的包容體制。我們可以根據(jù)時代發(fā)展需要和所需達(dá)到的改革目的，在憲法層面上將一個又一個不同于立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的國家（憲法）權(quán)力表達(dá)出來。

人大制度下的多元權(quán)力包容體系也有憲法規(guī)范上的依據(jù)?！稇椃ā返?條明確規(guī)定了“一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！贝颂幍膬蓚€權(quán)力雖然在表述上有所差異，但實質(zhì)上具有相同的內(nèi)涵。其中，前者明確指明是一切權(quán)力；而后者雖未明確指明是一切權(quán)力，但其代指的不僅僅是制憲權(quán)，還指代了憲法所規(guī)定以及暗含的其他權(quán)力?！稇椃ā返?條則表明了其他國家機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)）如何通過權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并形成與權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法關(guān)系。因此，可以說，在現(xiàn)有的國家權(quán)力類型體系下，還有通過人民代表大會制度創(chuàng)設(shè)其他新的國家權(quán)力類型的可能性。比如，將行政監(jiān)察權(quán)以及其他具有監(jiān)察性質(zhì)的權(quán)力整合并上升為國家監(jiān)察權(quán)，形成一個與其他國家權(quán)力（立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、軍事權(quán)等）相并列的權(quán)力。這種“政治決斷”①葉海波：《國家監(jiān)察體制改革的憲法約束》，載《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第3期。符合我國憲法體制的多元權(quán)力包容框架，具有憲法基礎(chǔ)。也就是說，隨著往后改革的進(jìn)一步深化，我們可以在現(xiàn)行憲法體制下根據(jù)社會發(fā)展的需要，進(jìn)一步劃分出新的其他國家權(quán)力類型。

三、國家監(jiān)察權(quán)的憲法定位

2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第25次會議通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）。該《決定》成為試點地區(qū)的“基本法”，規(guī)定了三地監(jiān)察委員會的組成、選任等方法。此后，雖有眾多學(xué)者對于試點行為啟動的合法性問題產(chǎn)生了爭論，②相關(guān)爭議，可參見童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法制軌道之方略》，載《法學(xué)》2016年第2期；焦洪昌、葉遠(yuǎn)濤：《從人民代表大會體制看國家監(jiān)察體制改革》，載《中國黨政干部論壇》2017年第2期；秦前紅：《全國人大常委會授權(quán)與全國人大授權(quán)之關(guān)系探討——以國家監(jiān)察委員會為研究對象》，載《中國法律評論》2017年第2期；韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評論》2017年第3期；林彥：《從“一府兩院”制的四元結(jié)構(gòu)論國家監(jiān)察體制改革的合憲性路徑》，載《法學(xué)評論》2017年第3期。但監(jiān)察體制改革實踐已經(jīng)逐步展開。③2017年11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。11月7日，全國人大常委會又公布了《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》，面向社會征求意見。

在世界范圍內(nèi)，通過區(qū)分不同的國家權(quán)力類型并設(shè)置國家機(jī)構(gòu)，是人類社會在管理國家方面的共識。我國現(xiàn)行憲法中關(guān)于人大體制下“一府兩院”的權(quán)力設(shè)置，也正是上述制度設(shè)計理念的體現(xiàn)。④實際上，我國人大憲法體制下共有行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、國家元首、國家軍事委員會五類國家機(jī)構(gòu)，對應(yīng)著相應(yīng)的國家權(quán)力類型。為論述簡便，本文以“一府兩院”來概括人大憲法體制下的國家權(quán)力類型設(shè)置。雖然，人民代表大會制度在一定程度上區(qū)別于歐美國家的議會制度，但該制度在本質(zhì)上仍然遵循通過權(quán)力類型的分工和協(xié)調(diào)來配置國家權(quán)力的基本思路。不過，按照國家監(jiān)察體制改革的思路和要求，未來將產(chǎn)生新的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，進(jìn)而將傳統(tǒng)的人大體制下的“一府兩院”變成人大體制下的“一府兩院一委”，即在行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上增加國家監(jiān)察機(jī)關(guān)（國家監(jiān)察委員會）。因此，必須厘清監(jiān)察機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)中的性質(zhì)和職能，這不僅有助于我們認(rèn)清國家監(jiān)察機(jī)關(guān)所應(yīng)發(fā)揮的作用，也為我們理解現(xiàn)行憲法體制下的監(jiān)察權(quán)問題奠定基礎(chǔ)。

根據(jù)中共中央辦公廳發(fā)布的《方案》、全國人大常委會的《決定》以及北京市、山西省、浙江省三地的試點情況來看，監(jiān)察委員會的主任由地方人大選舉任命，均由省級紀(jì)委書記擔(dān)任，副主任均由紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)人員兼任，而委員由紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)人員和原檢察系統(tǒng)反貪部門轉(zhuǎn)隸人員等擔(dān)任。雖然不同于紀(jì)委，但監(jiān)察委員會的主任仍由紀(jì)委書記擔(dān)任，這無疑指明了監(jiān)察委員會是黨政高度合一的機(jī)關(guān)，①韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評論》2017年第3期。即“一個機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”?？梢?，監(jiān)察委員會實質(zhì)上是整合了地方人民政府監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局以及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能而形成的一個全新的國家機(jī)構(gòu)。②2017年11月7日全國人大常委會公布的《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》規(guī)定，監(jiān)察委員會是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。

目前，學(xué)者們對于該全新國家機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職能有不同看法。筆者認(rèn)為，從憲法的視角來看，國家監(jiān)察委員會是在人大憲法體制下獨立于行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的新的國家機(jī)構(gòu)，其在憲法體制結(jié)構(gòu)中將會行使一種新的國家權(quán)力類型即國家監(jiān)察權(quán)。

第一，國家監(jiān)察委員會將不同于現(xiàn)有人大體制下的“一府兩院”的憲法定位?！稇椃ā返?條第3款規(guī)定了人民代表大會產(chǎn)生國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)。該條款雖然并不能直接作證監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，但根據(jù)《憲法》第2條和第3條第1、2款，在人民代表大會制度之下的所有國家機(jī)關(guān)，均只能由人民代表大會產(chǎn)生。換言之，即一切國家機(jī)構(gòu)均由國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生。因此，國家監(jiān)察委員會由人民代表大會產(chǎn)生，其性質(zhì)自然是國家機(jī)構(gòu)，也自然與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)一樣，屬于一種國家機(jī)關(guān)。在現(xiàn)有的憲法規(guī)范中，并無“國家監(jiān)察機(jī)關(guān)”這一概念。改革之前，在行政權(quán)力體系內(nèi)部設(shè)有行政監(jiān)察部門，從屬于行政機(jī)關(guān)，但國家監(jiān)察委員會成立后，其性質(zhì)將完全不同于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。其將成為一個獨立的國家機(jī)構(gòu)——國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，不再是從屬于行政機(jī)關(guān)的一部分。而且，國家監(jiān)察委員會也作為獨立的憲法主體受同級人民代表大會及其常委會的監(jiān)督。

第二，國家監(jiān)察委員會和黨的紀(jì)律檢查委員會在功能定位上有所差異。在我國，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一是中國實行依法治國所要堅持的基本原則。黨的機(jī)構(gòu)和國家機(jī)構(gòu)合署辦公，往往可以發(fā)揮更大的優(yōu)勢，是將“八二憲法”關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國有機(jī)統(tǒng)一”這一政治原則的進(jìn)一步“法權(quán)化”。③參見翟志勇：《監(jiān)察委員會與“八二憲法”體制的重塑》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期?！斗桨浮芬?guī)定了“黨的紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公”，但這既不意味將用紀(jì)律檢查方法代替監(jiān)察手段，也并沒有將紀(jì)委的職能范圍擴(kuò)大到黨派范圍之外。雖然這種合署類似于黨的中央軍事委員和國家的中央軍事委員會的關(guān)系，④姜明安：《國家監(jiān)察法立法的若干問題探討》，載《法學(xué)雜志》2017年第3期。但軍事委員會只有國家一級，而監(jiān)察委員會除了中央一級以外，各地方均會設(shè)立。此外，黨的機(jī)構(gòu)和國家機(jī)構(gòu)在性質(zhì)和職能方面也存在巨大差異，黨的機(jī)構(gòu)由黨的代表大會產(chǎn)生，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)行使職權(quán)；而國家機(jī)構(gòu)由人民代表大會產(chǎn)生，依據(jù)《憲法》和相關(guān)法律行使職權(quán)。因此，所謂的合署辦公其實是追求兩者的合作與分工，避免了反腐過程中的職權(quán)沖突和盲區(qū)現(xiàn)象。其中，合作強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)性，這既是黨的先進(jìn)性體現(xiàn)，又有助于保障監(jiān)察的大致方向，更是“充分顯示了政黨在反腐敗中的中心地位”；⑤林尚立：《建構(gòu)民主——中國的理論、戰(zhàn)略與議程》，復(fù)旦大學(xué)出版社2012年版，第400頁。分工意味著紀(jì)委和監(jiān)察委員會各司其職，在不同的領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行具有針對性的監(jiān)督，形成了監(jiān)督的合力，提升了監(jiān)督的效能，并最終有助于保障監(jiān)督的效果。因此，合署辦公“合而不同”，紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察的“雙軌模式”不僅不會出現(xiàn)功能沖突和職責(zé)推諉的現(xiàn)象，反而在一定程度上豐富了中國特色的權(quán)力監(jiān)督體系，并實現(xiàn)了黨和國家監(jiān)督權(quán)力的全覆蓋。⑥2017年10月黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)：深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

第三，監(jiān)察委員會職能大于行政監(jiān)察，但不能替代檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！缎姓O(jiān)察法》第2條規(guī)定了行政監(jiān)察的性質(zhì)與職能，即人民政府內(nèi)設(shè)的職能部門，其從屬于行政序列，具有鮮明的行政屬性，其監(jiān)察的范圍也限定在國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員之內(nèi)。即便是第8條又進(jìn)一步明確規(guī)定了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，但并未改變其性質(zhì)與職能。而監(jiān)察委員會則擴(kuò)大了監(jiān)察的對象，將中國共產(chǎn)黨各級機(jī)關(guān)、各級人大及人大常委會機(jī)關(guān)、各級國家行政機(jī)關(guān)、各級政協(xié)機(jī)關(guān)、各級審判機(jī)關(guān)、各級檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、部分社會團(tuán)體機(jī)關(guān)的工作人員均納入到國家監(jiān)察的范圍之內(nèi)，力圖實現(xiàn)監(jiān)察對象全覆蓋。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督源于《憲法》第129條的明確規(guī)定——檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督指人民檢察院通過參與刑事、民事和行政訴訟活動，依法對有關(guān)機(jī)關(guān)和人員的行為是否合法進(jìn)行監(jiān)督。①鄭賢君：《論檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系》，載《河南社會科學(xué)》2011年第6期。其獨特性首先體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的分立，這使得檢察機(jī)關(guān)所行使的檢察權(quán)獨立于司法機(jī)關(guān)的審判權(quán)以及行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)。其次，檢察機(jī)關(guān)獨立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。再次，檢察機(jī)關(guān)的組成人員不得擔(dān)任全國人大常委會、國家行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的職務(wù)。正是基于以上三方面原因，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的獨特性才得以凸顯。不過，這種檢察機(jī)關(guān)的獨特性——檢察權(quán)即法律監(jiān)督權(quán)——僅僅是為了回應(yīng)《憲法》規(guī)定和實踐背離所作出的初步論斷。在現(xiàn)行法律制度中，檢察權(quán)僅僅作為法律監(jiān)督權(quán)的下位概念而出現(xiàn)，即檢察權(quán)理論和法律監(jiān)督權(quán)理論的外延上存在落差，而這種落差既提供了檢察權(quán)的“可生長空間”，②劉茂林、陳明輝：《論檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系》，載《河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013年第3期。又在另一方面說明了監(jiān)察權(quán)的可能性。監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然整合了檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)和職務(wù)犯罪預(yù)防等三項職能，但這并不意味著監(jiān)察委員會成立后，可以完全行使檢察機(jī)關(guān)的職能，替代檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)仍然保留了一定的監(jiān)督權(quán)，即對監(jiān)察委員會調(diào)查的法律監(jiān)督、對涉嫌違法犯罪的批準(zhǔn)逮捕、提起公訴、民事行政檢察、提起公益訴訟等。因此，國家監(jiān)察體制改革雖然對現(xiàn)有檢察機(jī)關(guān)的憲法職權(quán)有所調(diào)整，但也可能成為優(yōu)化檢察院憲法職權(quán)的契機(jī)。③參見袁博：《監(jiān)察制度改革背景下檢察機(jī)關(guān)的未來面向》，載《法學(xué)》2017年第8期。當(dāng)然，隨著國家監(jiān)察改革的完成，檢察機(jī)關(guān)是否可以在《憲法》第135條的框架內(nèi)落實對監(jiān)察委員會職權(quán)行使行為的制約，④童之偉：《對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化？》，載《法學(xué)評論》2017年第1期。即檢察機(jī)關(guān)仍可以對公職人員（包括監(jiān)察委員會及其工作人員）的職權(quán)行使監(jiān)督還需要觀察和討論。

第四，當(dāng)前的法律所調(diào)整的法律關(guān)系并不能適用于監(jiān)察委員會。不同的法律具有不同的調(diào)整對象，當(dāng)前并沒有一部可以完全適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律。若是按照一般法理，“監(jiān)察法”所調(diào)整的法律關(guān)系主客體分別是監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察對象，理清監(jiān)察法律關(guān)系是實現(xiàn)國家監(jiān)察的重要手段和方式，因為“法治的一個重要特征是制度的統(tǒng)一性，而不要輕易有‘例外’，如果確實需要特別對待，則需要說明理由以證明其合理性”。⑤馬嶺：《關(guān)于監(jiān)察制度立法問題的探討》，載《法學(xué)評論》2017年第3期。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)作為與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)地位平等的國家機(jī)構(gòu)，應(yīng)該具有屬于自己的“基本法”（國家監(jiān)察法）以及組織法（監(jiān)察委員會組織法）。當(dāng)然，這種區(qū)分主要是基于《國家監(jiān)察法》和《監(jiān)察委員會組織法》的不同屬性?！秶冶O(jiān)察法》需要明確規(guī)定國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)、職權(quán)以及監(jiān)察的手段和對象；而《監(jiān)察委員會組織法》則需要從方式和程序方面確定其職權(quán)，并規(guī)定如何保障、監(jiān)督其職權(quán)的實現(xiàn)。

從現(xiàn)有改革思路來看，在中國憲法體制下，未來的國家監(jiān)察委員會是一個新的國家機(jī)構(gòu)，將被憲法授予國家監(jiān)察權(quán)，并與人大體制下行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)形成平行結(jié)構(gòu)。因此，這也使得中國憲法體制在國家機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的國家權(quán)力類型方面實現(xiàn)了新發(fā)展。不過，值得指出的是，國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)和國家監(jiān)察權(quán)的產(chǎn)生，并不是簡單地將行政監(jiān)察權(quán)上升為國家監(jiān)察權(quán)，而是將行政監(jiān)察權(quán)、部分檢察院職權(quán)進(jìn)行整合以后所形成的新的國家權(quán)力類型。也因此，國家監(jiān)察改革在使國家權(quán)力體系豐富和發(fā)展的同時，對國家權(quán)力體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性也提出了新的更高要求。這就猶如一個儀器設(shè)備，它的構(gòu)造越精細(xì)、越復(fù)雜，也許越不容易出錯，但是一旦出錯，修復(fù)的難度就很大。為此，必須通過對改革試點經(jīng)驗的總結(jié)，以中國憲法體制為基礎(chǔ)框架，在未來相關(guān)法律修改和法律制定過程中，對國家監(jiān)察權(quán)力進(jìn)行合法和科學(xué)的配置。

四、國家監(jiān)察權(quán)的合憲性配置

按照人大憲法體制下的權(quán)力配置要求，國家監(jiān)察權(quán)的配置包括橫向配置和縱向配置兩個維度。在橫向維度上，需要解決國家監(jiān)察權(quán)自身的權(quán)力范圍以及在橫向上同其他國家權(quán)力之間的憲法關(guān)系。在縱向維度上，需要明確在國家監(jiān)察權(quán)力體系內(nèi)部，上級國家監(jiān)察機(jī)關(guān)和下級國家監(jiān)察機(jī)關(guān)在憲法上的關(guān)系。同時，國家監(jiān)察權(quán)力的配置還應(yīng)該遵守保障公民權(quán)利的憲法要求。

（一）橫向與縱向維度的權(quán)力配置

1.橫向維度

首先，需要明確國家監(jiān)察權(quán)的對象、范圍和方式。從《決定》《方案》和三地試點情況來看，監(jiān)察權(quán)的出現(xiàn)打破了傳統(tǒng)的監(jiān)督格局即黨紀(jì)、國法和政紀(jì)三分格局，①翟國強(qiáng)：《設(shè)立監(jiān)察委員會的三個憲法問題》，載《中國法律評論》2017年第2期。其涵蓋的監(jiān)督對象既包括了《行政監(jiān)察法》所規(guī)定的國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，以及國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，又將立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、各黨派和主要人民團(tuán)體的公職人員以及政府任命的國企管理人員等也納入監(jiān)察的范圍，力圖實現(xiàn)監(jiān)察范圍的全覆蓋、無死角。在明確監(jiān)督對象和范圍后，還需要進(jìn)一步明確監(jiān)察權(quán)的具體類型。按照《決定》《方案》要求，試點地方的監(jiān)察委員會享有監(jiān)督、調(diào)查和處置3項職權(quán)，以及包括詢問、查封、扣押、留置在內(nèi)的12項監(jiān)察措施。對此，需要相關(guān)法律作出明確規(guī)定。②2017年11月7日全國人大常委會公布的《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》對監(jiān)察委員會的監(jiān)察范圍、監(jiān)察職責(zé)、監(jiān)察權(quán)限等作了規(guī)定。

其次，國家監(jiān)察權(quán)同其他國家權(quán)力的憲法關(guān)系也是橫向權(quán)力配置的重點。在人大憲法體制下，國家監(jiān)察權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)如何形成協(xié)調(diào)的權(quán)力體系，是國家監(jiān)察權(quán)配置的重點，其核心是保證國家監(jiān)察權(quán)的實現(xiàn)以及對國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督。

（1）進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！按蜩F還需自身硬”，作為黨領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，必須不斷加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，即紀(jì)委監(jiān)督以及上級監(jiān)督。不僅要通過完善民主集中制將民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主有機(jī)集合起來，把上級對下級、同級之間的監(jiān)督充分有效地調(diào)動起來，還需要嚴(yán)格執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》以及《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，加強(qiáng)對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督。

（2）落實人民代表大會及其常委會的監(jiān)督。監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生，監(jiān)察委員會副主任、委員，由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任命。因此，可以設(shè)立監(jiān)察委員會定期向本級人民代表大會及其常委會報告工作的制度，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對于監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督。

（3）充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。例如，在監(jiān)察委員會處理職務(wù)犯罪案件的過程中，檢察機(jī)關(guān)可以對其中是否起訴以及批捕合法性等問題進(jìn)行監(jiān)督；而審判機(jī)關(guān)可以對監(jiān)察委員會自身濫用職權(quán)的違法行為在訴訟過程中依法實施監(jiān)督。

（4）拓展社會監(jiān)督的可行措施，以保障監(jiān)督的多元性和廣泛性。監(jiān)察委員會可以將每年處理的相關(guān)非涉密案件的具體情況向社會大眾公布，發(fā)布監(jiān)察工作白皮書；定期舉行新聞發(fā)布會，發(fā)布重大、典型案件的進(jìn)程。而且，還可以通過官方的電視新聞媒體、報刊紙質(zhì)媒介、微信微博等自媒體發(fā)布最新動態(tài)，方便社會大眾和輿論媒體的監(jiān)督。

2.縱向維度

在縱向維度，國家監(jiān)察權(quán)力的上下級關(guān)系也是關(guān)系到國家監(jiān)察權(quán)力能否順利運(yùn)行的重要因素。目前，無論是學(xué)術(shù)討論，還是地方改革試點對此問題關(guān)注并不多。按照我國憲法體制，國家權(quán)力的上下級憲法關(guān)系主要包括兩種類型：（1）上下級監(jiān)督關(guān)系，比如人民法院的上下級關(guān)系；（2）上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，比如行政機(jī)關(guān)的上下級關(guān)系、檢察機(jī)關(guān)的上下級關(guān)系。同類國家機(jī)構(gòu)的上下級關(guān)系模式取決于此類國家權(quán)力的性質(zhì)和功能發(fā)揮。根據(jù)試點情況及所公布的《監(jiān)察法（草案）》來看，監(jiān)察委員會實行對上一級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、受上一級機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制。這完全不同于檢察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。可見，國家監(jiān)察委員會的體制具有比檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和政府系統(tǒng)內(nèi)部縱向關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)性更強(qiáng)的特性，與人民法院內(nèi)部的縱向關(guān)系更有較大差別。①姜明安：《國家監(jiān)察立法的幾個重要問題》，載《中國法律評論》2017年第2期。

不過，由于國家監(jiān)察委員會實行與紀(jì)委合署辦公，那么紀(jì)委的上下級關(guān)系必然會影響到國家監(jiān)察委員會的關(guān)系。按照《黨章》第43條規(guī)定，黨的紀(jì)律檢查委員會受同級黨委和上級紀(jì)律檢查委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)。因此，監(jiān)察委員會的上下級關(guān)系將采用上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系模式下，在案件管轄方面的權(quán)限分工就顯得十分重要。對此，需要《國家監(jiān)察法》進(jìn)行明確，以保障國家監(jiān)察權(quán)在縱向配置層面的科學(xué)性。

（二）人權(quán)保障功能的實現(xiàn)

正是通過縱向和橫向的權(quán)力配置，保障了監(jiān)察權(quán)的合憲性。值得指出的是，憲法對于權(quán)力配置的目的不僅僅只是滿足限權(quán)的要求，還要兼顧到人權(quán)保障的面向。因此，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行憲法體制下對監(jiān)察權(quán)進(jìn)行有效配置的同時，還應(yīng)考慮憲法保障人權(quán)功能的實現(xiàn)。

一個憲法意義上的國家監(jiān)察權(quán)不應(yīng)該妨礙國家權(quán)力的有效行使或憲法體制的有效運(yùn)行，這是對監(jiān)察權(quán)進(jìn)行有效配置的最低要求。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)致力于實現(xiàn)憲法人權(quán)保障的終極目的。人民通過行使制憲權(quán)制定憲法，這不僅說明一切權(quán)力屬于人民的表層意義；還在深層意義上暗含著一切權(quán)力均需保障人權(quán)的最終目標(biāo)。監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行也是如此。憲法明確規(guī)定尊重和保障人權(quán)，國家監(jiān)察權(quán)作為國家權(quán)力的一種類型，必須遵守人權(quán)保障的要求。若非如此，國家監(jiān)察權(quán)也會墮落，與封建時代監(jiān)察御史權(quán)力并無二致了，也就僅僅變成了一個監(jiān)察權(quán)，成為上級對下級進(jìn)行監(jiān)督、檢察、評估的控制方式，或者淪為中央集權(quán)的政治手段，亦或是維護(hù)皇權(quán)的階級工具，它的目標(biāo)絕對不指向保護(hù)公民的權(quán)利。

五、結(jié)語

黨的十八屆三中全會后中國進(jìn)入了全面深化改革時期，與行政體制改革和司法體制改革相應(yīng)的監(jiān)察體制變革更是凸顯了全面深化改革的題中之意。這種國家體制的重大變革并非單純授權(quán)和立法足以實現(xiàn)，②馬懷德等學(xué)者指出，可以先通過修改相關(guān)法律，制定《國家監(jiān)察法》來完善監(jiān)察體制變革，必要時再修改憲法。參見馬懷德、張瑜：《通過修法完善國家監(jiān)察體制》，載《學(xué)習(xí)時報》2016年7月15日第A4版；以及馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2016年第6期。但筆者認(rèn)為，雖然在人民代表大會的憲法體制下存在包容多元權(quán)力的框架，但在程序上，全國人民代表大會并不享有新設(shè)國家權(quán)力的職能，無論是授權(quán)還是立法，均不足以實現(xiàn)此目的。因此，監(jiān)察體制的變革只能通過修憲實現(xiàn)。此外，人民代表大會以及“一府兩院”均是憲法所創(chuàng)設(shè)，也無法享有授權(quán)和立法實現(xiàn)監(jiān)察體制變革的形式要求。而且，習(xí)近平總書記指出，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革”。①《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議 強(qiáng)調(diào)把抓落實作為推進(jìn)改革工作的重點 真抓實干蹄疾步穩(wěn)務(wù)求實效》，載《人民日報》2014年3月1日第1版?？梢姡O(jiān)察體制變革必須于法有據(jù)，即各個具體環(huán)節(jié)和舉措皆符合《憲法》第5條規(guī)定的“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的要求。②童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法制軌道之方略》，載《法學(xué)》2016年第12期。若如此，必須先通過修改憲法將其納入法治軌道，促成監(jiān)察體制變革符合社會主義法治理念的應(yīng)然與實然之內(nèi)涵，方可最終實現(xiàn)監(jiān)察體制之變革。

當(dāng)然，具體如何修改憲法，還有待試點工作完成。就目前公布的情況而言，試點工作已經(jīng)過半，其已經(jīng)取得了不少成果。在確認(rèn)改革成果時，可以根據(jù)實際情況，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，對原有實踐作出相應(yīng)調(diào)整，以保障改革和決策的科學(xué)性。而且憲法修改是國家政治生活的重大事項，勢必需要采取慎之又慎的態(tài)度，充分考量各方面因素以應(yīng)對修憲在客觀層面的復(fù)雜性和不確定性。鑒于此，在全面深化改革的背景下，有必要對整個國家權(quán)力做出系統(tǒng)性的全盤統(tǒng)籌和頂層設(shè)計，整體平穩(wěn)地推進(jìn)監(jiān)察體制變革，妥善慎重修改憲法，從而構(gòu)建或重塑出合法的、合理的、科學(xué)的國家政治體制。這既是全面深化改革的應(yīng)有之義，也是理論界和實務(wù)部門當(dāng)下面對的重大課題。

另外，國家監(jiān)察體制改革因為涉及國家權(quán)力體系的調(diào)整，不僅僅只是一個重大改革措施的推行問題，更是一個對中國憲法體制發(fā)展具有重要影響的改革。通過國家權(quán)力體系的重新調(diào)整，正在使得中國憲法體制發(fā)展的路徑由過去以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革以及政府權(quán)力與社會關(guān)系的調(diào)整為主，逐步過渡到對憲法體制下國家權(quán)力類型的整體調(diào)整與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革協(xié)調(diào)并舉?？梢哉f，國家監(jiān)察體制改革反映出了中國憲法體制發(fā)展路徑的進(jìn)一步調(diào)整。

The Reform of State Supervision System and the Evolution of China’s Constitutional System

Liu Mao-lin

The reform of state supervision system concerns the evolution of state power system under the Constitution，which is the true presentation of the theoretical proposition of the reform and the development of China’s Constitution. Within a Constitutional system centred with the NPC institutions，a pluralistic power system provides constitutional space for the establishment of state supervision committee and creation of state supervision power. According to the reform mentality of the state supervision system，the state supervision committee or the state supervision power created in the future will stay in a relatively independent position under the Constitution，which is different from the administrative，judicial，procuratorial and other government branches. It will develop a relationship of both division of labor and cooperation with the Party’s discipline inspection committee to extend the supervision power to full coverage. Meanwhile，it will also integrate existing administrative supervision power and part of procuratorial power into a new type of state power. The reform of the state supervision system concerns the development of constitutional system of China. The reforming achievements need to be confirmed by amending the constitution，revising relevant laws and regulations. At the same time，the reform of state supervision system also reflects the path adjustment China’s constitutional system evolution.

The Reform of State Supervision System；Constitutional System；State Power；Supervision Power；Constitutionality

D911

A

2095-7076(2017)04-0001-08

10.19563/j.cnki.sdfx.2017.04.001

* 中南財經(jīng)政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。

（責(zé)任編輯：上官丕亮）