論自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度及其完善

何 登 輝

論自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度及其完善

何 登 輝*

自然資源具有主體上的全民性和客體上的公共性特點，在自然資源使用權(quán)出讓中引入公眾參與具有正當性。聽證作為公眾參與最主要的方式之一，承載著民主功能以及行政決定合法化、科學化的任務(wù)。充分發(fā)揮聽證功效，能夠促使自然資源的科學合理利用。實踐中，自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度并未得到真正的落實，究其原因，在于行政權(quán)封閉行使的慣性使然，公眾存在集體行動的困境以及現(xiàn)有聽證制度存在著先天不足。因此，行政機關(guān)需要植入行政民主理念，制定有關(guān)激勵措施引導公眾積極參與聽證，完善聽證程序，明確自然資源使用權(quán)出讓中聽證的適用范圍，并探索建立行政公益訴訟制度等，充分發(fā)揮聽證制度在資源出讓領(lǐng)域的應然作用。

自然資源；使用權(quán)出讓；聽證；公眾參與；公益訴訟

我國法律將重要的自然資源規(guī)定為國家所有，并由國務(wù)院代表行使國家所有權(quán)。學界通說認為自然資源名義上屬于國家所有，實質(zhì)上屬于全民所有，自然資源承載著大量的社會公共利益。正因為自然資源具有主體上的全民性和客體上的公共性等特點，這就決定了在自然資源使用權(quán)出讓過程中，①我國自然資源所有權(quán)實行三元主體所有，即國家、集體和個人所有，但絕大部分自然資源屬于國家所有。本文探討的自然資源主要是指國有自然資源，因此所有權(quán)不能出讓，唯一能出讓的是自然資源使用權(quán)。根據(jù)自然資源使用權(quán)來源的不同，自然資源使用權(quán)出讓又可分為初始出讓和再次出讓，初始出讓屬于自然資源使用權(quán)出讓的一級市場，而再次出讓屬于二級市場，本文僅探討自然資源使用權(quán)的初始出讓。公眾參與是不可或缺的程序。聽證作為公眾參與的主要方式之一，承擔著行政民主功能和決策科學化、合法化任務(wù)?！奥犠C是現(xiàn)代行政程序法上一項重要的法律制度，也是行政相對人一項重要的行政權(quán)利?！雹谕蹩朔€(wěn)：《略論行政聽證》，載《中國法學》1996年第5期。因此，我國《行政許可法》分專節(jié)規(guī)定了聽證制度。自然資源的開發(fā)利用涉及兩類聽證：一類是自然資源開發(fā)利用的決策聽證，如自然資源立法、自然資源開發(fā)利用規(guī)劃等，《行政許可法》第19條規(guī)定的許可設(shè)定聽證即屬于此類聽證；①《行政許可法》第19條規(guī)定：“起草法律草案、法規(guī)草案和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章草案，擬設(shè)定行政許可的，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關(guān)說明設(shè)定該行政許可的必要性、對經(jīng)濟和社會可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況?！绷硪活愂亲匀毁Y源使用權(quán)出讓中的聽證，②理論界根據(jù)參加對象、對質(zhì)證辯論的要求以及聽證效力等不同，將行政聽證分為行政決策類聽證和行政決定類聽證。關(guān)于行政決策類聽證與行政決定類聽證的異同，詳見曹哲：《我國重大行政決策權(quán)利劃分邊界研究》，載《南京社會科學》2012年第1期；肖萍、楊旋：《關(guān)于我國行政聽證制度的立法構(gòu)想》，載《法學雜志》2011年第7期。本文以后一種聽證為討論對象。雖然《行政許可法》較為詳盡規(guī)定了自然資源使用權(quán)出讓中聽證制度，但實踐中，該項制度并未得到有效的執(zhí)行。而隨著自然資源的稀缺程度加劇、經(jīng)濟價值凸顯以及行政民主理論和實踐的不斷發(fā)展，聽證制度在自然資源使用權(quán)出讓中發(fā)揮越來越重要的作用，因此，有必要探討自然資源使用權(quán)出讓中聽證制度在實踐中出現(xiàn)的問題、成因及其解決方案。

一、自然資源使用權(quán)出讓中的聽證立法及其實踐困境

在我國，聽證制度是個舶來品，自1996年出臺的《行政處罰法》首次引入聽證制度以來，到目前為止至少有6部法律規(guī)定了聽證制度。③這6部法律分別是《行政處罰法》《治安管理處罰法》《立法法》《環(huán)境影響評價法》《行政許可法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。“聽證制度的引進，在反映民意與協(xié)調(diào)多方利益等方面取得了很大的成績，有利地推進了行政法治建設(shè)。”④桂布祥：《公共治理視野下的行政聽證》，載《江西社會科學》2010年第11期。

（一）自然資源使用權(quán)出讓中的聽證立法

與一般的社會財產(chǎn)相比，自然資源具有自己獨一無二的特征，其不僅具有重大的經(jīng)濟價值，還具有重大的生態(tài)和社會價值。自然資源使用權(quán)在出讓過程中，如何平衡公益和私益，最大程度地發(fā)揮自然資源的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益至關(guān)重要?？梢哉f，任何自然資源使用權(quán)的出讓都關(guān)系到公共利益，為了減少政府行政決定的失誤和尋租機會，在強化政府內(nèi)部監(jiān)督的同時，更須注重外部的監(jiān)督，而聽證正是外部監(jiān)督的主要形式之一。

在涉及聽證制度的6部法律中，只有《行政許可法》規(guī)定了有關(guān)自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度。因此，《行政許可法》是研究自然資源使用權(quán)出讓中聽證制度最主要的法律依據(jù)，相關(guān)條款分別規(guī)定在該法第46條和第47條之中（見表1）。

表1 《行政許可法》中涉及的自然資源使用權(quán)出讓聽證的條款

筆者經(jīng)查詢“北大法寶”數(shù)據(jù)庫后發(fā)現(xiàn)，截至2017年8月，涉及自然資源使用權(quán)出讓聽證制度的規(guī)章一共有14部，其中部門規(guī)章5部，地方政府規(guī)章9部（見表2）。

表2 涉及自然資源使用權(quán)出讓聽證規(guī)定的規(guī)章

5部部門規(guī)章對水資源、土地資源、海域資源以及森林資源等自然資源使用權(quán)出讓中聽證程序作了較為詳盡的規(guī)定。上述14部規(guī)章，絕大部分遵循了《行政許可法》有關(guān)聽證條款的立法精神，尤其是都規(guī)定了案卷排他原則和不收費原則以及啟動聽證的條件。與《行政許可法》相比，這些規(guī)定更為具體和具有可操作性，當然，由于這些規(guī)章的制定主體比較分散，有關(guān)條款之間也有不一致的規(guī)定。①如聽證主持人應由誰來擔任，有些規(guī)定是聽證機關(guān)負責人，有些規(guī)定是聽證機關(guān)工作人員，有些規(guī)定是聽證機關(guān)的法制工作人員。又如，聽證當事人是否可以委托代理人參與聽證，《國土自然資源聽證規(guī)定》明確規(guī)定不能委托，《海洋聽證辦法》《水行政許可聽證規(guī)定》《農(nóng)業(yè)行政許可聽證程序規(guī)定》規(guī)定可以委托，而《林業(yè)行政許可聽證辦法》則未作規(guī)定。值得注意的是，《湖南省實施行政許可聽證規(guī)定》對案卷排他原則表述為：“行政許可實施機關(guān)根據(jù)聽證筆錄，以及參考聽證主持人提出的許可決定建議，作出行政許可決定”，這似乎削弱了聽證筆錄的排他效力。

（二）自然資源使用權(quán)出讓中的聽證運作之困境

我國自然資源的使用形態(tài)包括習慣使用、自由使用、私法形態(tài)使用以及許可使用。許可使用是自然資源公法形態(tài)使用的主要形式，是當事人依行政許可取得的對自然資源的使用權(quán)。②參見王克穩(wěn)：《行政許可中特許權(quán)的物權(quán)屬性與制度構(gòu)建研究》，法律出版社2015年版，第92-97頁。許可使用又分為普通許可使用和特許許可使用。③普通許可利用是當事人依行政機關(guān)的普通許可取得對自然資源的開發(fā)利用，如我國《水法》規(guī)定向水體排污、河道采沙等。因此，涉及自然資源使用權(quán)出讓中的許可，只要符合《行政許可法》規(guī)定的有關(guān)聽證啟動條件，就應當舉行聽證，按理說自然資源使用權(quán)出讓中的聽證應有很豐富的實踐樣本，然而事實并非如此，聽證的實踐力度與立法理想相去甚遠，可以說，目前我國自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度面臨的最大問題在于，這項制度在實踐中沒有得到真正落實。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是聽證實踐與客觀需求嚴重不匹配。我國《憲法》第9條規(guī)定，礦產(chǎn)、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有。對于“等”字屬于等內(nèi)等還是等外等，學界大部分認為是等外等，④相關(guān)文獻可參見王克穩(wěn)：《行政許可中特許權(quán)的物權(quán)屬性與制度建構(gòu)研究》，法律出版社2015年版；歐陽君君：《論國有自然資源的范圍——以憲法第9條為中心的分析》，載《中國地質(zhì)大學學報（社會科學版）》2014年第1期。為今后重要自然資源納入國家所有預留了解釋空間，因此，我國的國有自然資源種類繁多，再加上我國有280多個地級市，近2000個縣，地方政府的自然資源行政管理部門，如國土資源、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧、海域等行政管理部門，無時不刻不在出讓自然資源使用權(quán)。由于自然資源具有很強的公共屬性，甚至可以說任何自然資源開發(fā)利用都涉及到公共利益，自然資源開發(fā)利用的決定稍有不慎，可能對周邊民眾的生產(chǎn)生活甚至整個生態(tài)系統(tǒng)造成破壞。近年來因自然資源的開發(fā)利用所引發(fā)的群體性事件不勝枚舉，其中的重要原因就是在自然資源開發(fā)利用中忽視了民意。應該說自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度適用領(lǐng)域非常廣，但事實是這方面的聽證實踐太少，學術(shù)關(guān)注也很少，從筆者所掌握的資料來看，理論和實務(wù)界關(guān)注較多的是價格聽證以及立法聽證。

二是極其有限的聽證實踐表現(xiàn)出極不平衡性。在聽證總量極其有限的情況下，聽證實踐的分布也表現(xiàn)出極不平衡。根據(jù)筆者所搜集的資料初步統(tǒng)計，絕大部分自然資源使用權(quán)出讓中的聽證實踐主要集中在國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，而對于礦產(chǎn)資源、草原資源、水資源、海域資源、森林資源、野生動植物等廣大自然資源領(lǐng)域，在使用權(quán)出讓過程中幾乎很少舉行過聽證，也難覓聽證報道。筆者登陸幾個大中城市國土、林業(yè)、海域以及水行政管理部門等官方網(wǎng)站，對于自然資源使用權(quán)的出讓幾乎沒有舉行過聽證。筆者也調(diào)研過某些城市的國土資源部門，均表示對于礦產(chǎn)等自然資源的使用權(quán)出讓沒有舉行過聽證。

二、自然資源使用權(quán)出讓中的聽證運作困境之成因

《行政許可法》明確規(guī)定的自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度，為何難以落地呢？筆者認為有以下幾個方面的原因：

（一）行政權(quán)封閉運行的慣性使然

長期以來，我國行政權(quán)習慣于封閉運行、關(guān)門決定，很多行政決定早已確定，公眾對行政決定起不了太大作用。雖然隨著我國民主行政的推進，民眾監(jiān)督意識有了一定程度的提升，但是從總體來看，我國行政權(quán)的運行還缺乏主動接受公眾監(jiān)督的意識，不習慣于公眾參與和分享行政權(quán)，這恐怕是自然資源使用權(quán)出讓中聽證制度難以落地運行最深層次和最根本的原因。

為何行政權(quán)熱衷于封閉運行呢？筆者認為可從以下幾個方面進行解釋：一是我國民主政治不完善，行政機關(guān)缺乏開門納諫、兼聽則明的意識、胸懷和魄力。二是行政機關(guān)欠缺回應公眾質(zhì)疑的能力，因此干脆一禁了之，不給公眾質(zhì)疑的機會。三是民眾缺乏主動參與意識，沒有給行政機關(guān)形成強有力的倒逼壓力，為行政權(quán)的封閉運行留有較為寬松的外部環(huán)境。四是聽證功能的定位出現(xiàn)偏差。無論是行政機關(guān)，還是社會民眾，認為聽證會就是決策會、表決會，實行少數(shù)服從多數(shù)的表決規(guī)則，因此行政機關(guān)害怕有不同的聲音。尤其是自然資源具有較大的經(jīng)濟價值，很多地方政府的財政收入依靠自然資源使用權(quán)出讓，“土地財政”便是其表現(xiàn)之一。因此盡快完成自然資源使用權(quán)交易，便成為行政機關(guān)考慮的重要因素，不給公眾參與的機會，公眾參與流于形式也就不難理解了。

（二）集體行動的困境

自然資源使用權(quán)出讓中聽證制度難以落實的另一重要原因在于民眾缺乏主動監(jiān)督意識，行政機關(guān)舉不舉行聽證會，較少來自民眾的外部壓力。為什么民眾不愿意監(jiān)督行政權(quán)運行呢？這可從集體行動的困境方面進行解釋。

美國學者奧爾森在《集體行動的邏輯》一書中指出，如果單個人在集團里不受強制或者不受其他特殊手段要求為共同利益行事，則“有理想的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益”。①［美］曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海人民出版社1995年版，第2頁。任何有理性的人，都會考慮從自身的個人利益出發(fā)，個人的有限理性導致集體的非理性，最終受損的還是整個集體的利益，進而產(chǎn)生羊群效應。羊群效應是指民眾個體的有限理性行為導致民眾整體的非積極參與。①參見劉大偉、唐要家：《社會公共組織參與管制優(yōu)勢的法經(jīng)濟學分析》，載《法商研究》2009年第4期。集體成為“沉默的大多數(shù)”。正如奧爾森總結(jié)的那樣：“社群中保持沉默的大多數(shù)，不管是對相關(guān)議題一無所獲，還是對這項改革抱持樂觀態(tài)度，基本上都不會以改革的成敗為己任”②Mansur Olson，The Logic of Collective Action，Harvard University Press，2002，p.62。。

此外，還可以從外部性理論和法經(jīng)濟學解釋集體行動的困境。外部性分為正外部性和負外部性。正外部性是指個人的積極參與帶來的益處由集體共享。例如，在一項自然資源使用權(quán)出讓聽證會上，聽證代表積極參與調(diào)研和辯論，最終迫使許可機關(guān)終止了可能給附近居民帶來污染的自然資源使用權(quán)許可，維護了公共利益，但對于聽證代表來講，其付出了成本，而帶來的利益則由全體民眾共同享有，“搭便車”行為由此產(chǎn)生，更多的人期盼坐享其成。因此，外部性理論也能很好地解釋為什么個體在面對集體行動時表現(xiàn)出猶豫不決、不積極、不主動。

法經(jīng)濟學注重成本效益分析，理性的個體在作出是否參與聽證以及參與到何種程度時，必然會進行成本效益分析?！肮妳⑴c作為一種制度化意見表達和制約機制，其本身具有一定的成本。”③胡斌：《行政決策公眾參與的名與實》，載《行政法學研究》2017年第11期。在參與聽證中，個體要付出如下成本：（1）信息成本。為有效參加聽證，負責任的聽證代表需要多方面搜集信息，想從行政機關(guān)獲取對行政機關(guān)自身不利的信息，難度可想而知。（2）時間成本。搜集信息、調(diào)查取證、參加聽證等都會消耗大量的時間。（3）機會成本。在消耗的時間里如果從事其他工作，則可以帶來其他效益。（4）經(jīng)濟成本。信息、證據(jù)的搜集，帶來最直接的成本就是經(jīng)濟上的開支。（5）風險成本。民眾積極參加聽證，挑刺行政機關(guān)，有可能被行政機關(guān)視為“眼中釘”。從法經(jīng)濟學角度考慮，也不難理解個體在面臨集體行動的困境。

（三）現(xiàn)有聽證制度的本身不足

自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度難以在實踐中落實，與聽證制度本身存在缺陷也不無關(guān)系，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.現(xiàn)有立法模式的弊端。如前文所述，我國現(xiàn)有的自然資源使用權(quán)出讓中的聽證立法包括《行政許可法》、5部部門規(guī)章以及9部地方政府規(guī)章?！缎姓S可法》雖為全國人大常委會通過的法律，法律效力高，但聽證的規(guī)定較為抽象宏觀，操作性較差。而操作性較強的規(guī)章，尤其是5部部門規(guī)章，法律位階卻較低。既有法律權(quán)威又具有較強操作性的聽證行政法規(guī)沒有出臺，這在很大程度上影響了自然資源使用權(quán)出讓中聽證制度的落實，另外，這種分散立法的模式導致相互之間協(xié)調(diào)性差。

2.自然資源使用權(quán)出讓中聽證的范圍不明確?！缎姓S可法》第46條和47條規(guī)定的聽證范圍，均包含較多不確定的法律概念。第46條規(guī)定聽證的范圍是“法律、法規(guī)、規(guī)章實施行政許可應當聽證的事項”和“行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項”，第一種情形較為明確，而第二種情形需要行政機關(guān)認為許可事項涉及公共利益且屬于重大的許可事項，“公共利益”“重大”等都屬于不確定的法律概念，在實踐中往往很難把握。第47條規(guī)定的聽證范圍是“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的事項”。首先要明確許可事項與他人有利益關(guān)系，其次還要屬于“重大利益”，“重大”也屬于不確定的法律概念。因此，諸如“公共利益”“重大行政許可”“重大利益關(guān)系”等表述過于模糊，實踐中往往需要行政機關(guān)“認為”需要聽證才組織聽證。這樣，不可避免地賦予了行政機關(guān)過大的自由裁量權(quán)，是否啟動聽證，行政機關(guān)有很大的決定權(quán)。實踐中，聽證程序的啟動主體大部分是行政機關(guān)，國有土地使用權(quán)出讓中，聽證幾乎全部由行政機關(guān)按職權(quán)啟動。雖然賦予公眾有申請聽證的權(quán)利，但需要行政機關(guān)先行認定擬聽證事項關(guān)系到他人重大利益，并告知申請人和利害關(guān)系人申請聽證，且申請人或利害關(guān)系人已申請，才能啟動聽證程序。

3.缺乏有效的外部制約?！缎姓S可法》第72條第7項規(guī)定，對于應當要聽證的而沒有舉行聽證，由上級行政機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)責令改正，情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員進行行政處分。這是《行政許可法》唯一一條涉及聽證事項的法律責任條款，很顯然這種監(jiān)督屬于行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，可見，自然資源使用權(quán)出讓中聽證制度的落實缺乏有效的外部制約?！巴瑢儆谛姓C關(guān)的內(nèi)部上下級或同級監(jiān)督力度顯然沒有外部監(jiān)督力度大。行政機關(guān)自我監(jiān)督雖然涵蓋全部合法性問題和合理性問題，但由于其是內(nèi)部監(jiān)督，其公正性無法與權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督和司法監(jiān)督相比?！雹仝w凱、張尤佳：《不合理行政行為及其監(jiān)督》，載《東北大學學報（哲學社會科學版）》2005年第4期。對于行政機關(guān)應當舉行聽證而未舉行聽證的情形，應當納入司法審查的范圍，允許申請人或利害關(guān)系人提起行政復議或行政訴訟，強化外部監(jiān)督制約。

4.程序性規(guī)定有待完善。首先，聽證主持人不中立。聽證主持人僅僅實行內(nèi)部職能分離制，如《國土資源聽證規(guī)定》規(guī)定聽證主持人是聽證機構(gòu)或者經(jīng)辦機構(gòu)的有關(guān)負責人?！凹茸鲞\動員又做裁判員”的主持人配置違背了基本的程序正義，并可能使聽證流于形式。其次，聽證準備時間有限?！缎姓S可法》沒有對聽證代表準備時間作出規(guī)定，實踐中給予聽證參與人準備時間較短，影響聽證效果。②《國土資源聽證規(guī)定》規(guī)定，行政機關(guān)在10個工作日前將聽證材料送達聽證代表。對于復雜的聽證，10個工作日在時間上顯得倉促，無法讓聽證代表盡職盡責地履職，而美國給予聽證代表準備的時間最長可達60天。再次，缺乏信息公開的規(guī)定。上述5部部門規(guī)章均沒有信息披露的范圍、程度、方式等條款，行政機關(guān)在信息披露方面有較大裁量空間。

三、自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度之完善

如何將自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度真正運行起來，是完善未來自然資源領(lǐng)域聽證制度需要重點考慮的問題。一方面，行政機關(guān)應當繼續(xù)推進依法行政、民主行政，主動邀請公眾參與行政權(quán)的運行，接受公眾的監(jiān)督，公眾也應具有公民意識，主動監(jiān)督行政機關(guān)；另一方面，對已建立的聽證制度應不斷完善，對未建立的制度需要不斷探索，充分發(fā)揮聽證在自然資源使用權(quán)出讓中的應有功效，從而推動自然資源更為科學合理利用。所有的制度建構(gòu)所要達成的目標應是促使行政機關(guān)主動聽證、公眾愿意參與聽證以及建立一套運行良好的保障機制。

（一）理念更新是前提：民主思維的有效植入

思想是先導，思想決定行動，要祛除行政權(quán)封閉運行的慣性思維，使“內(nèi)部決定”逐步走向“外部決定”，行政理念是最基礎(chǔ)性的。行政機關(guān)應主動接受、消化、吸收并不斷踐行民主治理理念，具體應樹立以下幾種理念：

1.行政民主理念。聽證制度源于古老的自然正義原則，包括兩個基本內(nèi)容：一是任何人、團體在遭受到國家權(quán)力不利影響時，都有提出意見進行申辯的權(quán)利；二是任何人、團體不能作為自己案件的法官。聽證制度從產(chǎn)生之日起就蘊含了豐富的民主思想，行政機關(guān)在作任何決定時，尤其與公共利益和利害關(guān)系人的切身利益相關(guān)時，都要考慮公眾的意見，讓公眾親自參與到行政權(quán)行使中來?！皩⒚裰饕M行政過程，推行民主行政、打破行政專權(quán)、防止行政恣意，便成為現(xiàn)代行政法學的有益探索。公眾參與便是探索民主行政的重要產(chǎn)物?！雹壅恐袠?、高俊杰：《作為“過程”的行政決策及其正當性邏輯》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2013年第3期。樹立民主理念，還要認識到公眾參與是行政機關(guān)應履行的職責而不是權(quán)力。

2.主體平等理念。隨著現(xiàn)代行政理念的發(fā)展，不再過分強調(diào)行政主體與行政相對人的管理與被管理關(guān)系，而更加注重雙方的平等地位。在行政聽證制度構(gòu)建中，行政機關(guān)尤其要樹立平等的理念。平等觀念的樹立是雙方進行真誠溝通、協(xié)商的前提條件，也能促使公眾積極參與聽證，提升公眾自身的存在感。行政機關(guān)樹立平等的理念，就應公正地選取聽證代表，而不是按照身份分三六九等來指定聽證代表；應賦予公眾有同等啟動聽證的權(quán)利；應賦予聽證代表參與聽證活動的各種便利以及在聽證中與行政機關(guān)有同等的話語權(quán)。

3.合作治理理念?，F(xiàn)代行政逐步由管理向治理轉(zhuǎn)變，不再強調(diào)行政機關(guān)單方面、單向管制社會，而更多地注重多中心、雙向治理，將一部分行政權(quán)讓渡給社會公眾，政府與民眾共同治理社會。正如美國學者弗里曼說言：“如果當事人對規(guī)則制定程序不具有‘主人翁地位’，就不太可能視規(guī)則為正當?shù)摹?。①［美］朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標沖譯，商務(wù)印書館2010年版，第22頁。在自然資源使用權(quán)出讓中，更應當引進公眾參與，全面發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。首先，自然資源屬于全體公民，“我的財產(chǎn)我做主”天經(jīng)地義，否則任何自然資源使用權(quán)出讓中的許可決定都會產(chǎn)生合法性危機。其次，自然資源具有很強的經(jīng)濟、生態(tài)和社會價值，影響面廣且時間長遠，讓公眾參與到自然資源使用權(quán)的出讓中來，可以使許可決定更加合理、科學，減少失誤。再次，公眾充分參與自然資源使用權(quán)出讓全過程，會提升行政決定的公眾可接受度，減少許可事項后期的運行阻力。

（二）監(jiān)督激勵是重點：集體行動的有效引導

如要引導公眾自愿并且積極主動地參與聽證，就應讓公眾消除聽證會就是“走形式”“走過場”的疑慮，使公眾的參與得到有效的回應，一方面要確保聽證效力，另一方面加大公眾參與的激勵措施。

1.保障聽證筆錄的效力。如果聽證只是走走過場，為行政機關(guān)的行政決定充當合法性背書，這樣的聽證就完全背離了制度設(shè)計的初衷。“聽證回應機制和程序歸責機制的缺乏，導致參與者的知識并不能構(gòu)成對決策機關(guān)的制約性因素”。②王錫鋅：《公共決策中的大眾、專家與政府》，載《中外法學》2006年第4期。公眾參與變成徒勞，久而久之公眾對聽證失去信心，直至對政府的公信力產(chǎn)生懷疑。雖然我國《行政許可法》以及5部部門規(guī)章均建立了案卷排他制度，關(guān)鍵要在實踐中落實好，筆者認為可以從以下幾個方面著手：

一是聽證程序一旦終結(jié)，聽證筆錄應當封存并獲得自治的地位。聽證結(jié)束后，聽證筆錄不允許任何組織、團體和個人進行任何修改?！奥犠C程序一旦終結(jié)，聽證筆錄所記載的多數(shù)人主張就應獲得自治的地位?！雹垩Ρ⒃莱珊疲骸缎姓Q策聽證的理性論辯特征及程序要求》，載《陜西師范大學學報（哲學社會科學版）》2012年第4期。行政機關(guān)之所以要重視公眾凝聚的共識，因為這些共識代表了這個社會的價值取向。正如某學者所言：“在一個正常而不是趨于斷裂和解體的社會中，有理由相信公眾基本的價值傾向會大體一致，而公共決策需要認真對待公眾所表達的價值選擇傾向”。④王錫鋅：《公眾決策中的大眾、專家和政府》，載《中外法學》2006年第4期。

二是行政機關(guān)應公開聽證筆錄，并對許可決定作出詳細的說明。行政機關(guān)應將聽證筆錄作為自然資源使用權(quán)出讓中許可決定的唯一依據(jù)，并將聽證筆錄全部公開，供公眾查詢。行政機關(guān)如何采納聽證筆錄，以及作出決定的理由等應負有說明理由義務(wù)，并接受公眾的質(zhì)疑。

三是規(guī)定不以聽證筆錄為依據(jù)而作出的許可決定無效。若行政機關(guān)未根據(jù)聽證筆錄作出的行政許可決定，則這個決定在法律上應被認定為無效。如果行政機關(guān)“只聽不取”“聽而不取”“聽證會上熱鬧鬧，聽證會下靜悄悄”，則這樣的聽證就沒有法律效力。

四是規(guī)定相應的法律責任。如果行政機關(guān)未根據(jù)聽證筆錄作出行政許可決定，而導致行政許可決定被復議機關(guān)或者法院撤銷的，行政機關(guān)的負責人應當承擔相應的行政責任和法律責任，用責任承擔倒逼行政機關(guān)負責人遵守聽證筆錄是行政許可決定唯一根據(jù)的法律規(guī)定。

五是聽證過程應同步錄音錄像，以確保筆錄真實有效。為防止聽證筆錄因人為原因疏忽遺漏重大事項的記載，如公開后受到聽證參與人的質(zhì)疑，應規(guī)定整個聽證過程同步錄音錄像，以備后續(xù)比對查驗。

2.制定公眾參與的激勵措施。自然資源使用權(quán)出讓往往涉及到公共利益，而且與環(huán)境保護往往融合在一起，復雜程度高且具有較強的專業(yè)性，因此參與這樣的聽證較其他領(lǐng)域的聽證對公眾的專業(yè)要求會更高，參與的成本也會更大，這就需要盡最大努力消除聽證代表的后顧之憂。一是，行政機關(guān)要給予聽證代表一切便利，減少不必要的成本開支。二是，行政機關(guān)給予聽證代表一定的經(jīng)濟補償以彌補經(jīng)濟上的負擔。聽證代表需要調(diào)查取證、需要專業(yè)機構(gòu)輔助等，對于這部分的支出，可以借鑒美國的經(jīng)驗，對聽證會參與者進行一定的補助，并對補助的范圍、方式、程序等作出專門詳細的規(guī)定。①參見徐云鵬、張旭昆：《美國的價格聽證制度及其啟示》，載《社會科學戰(zhàn)線》2008年第12期。三是，行政機關(guān)可以考慮給予那些積極參加聽證的公眾以物質(zhì)和精神獎勵，以積極引導公眾參與自然資源使用權(quán)的出讓。

（三）制度完善是核心：公眾參與的有效保障

建立健全相關(guān)自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度，是公眾參與的有效保障。

1.完善現(xiàn)有自然資源使用權(quán)出讓中的聽證立法模式，強化聽證制度的統(tǒng)一性和權(quán)威性。首先，建議國務(wù)院出臺專門規(guī)范自然資源使用權(quán)出讓中聽證制度的行政法規(guī)。雖然《行政許可法》專門規(guī)定了聽證制度，但可操作性不強，而操作性較強的部門和地方政府規(guī)章卻法律效力較低。因此為推動《行政許可法》有關(guān)聽證條款的落實，建議國務(wù)院出臺專門的聽證行政法規(guī)，這是一種較為妥當和現(xiàn)實的做法，國務(wù)院的行政法規(guī)既具有可操作性又具有一定的法律權(quán)威。②在我國立法、行政實踐中，一部法律的出臺往往需要國務(wù)院出臺行政法規(guī)才能推動法律的運行，因為法律對社會事務(wù)不可能作面面俱到的規(guī)定，因此相關(guān)條文具有一定的抽象性，而部門規(guī)章或者地方政府立法往往法律位階較低，因此若要推動某項制度在實踐中真正運行起來，國務(wù)院出臺相應的行政法規(guī)是最好的選擇。其次，待時機成熟出臺統(tǒng)一的《聽證法》。我國當前聽證制度分散立法模式的弊端較多，不利于聽證制度蘊含的民主等價值精神的發(fā)揚，還帶來聽證法制的碎片化、重復化相互沖突，而要解決這些問題就應該采取集中立法模式。這一方面美國做得較為成功，美國于1946年制定《聯(lián)邦程序法》，全面規(guī)定了聽證的范圍、方式、程序、效力等，首次以成文法的形式規(guī)定聽證制度，為其他國家建立聽證制度提供了范本。我國未來在出臺《聽證法》時，應將聽證制度共有的基本原則、范圍、程序、效力等作統(tǒng)一規(guī)定?？紤]到自然資源使用權(quán)出讓中的聽證較其他領(lǐng)域的聽證具有特殊性和極其重要性，應當在《聽證法》中分專章規(guī)定自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度。如果出臺統(tǒng)一的《聽證法》時機尚不成熟，也可以在未來的《行政程序法》中設(shè)專章對聽證制度作統(tǒng)一規(guī)定。

2.明確自然資源使用權(quán)出讓中的聽證適用范圍。在統(tǒng)一的聽證立法中，應盡量減少不確定的法律概念，進一步明確聽證范圍，壓縮行政機關(guān)的自由裁量空間。一方面，明確“公共利益”的范疇。自然資源屬于天賜之物，是人類賴以生存的物質(zhì)條件，是人類社會不斷進步發(fā)展的根本，也是維持生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)，自然資源的自由利用和習慣利用，甚至關(guān)涉基本人權(quán)問題，自然資源承載大量的公共利益。因此，筆者認為自然資源使用權(quán)的出讓均屬于涉及公共利益的范疇。另一方面，對“重大”的內(nèi)涵與外延應以“列舉式+排除式”模式進行明確，增強可操作性。何為“重大”？有學者認為“重大”是指具有長期性、全局性、綜合性等特點，或涉及決策相對人較多，成本或者金額較大，對公共利益或公民權(quán)利義務(wù)影響較深的事項。③參見曾哲：《我國重大行政決策權(quán)劃分邊界研究》，載《南京社會科學》2012年第1期。但這一界定標準也并不十分明確。這些不確定的法律概念如何具體化，筆者認為有兩條可行的路徑：一是在未來出臺的統(tǒng)一聽證立法中列舉“公共利益”“重大行政許可”“重大利益關(guān)系”的范圍。二是有關(guān)國家機關(guān)根據(jù)實踐的發(fā)展和需要，及時對上述概念作出相應的解釋來指導實踐。

3.建立健全相關(guān)聽證程序。程序之所以重要，是因為其往往承載了大量實體利益。“法律程序在體現(xiàn)和實現(xiàn)法的內(nèi)在精神、實體內(nèi)容的同時，總是以獨立的身份與地位出現(xiàn)并發(fā)揮著獨立的作用?！雹軐O笑俠：《法律程序剖析》，載《法律科學》1993年第6期。關(guān)于自然資源使用權(quán)出讓中的聽證程序，重點應在以下幾個方面構(gòu)建和完善：

（1）完善參與人制度。包括：①完善主持人制度。改變主持人內(nèi)部職能分離模式，逐步建立起外部的、以職能分離為基礎(chǔ)的聽證主持人模式。美國建立了行政法法官制度，行政法法官的任職、工資發(fā)放等均與聽證機關(guān)無關(guān)，這就在很大程度上保持了聽證主持人的獨立性和中立性。我國目前建立行政法法官制度雖還尚不成熟，但聽證主持人可以從政府法制部門或司法行政部門選取。②成潔、趙暉：《我國公共聽證制度的困境與突圍》，載《江海學刊》2014年第2期。完善聽證代表制度。突出聽證代表的三個能力：認知能力、言語能力和反思能力。①參見薛冰、岳成浩：《論行政決策聽證代表的遴選——基于商談理論的視角》，載《中國行政管理》2011年第8期。同時，還應確保聽證代表的廣泛性。另外，積極培育自然資源領(lǐng)域的社會公益組織，引導其積極參與自然資源使用權(quán)出讓，增強與行政機關(guān)抗衡的能力。③參見何海波：《英國行政法上的聽證》，載《中國法學》2006年第4期。建立聽證代理人制度。由于知識結(jié)構(gòu)、表達能力等不同，公眾的參與能力參差不齊，因此應允許聽證代表委托代理人，建立聽證代理人制度。

（2）建立公開透明的程序保障機制。陽光是最好的防腐劑，公開透明的程序保障對聽證至關(guān)重要。①建立信息披露制度?！靶畔⒐_是召開聽證會的第一要務(wù)，也是聽證的核心與靈魂。”②在自然資源出讓領(lǐng)域，要求的相關(guān)知識更為復雜和專業(yè)，因此制度建構(gòu)時應特別注重信息的公開，對一些重要信息強制披露，引入第三方評估信息，去偽存真，確保信息提供的真實性，建立違反信息披露義務(wù)的法律責任制度。②聽證過程全程公開。將聽證舉行的時間、地點、內(nèi)容均提前公開，并給予聽證代表足夠的時間調(diào)研，搜集證據(jù)。原則上一律公開聽證，允許媒體全程報道，英國這方面值得我國借鑒，聽證前后所有的材料以及過程一律公開。③③賦予聽證代表同等話語權(quán)。聽證代表與行政機關(guān)調(diào)查人員擁有同樣的話語權(quán)，以便雙方能夠充分展開辯論。

4. 明確自然資源使用權(quán)出讓中聽證的介入時機。為了充分發(fā)揮自然資源的經(jīng)濟價值，減少自然資源的浪費和低效率以及政府的尋租機會，《行政許可法》對自然資源的特許利用引入了公平競爭性的市場實施方式。該法第53條規(guī)定，“實施本法第十二條第二項所列事項的行政許可的，行政機關(guān)應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！蔽覈匀毁Y源的許可利用分為普通許可利用和特別許可利用，特別許可利用方式又分為競爭性特許方式和非競爭性特許方式，競爭性特許方式包括招標、拍賣和掛牌等，非競爭性方式包括政府定價、協(xié)議出讓等。面對如此復雜的自然資源使用權(quán)出讓方式，聽證程序何時介入最為合適？《行政許可法》以及14部規(guī)章均未明確規(guī)定。由于許可利用類型以及實施方式不同，為了避免降低行政效率、浪費自然資源和行政機關(guān)違約而承擔相應的法律責任，聽證程序的介入時機非常關(guān)鍵。筆者認為應當根據(jù)聽證的內(nèi)容決定聽證程序的介入時機。①對于一般許可利用，經(jīng)當事人申請，行政機關(guān)受理后，在審查批準之前，如果許可事項符合《行政許可法》有關(guān)聽證的啟動條件，行政機關(guān)應當在作出批準前舉行聽證。②對于特別許可利用，應分為三種情況：第一種情況，擬通過聽證程序決定自然資源使用權(quán)能否出讓的，聽證程序應當在擬決定使用權(quán)出讓之前介入，如果公眾的反對意見被采納，使用權(quán)出讓的程序應終結(jié)。第二種情況，對于可以特許出讓的自然資源，聽證程序應當在決定出讓方式前介入，行政機關(guān)根據(jù)聽證結(jié)果作出是否以公平競爭方式抑或是非競爭性方式出讓。第三種情況，行政機關(guān)已決定以公平競爭方式出讓的，聽證程序應當在招標、拍賣、掛牌之前介入。

（四）外部制約是關(guān)鍵：行政公益訴訟的有益探索

有權(quán)利必有救濟，用權(quán)利制約權(quán)力?！皺?quán)利必須倚靠救濟制度加以保障，沒有救濟就沒有真正的權(quán)利?！雹荜惡瓴剩骸墩摍?quán)利救濟與社會和諧的內(nèi)在邏輯》，載《天津社會科學》2008年第1期。自然資源使用權(quán)出讓中的聽證權(quán)作為公眾的一項程序性權(quán)利，應當有相應的法律機制加以保障。否則，正如某學者所說：“即使制定再完善的聽證程序，如果缺少了外部監(jiān)督也難逃‘花瓶’的命運”。⑤王志立：《行政聽證制度：問題、原因與對策》，載《中州學刊》2009年第4期。根據(jù)聽證涉及的利益方之不同，可將聽證分為涉及第三人利益的聽證和涉及公共利益的聽證，前者稱為私益聽證，后者稱為公益聽證。對于應當舉行的私益聽證，行政機關(guān)未舉行的，在我國目前的行政訴訟框架下，第三人有權(quán)針對該許可決定提起行政訴訟，這種情況屬于行政機關(guān)程序違法。而對于行政機關(guān)未舉行應當舉行的公益聽證，從而損害社會公共利益的，行政機關(guān)這種不作為行為能否納入司法審查的范圍，是需要重點討論的問題。

近幾年，無論在學術(shù)界還是實務(wù)界，行政公益訴訟是一項討論較多的制度，也是爭議比較大的一項制度。但從行政公益訴訟的發(fā)展趨勢、規(guī)制行政權(quán)以及維護公共利益的客觀需要來看，建立和完善行政公益訴訟制度是大勢所趨。在這方面，美國的私人總檢察長制度、德國的公益代表人制度、法國的越權(quán)訴訟制度、日本的民眾訴訟制度等公益訴訟制度都為我國的制度建設(shè)提供了可資借鑒的制度經(jīng)驗。但無論是域外還是國內(nèi)，建立行政公益訴訟制度的核心是原告資格問題，在理論上，檢察機關(guān)、公益組織以及民眾都應符合行政公益訴訟原告的主體資格，但在實踐中，有關(guān)行政公益訴訟的原告資格又多存爭議。

2015年，最高人民檢察院通過《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《辦法》）。該辦法第28條明確賦予了檢察院提起行政公益訴訟的主體資格。①《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第28條規(guī)定：“人民檢察院履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和自然資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，而公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟?！?017年新修改的《行政訴訟法》第25條第4款，②《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！被狙匾u了《辦法》第28條的規(guī)定，在公益訴訟的范圍方面增加了“食品藥品安全”領(lǐng)域和訴前檢察建議程序。因此，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟已經(jīng)有了明確的法律依據(jù)和實踐案例。③參見李閩、葛素琴、齊曉玉：《行政公益訴訟來了，我們該怎樣應對？》，載《中國國土自然資源報》2016年5月10日第07版。但值得討論的是，檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟的范圍僅限四個領(lǐng)域，即：生態(tài)環(huán)境與資源保護、國有土地使用權(quán)出讓、國有財產(chǎn)保護以及食品藥品安全。雖然生態(tài)環(huán)境與資源保護以及國有土地使用權(quán)出讓涉及自然資源領(lǐng)域，但不足以涵蓋整個自然資源使用權(quán)出讓領(lǐng)域。理由如下：一是資源保護側(cè)重點在保護，而非使用權(quán)出讓。二是雖然明確了國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域可以提起行政公益訴訟，但除了國有土地資源外，還有水資源、礦產(chǎn)資源、海域資源、草原資源、森林資源、無線電頻譜、灘涂以及動植物資源等廣大自然資源領(lǐng)域。因此，依據(jù)《辦法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，是無法為所有自然資源使用權(quán)出讓領(lǐng)域提供公益訴訟的法律保障，故筆者建議在今后的《行政訴訟法》修改中，進一步明確規(guī)定，對于所有自然資源使用權(quán)出讓領(lǐng)域，檢察機關(guān)均可提起行政公益訴訟。

公益組織和普通民眾是否擁有提起行政公益訴訟的主體資格呢？無論《行政訴訟法》還是單行行政法律法規(guī)都未作出規(guī)定。筆者認為，對于涉及公共利益的自然資源使用權(quán)出讓中的許可事項，行政機關(guān)應該舉行聽證而沒有舉行，從而損害公共利益的，除了檢察機關(guān)可依職權(quán)提起行政公益訴訟外，應當賦予公益組織和普通民眾有提起行政公益訴訟的主體資格。理由在于：一是可以充分發(fā)揮公益組織的專業(yè)優(yōu)勢和民眾普遍監(jiān)督優(yōu)勢，減輕檢察機關(guān)的訴累，提高對行政機關(guān)監(jiān)督的全面性。二是公共利益和個人利益是有機統(tǒng)一的。尤其是自然資源與生態(tài)環(huán)境、民眾的生存生活息息相關(guān)，一旦自然資源開發(fā)利用不當，必然造成生態(tài)破壞、環(huán)境污染，進而危及公眾的健康與安全。三是賦予公益組織和普通民眾有提起行政公益訴訟權(quán)利是國際上普遍的做法。美國的私人總檢察長制度、德國的公益代表人制度、日本的民眾訴訟等制度都賦予公益組織和普通民眾提起行政公益訴訟的權(quán)利。四是賦予公益組織和普通民眾提起行政公益訴訟的權(quán)利不會導致濫訴產(chǎn)生。筆者認為，防止公益組織和民眾濫訴可以通過構(gòu)建相關(guān)制度予以規(guī)避，而不是為了規(guī)避濫訴采取一刀切方式剝奪公益組織和民眾的訴權(quán)。

為了規(guī)避濫訴產(chǎn)生，應當將行政公益訴訟的原告資格分層級設(shè)立，第一層級的訴訟主體應為人民檢察院，第二層級的訴訟主體應為公益組織和普通民眾。①參見黃學賢、鄒宇：《行政公益訴訟原告資格制度的建構(gòu)》，載《江蘇大學學報（社會科學版）》2012年第4期。在自然資源使用權(quán)出讓過程中，行政機關(guān)應當舉行聽證而未舉行，損害公共利益的，檢察機關(guān)應按職權(quán)提出檢察建議，檢察建議未被落實的，有權(quán)提起行政公益訴訟。檢察機關(guān)未履行督促職責的，公益組織或民眾發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)在自然資源使用權(quán)出讓中未舉行聽證而損害公共利益的，應當先向檢察機關(guān)請求提起行政公益訴訟，檢察機關(guān)應當對公益組織或民眾的請求進行判斷，審查該不予聽證行為是否侵害了公共利益。若檢察機關(guān)認為行政機關(guān)行為侵犯了公共利益，應按職權(quán)向行政機關(guān)提出檢察建議，行政機關(guān)不履行檢察建議的，檢察機關(guān)向法院提起行政公益訴訟。若檢察機關(guān)認為公益組織或民眾的請求無合理性，應當在規(guī)定的期限內(nèi)向公益組織或民眾進行書面答復。在第一層級主體檢察機關(guān)不提起行政公益訴訟的情況下，為了維護公共利益，第二層級的主體應獲得提起行政公益訴訟的資格。在一般情況下，公益組織或民眾認為行政機關(guān)的不聽證行為損害公共利益的，應當先向行政機關(guān)提起申訴，只有當行政機關(guān)逾期不予答復的，方可以自己的名義向法院提起行政公益訴訟。如果情況緊急的，不立即提起行政公益訴訟會給公共利益造成巨大損失的，公益組織或民眾可以不經(jīng)申訴直接起訴。通過上述制度的建構(gòu)，既可以規(guī)避公益組織或民眾的濫訴，又最大程度地維護了公共利益。

四、結(jié)語

自然資源主體屬于全民，客體又具有公共屬性，與公共利益密切相關(guān)，不僅有重大經(jīng)濟利益，還有維護著生態(tài)功能和社會功能的重任，因此，自然資源的開發(fā)利用牽涉到社會的方方面面，必須慎之又慎。任何自然資源開發(fā)利用的政策都是一項公共政策，都離不開公眾的參與，公眾的充分參與對保障自然資源合理開發(fā)利用起到重要的監(jiān)督作用。雖然《行政許可法》規(guī)定了聽證制度，但在自然資源使用權(quán)實際出讓過程中，這一制度并未真正得到落實，因此，必須建立健全相關(guān)制度，充分激活聽證制度的功效，讓這一制度真正在實踐中運行起來，從而保證自然資源得到更為合理科學地開發(fā)和利用。

The Hearing System and its Improvement in the Transfer of Natural Resources Access

He Deng-hui

Natural resources are national and public. The introduction of public participation is therefore justified in the transfer of natural resources access. As one of the most important ways of public participation，the hearing has the mission of democracy and the legalization and scientificalization of administrative decisions. The full play of the hearing can promote the scientific and rational use of natural resources. In practice，the hearing system in the transfer of natural resources access is not effectively implemented. There are several reasons to explain：the inertia of the closed administrative power performance，the dilemma of collective action and the inherent deficiency of existing hearing system. Therefore，the administrative organs should develop the ideals of administrative democracy，formulate relevant incentive measures to guide the public to actively participate in the hearing，improve the hearing procedure，clarify the application scope of hearing in the transfer of natural resources access and explore to establish Administrative public interest litigation，etc.

Natural Resources；Access Transfer；Hearing；Public Participation；Public Interest Litigation

D922.1

A

2095-7076(2017)04-0063-11

10.19563/j.cnki.sdfx.2017.04.007

*蘇州大學王健法學院憲法學與行政法學專業(yè)博士研究生。

本文系國家社會科學基金重點項目“國有自然資源權(quán)利配置研究”（項目編號：15AZD066）、江蘇省普通高校學術(shù)學位研究生創(chuàng)新計劃項目“國有自然資源權(quán)利配置機制研究”（項目編號：KYZZ16_0064）的階段性成果。

（責任編輯：施立棟）