轉(zhuǎn)軌時(shí)期國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)二元化法制邏輯

胡國(guó)梁

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西南昌 330013)

轉(zhuǎn)軌時(shí)期國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)二元化法制邏輯

胡國(guó)梁

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西南昌 330013)

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的分類(lèi)改革已成共識(shí)，但在如何具體分類(lèi)上仍存分歧。調(diào)節(jié)型投資和營(yíng)利型投資的分類(lèi)方式能較好地回應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的現(xiàn)實(shí)需要和轉(zhuǎn)軌時(shí)期特定的經(jīng)濟(jì)背景。就理論而言，調(diào)節(jié)型投資相比營(yíng)利型投資更具正當(dāng)性，轉(zhuǎn)軌過(guò)程中營(yíng)利型投資階段性存在的實(shí)踐根據(jù)在于避免擾亂現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)秩序、民眾觀(guān)念轉(zhuǎn)變需要一個(gè)過(guò)程、防止權(quán)力失控下國(guó)有資產(chǎn)流失等。從法制邏輯來(lái)看，應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)節(jié)型投資和營(yíng)利型投資的不同情況做出二元化處理。調(diào)節(jié)型投資應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)這一核心功能，營(yíng)利型投資應(yīng)當(dāng)逐步縮減經(jīng)濟(jì)規(guī)模，防止與民爭(zhēng)利。

轉(zhuǎn)軌時(shí)期；國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)；國(guó)有企業(yè)

0 引 言

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)實(shí)踐中，對(duì)于市場(chǎng)規(guī)制權(quán)和宏觀(guān)調(diào)控權(quán)形成了越來(lái)越多的共識(shí)，國(guó)家在市場(chǎng)規(guī)制和宏觀(guān)調(diào)控領(lǐng)域的地位、功能等都大體比較明確，圍繞著市場(chǎng)規(guī)制和宏觀(guān)調(diào)控的制度建設(shè)也在不斷細(xì)化和優(yōu)化。相對(duì)而言，國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)權(quán)則在很多重大問(wèn)題上還未形成共識(shí)，既有的理論學(xué)說(shuō)并沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到其在國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)中的獨(dú)立地位和特有功能。國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)往往與公共產(chǎn)品、自然壟斷或經(jīng)濟(jì)危機(jī)聯(lián)系在一起，后者共同構(gòu)成國(guó)家投資的方向與邊界。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，很多原本應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家壟斷的領(lǐng)域也逐漸具備了可競(jìng)爭(zhēng)性，加上我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，有著特有的轉(zhuǎn)軌背景，這些都必須反映到國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)的制度建設(shè)中去。

1 調(diào)節(jié)型與營(yíng)利型：二元化分類(lèi)改革路徑的提出

2013年11月12日十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要“準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)功能”。國(guó)有企業(yè)是國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)的重要形式，學(xué)界圍繞國(guó)有企業(yè)的分類(lèi)改革也形成了多種不同的看法。有的學(xué)者認(rèn)為“從理論層面對(duì)國(guó)企從市場(chǎng)屬性上進(jìn)行劃分，分為公益性(包括公共性、資源性、壟斷性)國(guó)有企業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)兩大類(lèi)?！盵1]“我國(guó)國(guó)有企業(yè)實(shí)際上應(yīng)包括兩種：一種與西方國(guó)家的公共企業(yè)類(lèi)似，不以營(yíng)利為目標(biāo)，專(zhuān)門(mén)履行公共職能，可稱(chēng)之為特殊國(guó)企；一種與普通企業(yè)一樣，也追求利潤(rùn)的最大化，可稱(chēng)之為普通國(guó)企?！盵2]還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以三分法的形式對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)，比如寧金成[3]就認(rèn)為，我國(guó)國(guó)有企業(yè)應(yīng)按照企業(yè)的目標(biāo)、職責(zé)進(jìn)行分類(lèi)，區(qū)分為營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)、公共服務(wù)性國(guó)有企業(yè)、戰(zhàn)略功能性國(guó)有企業(yè)，并以區(qū)分立法保障不同類(lèi)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)分類(lèi)治理、分類(lèi)監(jiān)管、分類(lèi)評(píng)價(jià)。上海國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)研究院國(guó)有企業(yè)分類(lèi)監(jiān)管研究課題組將國(guó)有企業(yè)也從總體上劃分為三類(lèi)：公益型國(guó)有企業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)有企業(yè)和介于兩者之間的混合型國(guó)有企業(yè)。[4]在地方國(guó)資改革的實(shí)踐中，也有對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行三分法的嘗試，例如《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國(guó)資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》提出，國(guó)有企業(yè)分為競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)、功能類(lèi)和公共服務(wù)類(lèi)，競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)企業(yè)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最大化為主要目標(biāo)，兼顧社會(huì)效益；功能類(lèi)企業(yè)以完成戰(zhàn)略任務(wù)或政府重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)為主要目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟(jì)效益；公共服務(wù)類(lèi)企業(yè)以確保城市正常運(yùn)行和穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為主要目標(biāo)，引入社會(huì)評(píng)價(jià)。[5]2016年8月，上港集團(tuán)全員持股順利完成，這個(gè)競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)型的企業(yè)有2萬(wàn)名員工，其中1.6萬(wàn)名參與持股，成為上海又一個(gè)通過(guò)增發(fā)實(shí)現(xiàn)全員持股的國(guó)有企業(yè)；而承擔(dān)公共服務(wù)的上海久事(集團(tuán))有限公司則采取完全不同的改革路徑，由傳統(tǒng)的全民所有制企業(yè)整體改制為國(guó)有獨(dú)資公司。[6]

從當(dāng)前理論界對(duì)國(guó)有企業(yè)的研究和地方所開(kāi)展的國(guó)資改革實(shí)踐來(lái)看，對(duì)國(guó)有企業(yè)或國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)進(jìn)行類(lèi)型化已成共識(shí)，但具體的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和名稱(chēng)形態(tài)各異。2015年8月24日出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革的實(shí)施路徑，提出“根據(jù)國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)?！惫P者認(rèn)為，從我國(guó)建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與當(dāng)前轉(zhuǎn)軌時(shí)期矛盾重重的現(xiàn)實(shí)困境來(lái)看，必須以調(diào)節(jié)型投資和營(yíng)利型投資二元論的分析框架重構(gòu)國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)的基本路徑。以調(diào)節(jié)型投資替換公益性投資更能夠體現(xiàn)國(guó)家在該領(lǐng)域的功能和地位，形成正確的改革導(dǎo)向。調(diào)節(jié)型投資和營(yíng)利型投資的劃分方式在表明兩種不同的國(guó)家投資的功能的同時(shí)，也體現(xiàn)了對(duì)二者正當(dāng)性的評(píng)判。即，從改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，調(diào)節(jié)型投資可以繼續(xù)存在，甚至在某些領(lǐng)域可以甚或應(yīng)當(dāng)擴(kuò)張，但營(yíng)利性投資本身與國(guó)家的公益性存在一定的張力，其存在的正當(dāng)性是可以質(zhì)疑的，因而其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)不斷收縮。

2 調(diào)節(jié)型國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)的范圍與改革路徑

調(diào)節(jié)型投資根源于市場(chǎng)失靈，市場(chǎng)失靈是市場(chǎng)缺陷在生產(chǎn)社會(huì)化時(shí)代下不斷膨脹的結(jié)果。雖然我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)初步建立，市場(chǎng)缺陷不可避免地存在，面對(duì)社會(huì)化大生產(chǎn)，市場(chǎng)失靈現(xiàn)象同樣突出。壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、公共服務(wù)不足等一系列問(wèn)題在這個(gè)轉(zhuǎn)型的國(guó)家并不少見(jiàn)，拯救市場(chǎng)失靈的國(guó)家調(diào)節(jié)不可或缺。從我國(guó)的轉(zhuǎn)軌現(xiàn)實(shí)來(lái)看，調(diào)節(jié)型投資的重點(diǎn)主要是：住房、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域中的基本需求；欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；公共文化服務(wù)及其保障；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育；經(jīng)濟(jì)危機(jī)下的公共投資；其他公共產(chǎn)品和服務(wù)。

2.1 住房、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域中的基本需求

本質(zhì)而言，住房、醫(yī)療、教育屬于私人產(chǎn)品是毫無(wú)異議的，由個(gè)人支付相應(yīng)對(duì)價(jià)也是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)則的，但隨著居住權(quán)、健康權(quán)和受教育權(quán)等人權(quán)理念的勃興，國(guó)家義務(wù)日益凸顯。政府必須加大投資力度建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房，努力實(shí)現(xiàn)住有所居。1966年聯(lián)合國(guó)的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》明確要求國(guó)家對(duì)健康權(quán)有尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，我國(guó)對(duì)公民健康權(quán)的保障仍有缺位，導(dǎo)致“醫(yī)療資源可獲得性低、衛(wèi)生資源可接近性差、醫(yī)藥醫(yī)療費(fèi)用可支付性差”[7]等問(wèn)題叢生。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，貴州地區(qū)農(nóng)村平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的衛(wèi)生院不足一個(gè)，且一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般包含15個(gè)行政村，這些數(shù)據(jù)都低于全國(guó)平均水平。[8]在新一輪醫(yī)改中，必須強(qiáng)調(diào)政府對(duì)基本醫(yī)療服務(wù)的供給責(zé)任，不能完全將其市場(chǎng)化。教育問(wèn)題更是關(guān)系到一個(gè)民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要因素，“所有主權(quán)國(guó)家都應(yīng)擔(dān)負(fù)起尊重、保護(hù)和施行受教育權(quán)的義務(wù)，并竭其資源建立起符合現(xiàn)代國(guó)際人權(quán)法要求的國(guó)家教育制度和教育體系”[9]，當(dāng)前教育領(lǐng)域過(guò)度市場(chǎng)化現(xiàn)象引發(fā)了越來(lái)越多“上學(xué)難”的問(wèn)題，加上由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡導(dǎo)致的教育不均等，迫切需要調(diào)節(jié)型投資作用的發(fā)揮。

2.2 欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施是在特定地理區(qū)域內(nèi)分配產(chǎn)品或服務(wù)的網(wǎng)系統(tǒng)，是為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施[10]，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資源的流動(dòng)必須依靠完善的基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)密切相關(guān)。從目前的情況來(lái)看，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)比較發(fā)達(dá)，并且其融資通道更加多元，利用外資能力日漸增強(qiáng)，民間資本的投資熱情也不斷提高。但在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)國(guó)家投資的依賴(lài)性十分明顯，并且大量必要的基礎(chǔ)設(shè)施還不完善。有學(xué)者根據(jù)社會(huì)屬性將基礎(chǔ)設(shè)施分為體現(xiàn)社會(huì)公平的公益性項(xiàng)目、體現(xiàn)控制力的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目、前期開(kāi)發(fā)型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目四大板塊[11]，從振興中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)角度而言，前期開(kāi)發(fā)型基礎(chǔ)設(shè)施尤為重要，是筑巢引鳳，吸引投資的必要舉措，而私人資本對(duì)前期基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)通常積極性不高，必須通過(guò)國(guó)家投資進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。

2.3 公共文化服務(wù)及其保障

如果說(shuō)住房、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的基本需要是民眾在物質(zhì)文明方面的訴求，那公共文化服務(wù)則是在精神文明方面的需要。公共文化服務(wù)的供給對(duì)全社會(huì)凝聚力的形成、國(guó)家軟實(shí)力的提升等都具有重要意義，但在轉(zhuǎn)軌時(shí)期的中國(guó)，公民社會(huì)還遠(yuǎn)未形成，社會(huì)力量尚不充足，公共文化服務(wù)的外部性以及私人資本的唯利性必然要求政府積極作為。2005年10月黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》要求：“加大政府對(duì)文化事業(yè)的投入，逐步形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系?！?011年9月，廣東省率先出臺(tái)《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》，明確了政府在公共服務(wù)的供給和保障等方面的基本職責(zé)。2013年十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也指出要“構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”。無(wú)論從中央的政策意圖還是從地方的制度實(shí)踐來(lái)看，政府在公共文化服務(wù)方面的投資都是必需的，公共文化服務(wù)也是政府職能由“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。

2.4 戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育

2010年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，系統(tǒng)闡述了發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)對(duì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等方面的重大意義，并明確了節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車(chē)這七大重點(diǎn)發(fā)展方向。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要?jiǎng)恿χ皇腔A(chǔ)性研究的重大突破，而基礎(chǔ)研究是一種公共物品[12]，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的正外部性極大影響著私人資本的研發(fā)熱情。不僅如此，囿于“市場(chǎng)的不確定性”，產(chǎn)品的推廣和消化也面臨巨大的不確定性，制約著產(chǎn)品的后續(xù)開(kāi)發(fā)。有鑒于此，部分學(xué)者提出：“對(duì)市場(chǎng)需求前景廣闊但進(jìn)入市場(chǎng)初期價(jià)格較高的新產(chǎn)品，政府可以通過(guò)優(yōu)先采購(gòu)的方式幫助企業(yè)回籠資金；對(duì)新興產(chǎn)業(yè)消費(fèi)品給予不同程度價(jià)格補(bǔ)貼?！盵13]無(wú)論如何，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期必須大力發(fā)展的領(lǐng)域，同時(shí)，加大政府的投資力度也是不可或缺的。《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》也指出，必須在整合現(xiàn)有政策資源和資金渠道的基礎(chǔ)上，設(shè)立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金，建立穩(wěn)定的財(cái)政投入增長(zhǎng)機(jī)制，增加中央財(cái)政投入。

2.5 經(jīng)濟(jì)危機(jī)下的公共投資

經(jīng)濟(jì)危機(jī)是市場(chǎng)失靈最劇烈的表現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生之時(shí)也是最需要國(guó)家調(diào)節(jié)之時(shí)。伴隨經(jīng)濟(jì)危機(jī)而來(lái)的，往往是消費(fèi)萎縮，進(jìn)而導(dǎo)致生產(chǎn)下降，失業(yè)增加，消費(fèi)進(jìn)一步萎縮，如此惡性循環(huán)。此時(shí)完全依靠市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)很難讓經(jīng)濟(jì)回到正軌，或者說(shuō)恢復(fù)周期太長(zhǎng)以致民眾難以承受，極易引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。通過(guò)國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程方面的投資建設(shè)，帶動(dòng)能源、原材料等領(lǐng)域的生產(chǎn)性消費(fèi)，進(jìn)而提高就業(yè)率，增加最終消費(fèi)，無(wú)疑可以快速走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這就是凱恩斯給出的藥方。2008年中央出臺(tái)的4萬(wàn)億投資計(jì)劃雖然在決策程序和經(jīng)濟(jì)后果上都遭到了諸多批評(píng)，但在短期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用還是顯而易見(jiàn)的，至少可以將經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成的后果分散化。值得警惕的是，這種大規(guī)模的公共投資必須在經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下才能展開(kāi)，“凱恩斯主義只是對(duì)亞當(dāng)·斯密市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的一種修正，而不是替代，它的目的只是短期的，或者講是一種政策行為而不是經(jīng)濟(jì)理論，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)依然是市場(chǎng)，市場(chǎng)依然是最有效的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行工具”[14]，國(guó)家的公共投資只能用以“調(diào)節(jié)”經(jīng)濟(jì)，而不能完全“主導(dǎo)”經(jīng)濟(jì)。

調(diào)節(jié)型投資的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、糾正失靈現(xiàn)象，具有鮮明的公共性特征，因此，不論通過(guò)設(shè)立國(guó)有企業(yè)，還是通過(guò)其他方式，都不能以營(yíng)利為目的，損害公共福利。本質(zhì)而言，調(diào)節(jié)型投資是國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保障民生的一項(xiàng)重要義務(wù)，也是服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求，對(duì)調(diào)節(jié)型投資的規(guī)制屬于公法的范疇。

3 營(yíng)利型國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)存在的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐根據(jù)

營(yíng)利型投資主要體現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)之中，政府通過(guò)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)獲取利潤(rùn)，作為重要的財(cái)政收入來(lái)源。但這種類(lèi)型的國(guó)有企業(yè)卻遭到了經(jīng)濟(jì)學(xué)界的廣泛批評(píng)，“效率低下”、“與民爭(zhēng)利”、“產(chǎn)權(quán)不明”等成為主要的批判理由。據(jù)天則經(jīng)濟(jì)研究所測(cè)算，從賬面財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)中還原企業(yè)的真實(shí)成本后，2001年至2009年，國(guó)有及國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)平均真實(shí)凈資產(chǎn)收益率則為-1.47%。[15]效率低下似乎成為國(guó)有企業(yè)的代名詞，壟斷經(jīng)營(yíng)成為國(guó)有企業(yè)“營(yíng)利”的必不可少的手段。對(duì)于營(yíng)利型的國(guó)有企業(yè)，筆者的基本觀(guān)點(diǎn)是：這種投資是缺乏正當(dāng)性的，但卻不能立即完全退出，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期會(huì)長(zhǎng)期存在。

3.1 營(yíng)利型國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)缺乏存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)

細(xì)致梳理當(dāng)下有關(guān)論證國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)參與競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的思路，大致可以歸納出三大理由。

第一，公有制的實(shí)現(xiàn)形式。趙岳陽(yáng)認(rèn)為，針對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)，必然選擇以國(guó)有企業(yè)為公有制經(jīng)濟(jì)萌芽，通過(guò)使其融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)和完善其公有制屬性的途徑。[16]公有制是與私有制相對(duì)的，是建立在反對(duì)私有制帶來(lái)的社會(huì)不公正的思想基礎(chǔ)之上的，所謂“在沒(méi)有私有制的地方，是不會(huì)有不公正的事情發(fā)生的”[17]192。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，公有制在一國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期發(fā)揮著不可替代的作用，新中國(guó)建立之后從經(jīng)濟(jì)幾近崩潰的邊緣逐步走入正軌也與公有制密切相關(guān)，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，對(duì)公有制的實(shí)現(xiàn)形式必須重新反思。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，公有制背景下仍然存在因政治地位和社會(huì)地位不平等導(dǎo)致的社會(huì)不公正問(wèn)題，看似保障公有制形式的國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中日漸為民眾所詬病。一方面，國(guó)企高管的“天價(jià)薪酬”現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，有些地方國(guó)企的薪酬管理甚至總體上已處于無(wú)序和失控狀態(tài)[18]，收入水平的兩極分化與國(guó)有企業(yè)薪酬分配不無(wú)關(guān)系；另一方面，國(guó)有企業(yè)往往依憑在資本、資源等方面的優(yōu)勢(shì)借著“市場(chǎng)化”的口號(hào)擠壓著民營(yíng)企業(yè)的生存空間，不斷滿(mǎn)足著自身的私益訴求，公共性日趨式微。事實(shí)上，公有制并不必然與國(guó)家獨(dú)資或控股的國(guó)有企業(yè)掛鉤，國(guó)家參股同樣可以保障公有制的實(shí)現(xiàn)。有限的學(xué)術(shù)資源應(yīng)當(dāng)致力于對(duì)公有制其他實(shí)現(xiàn)方式的探索，而不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)將目光僅僅鎖定在國(guó)有企業(yè)之上。

第二，國(guó)有企業(yè)的效益正日漸提升。國(guó)有企業(yè)經(jīng)過(guò)這些年一輪又一輪的改革，其經(jīng)濟(jì)效益改善不少，但這種改善是相對(duì)而言的，只是表明其虧損的減少，并不能從正面為社會(huì)增加多少福利。根據(jù)天則經(jīng)濟(jì)研究所的研究報(bào)告，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的增加并非源于成本的下降、技術(shù)的革新、管理的完善等，而是主要依靠?jī)纱蟆胺▽殹保簤艛嗪驼邇?yōu)惠。根據(jù)天則所的數(shù)據(jù)，2009年，在央企實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)中，中國(guó)石油、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)石化等10家企業(yè)占到70%以上；其中，中石油和中移動(dòng)分別實(shí)現(xiàn)1 285.6億元和1 484.7億元，僅這兩家企業(yè)就超過(guò)了全部央企利潤(rùn)的三分之一，國(guó)企壟斷地位不言自明。不僅如此，國(guó)有企業(yè)在政府補(bǔ)貼、融資成本、土地和資源租金等方面都享受大量政策優(yōu)惠，在起點(diǎn)上就已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)將民營(yíng)企業(yè)甩在身后。即便如此，依然有些國(guó)有企業(yè)盈利能力堪憂(yōu)。在鐵道部改制為鐵路總公司的三年后，鐵總依然處于巨虧狀態(tài)。該公司最新發(fā)布的財(cái)報(bào)顯示，今年上半年虧損額接近73億元。[19]

第三，國(guó)有企業(yè)具有平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。有學(xué)者指出，國(guó)有企業(yè)非競(jìng)爭(zhēng)論將國(guó)有企業(yè)的存在囿于非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，具有人為地剝奪國(guó)有企業(yè)平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，先驗(yàn)地宣判國(guó)有企業(yè)“死刑”之嫌。[20]這種手握平等競(jìng)爭(zhēng)原則大旗的論調(diào)看似正義無(wú)比，也仿佛能夠與法律的平等理念相吻合，并且給人以成功運(yùn)用“以子之矛攻子之盾”辯術(shù)的錯(cuò)覺(jué)，因?yàn)槲覀冋沁\(yùn)用平等競(jìng)爭(zhēng)原則來(lái)批判計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代人為地對(duì)私有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行壓制的，按照該學(xué)者的觀(guān)點(diǎn)，如果我們強(qiáng)行要求國(guó)有經(jīng)濟(jì)退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域也是違反平等原則的，與我們一貫主張的平等相背離。但是，這種論調(diào)顯然沒(méi)有注意到一個(gè)前提，那就是國(guó)有經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)雖然在形式上地位平等，但在實(shí)質(zhì)上卻有著天壤之別，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在融資、資源獲取等各方面根本難以和國(guó)有經(jīng)濟(jì)分庭抗禮，何談平等競(jìng)爭(zhēng)?一方面給國(guó)有企業(yè)大量政策優(yōu)惠，一方面又祭出平等競(jìng)爭(zhēng)原則之大旗，顯然難以服眾。

3.2 營(yíng)利型國(guó)家投資階段性存在的實(shí)踐根據(jù)

雖然營(yíng)利型投資缺乏足夠的正當(dāng)性，并因扮演與民爭(zhēng)利的角色而屢遭非難，但在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，出于制度變遷所面臨的各種復(fù)雜原因，仍然有必要保留這種投資方式，不能立即完全退出。具體而言，現(xiàn)階段暫時(shí)保留營(yíng)利型投資的理由可以從三個(gè)方面進(jìn)行分析。

第一，避免擾亂現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)秩序。營(yíng)利型投資，尤其是國(guó)有企業(yè)，經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展已經(jīng)滲透到了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各個(gè)部門(mén)之中，與諸多產(chǎn)業(yè)形成了密不可分的一環(huán)扣一環(huán)的產(chǎn)業(yè)關(guān)系，包括上下游之間的供需關(guān)系、轉(zhuǎn)投資的股權(quán)關(guān)系、內(nèi)部勞動(dòng)關(guān)系等等，加上中國(guó)人口眾多、地域差異明顯等特征，如果將營(yíng)利型投資立即收縮，必定對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序產(chǎn)生難以估量的消極影響。為防止“休克療法”式的悲劇上演，我們必須選擇漸進(jìn)式改革之路。也許我們不得不接受這樣一個(gè)略顯無(wú)奈的基本邏輯：自由和平等的理想市場(chǎng)，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中通向這一理想市場(chǎng)的最有效(最快速)之路，卻是不平等自由的。[21]在建設(shè)平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，為保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)和穩(wěn)定，必須接受由營(yíng)利型投資或國(guó)有企業(yè)帶來(lái)的暫時(shí)不平等。

第二，民眾觀(guān)念的轉(zhuǎn)變需要一個(gè)過(guò)程。狄更斯筆下“這是一個(gè)最好的時(shí)代，也是一個(gè)最壞的時(shí)代”似乎也能恰當(dāng)?shù)孛枋霎?dāng)下的中國(guó)，在這個(gè)急劇轉(zhuǎn)型的社會(huì)，左右時(shí)代轉(zhuǎn)向的可能并不是政治人物們的求變決心，也甚至不是社會(huì)精英階層貢獻(xiàn)的改革智慧，而必定是民眾的思想觀(guān)念。國(guó)有企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展及其“主導(dǎo)”地位，讓民眾形成了一種奉國(guó)有企業(yè)為“正統(tǒng)”的思想傾向，進(jìn)入國(guó)有企業(yè)似乎就成了體制內(nèi)的人，為國(guó)企打工似乎比為私企打工更加光榮，每年高校畢業(yè)生對(duì)國(guó)有企業(yè)的青睞無(wú)疑是這一觀(guān)念的縮影。向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌當(dāng)然離不開(kāi)廣大民眾觀(guān)念的轉(zhuǎn)變，但這需要一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程，不是簡(jiǎn)單的一廂情愿的宣傳所能辦到的，因此，主張營(yíng)利型投資或國(guó)有企業(yè)立即退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域難以獲得群眾支持，必定會(huì)遭遇強(qiáng)大的阻力。

第三，防止權(quán)力失控下的國(guó)有資產(chǎn)流失。在2013年亞布力中國(guó)企業(yè)家論壇上，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉教授表示：“權(quán)力控制的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不叫市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?！狈从^(guān)我們當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，幾乎處處受到權(quán)力的制掣，權(quán)力的傲慢幾乎滲透到了經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，哪里有利可圖，哪里就有權(quán)力尋租，在此背景下如要將國(guó)有企業(yè)從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域迅速退出，極有可能給權(quán)錢(qián)交易創(chuàng)造更大的空間，極有可能造成大量國(guó)有資產(chǎn)流失。

因此，盡管營(yíng)利型投資或國(guó)有企業(yè)缺乏正當(dāng)性，但不能立即完全退出。筆者的基本建議是，不再擴(kuò)大營(yíng)利型投資規(guī)模，并逐步減少對(duì)國(guó)有企業(yè)的政策優(yōu)惠，破除國(guó)有企業(yè)不必要的壟斷地位。此外，我們必須明確的是，在轉(zhuǎn)軌完成之后，國(guó)家投資選擇必須完全回歸調(diào)節(jié)型投資，不能通過(guò)營(yíng)利型投資獲取經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，國(guó)家財(cái)政收入主要依靠稅收，而不是利潤(rùn)。一個(gè)正常的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制應(yīng)當(dāng)是通過(guò)增加老百姓的收入，藏富于民，進(jìn)而拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，老百姓收入的增加必然帶來(lái)國(guó)家稅收的增長(zhǎng)，國(guó)家因而獲得更多的資源提供公共服務(wù)，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

4 轉(zhuǎn)軌時(shí)期國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)的法制模式

調(diào)節(jié)型投資和營(yíng)利型投資在投資主體上雖然都是國(guó)家，但卻是分處于不同法域的兩種行為，前者側(cè)重公法領(lǐng)域，后者側(cè)重私法領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)經(jīng)由不同的法律體系進(jìn)行規(guī)范。當(dāng)前對(duì)于國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)立法，尤其是國(guó)有企業(yè)立法的批評(píng)無(wú)不體現(xiàn)出對(duì)立法體系混亂的詰問(wèn)。國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)立法體系混亂的根源就在于對(duì)國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)本身沒(méi)有進(jìn)行深度劃分，將所有國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)混為一談。如果對(duì)調(diào)節(jié)型投資和營(yíng)利型投資的二元?jiǎng)澐帜軌虮唤邮艿脑?huà)，那么就必然要相應(yīng)地在國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)的立法模式上進(jìn)行二元化改革。

4.1 調(diào)節(jié)型國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)的法制模式

在其他國(guó)家的立法實(shí)踐中，對(duì)于這類(lèi)國(guó)家投資的法律建構(gòu)，既有統(tǒng)一立法，也有分散立法。如土耳其、新西蘭、澳大利亞等國(guó)通過(guò)專(zhuān)門(mén)的《公共企業(yè)法》明確這類(lèi)特殊國(guó)有企業(yè)的功能、地位、權(quán)利義務(wù)以及與國(guó)家的關(guān)系等，而日本則采取了“一對(duì)一”的立法模式，針對(duì)103個(gè)國(guó)有企業(yè)特殊法人制定了103個(gè)特殊法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。[22]從我國(guó)的立法情況來(lái)看，既有一部類(lèi)似專(zhuān)門(mén)的統(tǒng)一立法《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，也有諸多分散立法，比如《郵政法》、《煙草專(zhuān)門(mén)法》等。盡管存在的未必是合理的，因?yàn)槠淇赡芮∏∈且母锏膶?duì)象，但正如蘇力教授所指出的那樣，“制度形成的邏輯，并不如同后來(lái)學(xué)者構(gòu)建的那樣是共識(shí)性的，而更多是歷史性的?！盵23]53從遵從制度演進(jìn)的歷史性考量，統(tǒng)一立法和分散立法相結(jié)合可能更是一條可行之道。

除了基于歷史性這一稍顯無(wú)奈的考量之外，另外一個(gè)理由似乎更具說(shuō)服力。從以上對(duì)調(diào)節(jié)型投資的分析來(lái)看，調(diào)節(jié)型投資有常態(tài)調(diào)節(jié)和危機(jī)調(diào)節(jié)兩種基本類(lèi)型，前者是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展常態(tài)中的調(diào)節(jié)，比如公共文化服務(wù)、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的國(guó)家投資，后者是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生時(shí)的調(diào)節(jié)，例如2008年金融危機(jī)發(fā)生后出臺(tái)的救市計(jì)劃等。對(duì)于常態(tài)下的調(diào)節(jié)型投資，以“一對(duì)一”的方式進(jìn)行法律規(guī)制，既有合理性，也有現(xiàn)實(shí)性。而對(duì)于危機(jī)下的調(diào)節(jié)型投資，以統(tǒng)一立法的方式則更能夠保持必要的彈性。但這并非否定常態(tài)調(diào)節(jié)統(tǒng)一立法的必要性，這里所說(shuō)的統(tǒng)一立法是就整個(gè)調(diào)節(jié)型投資而言的，當(dāng)然包括對(duì)常態(tài)調(diào)節(jié)的規(guī)制。調(diào)節(jié)型投資并非普通的民事行為或行政行為，而是經(jīng)濟(jì)法行為，無(wú)法納入民商法體系或行政法體系，在缺乏經(jīng)濟(jì)法法典的情況下，對(duì)整個(gè)調(diào)節(jié)型投資進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)范極為必要，無(wú)論是常態(tài)調(diào)節(jié)還是危機(jī)調(diào)節(jié)都必須在此專(zhuān)門(mén)規(guī)范下展開(kāi)。

在具體立法內(nèi)容上，必須緊緊圍繞調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行這一內(nèi)核。其一，在立法宗旨上，必須明確國(guó)家投資的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能，以保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)、平穩(wěn)、均衡發(fā)展為要?jiǎng)?wù)，將其與營(yíng)利型投資區(qū)別開(kāi)來(lái)。其二，要建立并完善國(guó)家投資的退出機(jī)制。國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)并非單純的進(jìn)入，而是包括進(jìn)入和退出兩個(gè)管道，進(jìn)入和退出都是重要的調(diào)節(jié)方式。但當(dāng)前我們只重視國(guó)家投資的進(jìn)入，而沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到國(guó)家投資的退出對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的重要意義，更沒(méi)有建立完善的退出機(jī)制。缺乏退出機(jī)制必然導(dǎo)致國(guó)家投資在某些領(lǐng)域不合時(shí)宜的堆積，形成對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的扭曲。其三，要建立有效的監(jiān)督系統(tǒng)。調(diào)節(jié)型投資并不以營(yíng)利為目的，不能通過(guò)利潤(rùn)考核對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。但調(diào)節(jié)型投資所涉及的利益極為復(fù)雜，如果不對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督，不僅會(huì)導(dǎo)致大量腐敗現(xiàn)象與國(guó)有資產(chǎn)流失，還會(huì)深刻影響市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮。由此，“英國(guó)基于種種經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，就建立了由包括產(chǎn)業(yè)界、消費(fèi)者、獨(dú)立專(zhuān)家系統(tǒng)與行政官員組成的市場(chǎng)規(guī)制機(jī)構(gòu)?！盵24]86我們也可以借鑒此例建立對(duì)調(diào)節(jié)型投資的監(jiān)督系統(tǒng)。其四，要類(lèi)型化調(diào)節(jié)型投資的具體方式。通常認(rèn)為，國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)主要是通過(guò)國(guó)有企業(yè)來(lái)進(jìn)行，雖然國(guó)有企業(yè)是國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)的重要載體，但國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)遠(yuǎn)不止于國(guó)有企業(yè)。德國(guó)有公法人的概念，公法人的概念是繼受民法而來(lái)，公法人被區(qū)分為三種類(lèi)型：公法社團(tuán)、公營(yíng)造物和公法財(cái)團(tuán)。[25]這三者都有可能是國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)的重要載體，此外，在實(shí)踐當(dāng)中還有其他一些國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)的方式。只有對(duì)這些具體方式予以類(lèi)型化，才能對(duì)其進(jìn)行更好地法律規(guī)制。學(xué)術(shù)界目前對(duì)國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)分類(lèi)改革的研究主要局限于國(guó)有企業(yè)，這仍顯不夠。

4.2 營(yíng)利型國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)的法制模式

與調(diào)節(jié)型投資多樣性不同，營(yíng)利型投資主要體現(xiàn)于國(guó)有企業(yè)，因此，營(yíng)利型投資立法主要解決的是營(yíng)利型國(guó)有企業(yè)的法律規(guī)制問(wèn)題。對(duì)此，學(xué)界早有共識(shí)，“那些不承擔(dān)公共職能的國(guó)有企業(yè)，應(yīng)被作為普通企業(yè)看待，需要與普通企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，不得再享受?chē)?guó)家的任何特別優(yōu)待。”[26]我國(guó)目前存在的國(guó)有企業(yè)，實(shí)際上大量是以營(yíng)利為目的的，在這一點(diǎn)上與普通民營(yíng)企業(yè)別無(wú)二致，但受體制因素的影響，這類(lèi)國(guó)有企業(yè)在稅收優(yōu)惠、融資等諸多領(lǐng)域都優(yōu)越于民營(yíng)企業(yè)，導(dǎo)致在市場(chǎng)上的不公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，如果說(shuō)調(diào)節(jié)型投資立法主要立足于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，則營(yíng)利型投資立法主要關(guān)注的是競(jìng)爭(zhēng)中立。競(jìng)爭(zhēng)中立政策的宗旨是抑制國(guó)有企業(yè)享有的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，其判斷標(biāo)準(zhǔn)在于國(guó)有企業(yè)是否因其公共部門(mén)的性質(zhì)而獲得高于其他私有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者的“凈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。

從競(jìng)爭(zhēng)中立的角度來(lái)看，學(xué)界普遍認(rèn)為，營(yíng)利型國(guó)有企業(yè)必須同民營(yíng)企業(yè)一樣受《公司法》調(diào)整，但要真正實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，還需要解決兩個(gè)問(wèn)題，也是對(duì)營(yíng)利型投資進(jìn)行法律規(guī)制的最大障礙。一是市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題。如果在某些競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域存在對(duì)民營(yíng)企業(yè)的禁區(qū)，即便國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)接受同一套法律體系的調(diào)整，二者也并不能形成真正有效的競(jìng)爭(zhēng)。因此，打破競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的壟斷是保障營(yíng)利型國(guó)有企業(yè)營(yíng)利正當(dāng)性的前提。二是國(guó)資委的問(wèn)題?！豆痉ā方鉀Q的主要是公司治理的問(wèn)題，公司治理當(dāng)中最重要的決策機(jī)構(gòu)是股東會(huì)或股東大會(huì)。但在國(guó)有企業(yè)中，重大決策必須經(jīng)國(guó)資委審批，雖然《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》將國(guó)資委定位為出資人，行使股東權(quán)益，但《公司法》中的股東是民商事主體，而國(guó)資委是政府機(jī)構(gòu)，民商事主體的私益導(dǎo)向與政府機(jī)構(gòu)的公益關(guān)懷存在內(nèi)在張力，因此，將國(guó)資委作為國(guó)有企業(yè)的股東并不妥當(dāng)。對(duì)此，學(xué)界也有諸多討論，比較一致的意見(jiàn)是由國(guó)資委建立國(guó)有資本投資公司，以國(guó)有資本投資公司作為國(guó)有企業(yè)的出資人，行使股東權(quán)益。這種做法能夠進(jìn)一步淡化營(yíng)利型國(guó)有企業(yè)的國(guó)家依附性，強(qiáng)化其公司色彩，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立，是營(yíng)利型國(guó)有企業(yè)立法可以考慮的改革方式。另外，對(duì)于營(yíng)利型國(guó)有企業(yè)的法律規(guī)制還需要著力解決其濫用市場(chǎng)支配的問(wèn)題，營(yíng)利型國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)支配地位的取得具有“非市場(chǎng)性”、“行政性”、“傳導(dǎo)擴(kuò)張性”[27]等特點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行的法律規(guī)制方式也應(yīng)當(dāng)據(jù)此有針對(duì)性地設(shè)計(jì)。

5 結(jié)論和政策建議

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革實(shí)踐等多方面因素的影響，我國(guó)當(dāng)前的國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)出十分復(fù)雜的局面，分類(lèi)改革理念的提出有助于突破當(dāng)前的改革困局。在具體分類(lèi)模式上，調(diào)節(jié)型投資和營(yíng)利型投資的二元結(jié)構(gòu)更契合中國(guó)國(guó)情和改革方向。

在制度建設(shè)層面，圍繞調(diào)節(jié)型投資的相關(guān)制度和政策還十分不足，必須從國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)這一出發(fā)點(diǎn)系統(tǒng)完善相關(guān)制度。營(yíng)利型企業(yè)雖然在當(dāng)前仍有存續(xù)的必要，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)逐步減少營(yíng)利型投資的規(guī)模，讓利于民。因?yàn)?，無(wú)論采取何種技術(shù)性手段，都無(wú)法徹底根除營(yíng)利型國(guó)有企業(yè)的行政性。尤其是在地方，由于我國(guó)中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)極不匹配，不斷增加的事權(quán)同日益緊張的財(cái)政資源形成巨大反差，地方國(guó)有企業(yè)成了地方政府緩解財(cái)力不足的主要依靠。當(dāng)國(guó)有企業(yè)為地方政府提供持續(xù)性的利潤(rùn)和稅收時(shí)，地方政府自然具有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)阻止民企與本地國(guó)企進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，以“保護(hù)”國(guó)企良好發(fā)展[28]，這必然導(dǎo)致對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的人為限制。因此，在立法上強(qiáng)化營(yíng)利型國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在政策導(dǎo)向上逐步縮減營(yíng)利型投資的規(guī)模。

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Dualistic Legal Logic of State Investment Management in Transitional Period

HU Guoliang
(School of Law，Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang 330013，China)

In current economy transitional period，the classification reforms in national investment and management field has become a consensus，but divergences exist in specific classification.The classification of regulatory investment and profitable investment can respond well to the practical needs of national economic adjustment and the economic background of transitional period.Theoretically，regulatory investment is more legitimate compared with profitable investment，and the practical basis of the stage existence of profitable investment during the transitional period lies in avoiding disrupting the existing economic order，the need of a process for public view change，and preventing state asset loss when the power is out of control.From the legal logic point of view，regulatory investment and profitable investment should be treated dualistically based on their differences.Regulatory investment should focus on the core function of economic regulation while profitable investment should gradually reduce its economic scale to prevent competing with the public for profits.

transitional period；state investment management；state-owned enterprise

F830.591

A

2095-929X(2017)01-0110-08

(責(zé)任編輯劉小平)

2016-11-15

胡國(guó)梁，男，江西泰和人，法學(xué)博士，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法，Email：csuhgl＠126.com。