農(nóng)民工市民化過程中休息權法律保護研究

任紅梅

(1.西安財經(jīng)學院學報編輯部，陜西西安 710061；2.西北大學經(jīng)濟管理學院，陜西西安 710127)

農(nóng)民工市民化過程中休息權法律保護研究

任紅梅1，2

(1.西安財經(jīng)學院學報編輯部，陜西西安 710061；2.西北大學經(jīng)濟管理學院，陜西西安 710127)

農(nóng)民工市民化是城市化的過程，也是城市化的目標之一。市民化的核心是權益平等享受，但農(nóng)民工權益被侵害的事件屢屢發(fā)生，在休息權的保障方面受到了差別對待?，F(xiàn)行《勞動法》未將農(nóng)民工納入保護范圍，缺乏保護休息權的強制措施，休息權受到侵犯后先裁后訴以及由農(nóng)民工負舉證責任的權利救濟制度不利于農(nóng)民工維護權益，法律援助制度范圍過窄，勞動監(jiān)察部門執(zhí)法不力等使得農(nóng)民工的休息權難以保障。農(nóng)民工休息權的法律保護需要從完善現(xiàn)有《勞動法》，制定相應的權利救濟制度，完善法律援助制度，加強勞動監(jiān)察等方面著手。

農(nóng)民工市民化；休息權；農(nóng)民工；法律保護

0 引 言

隨著工業(yè)化和城市化的日益推進，農(nóng)村剩余勞動力大規(guī)模流向城市，成為城市建設的一支重要力量。農(nóng)民工已經(jīng)成為中國轉型時期最具特色的過渡性社會階層，分布在國民經(jīng)濟的各個行業(yè)，是推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。2015年農(nóng)民工總量為27 747萬人，比上年增加352萬人，增長1.3%[1]。但長期以來，農(nóng)民工的社會地位低下，不能完全同等享受城市職工權益。這與法律的公平主義原則相違背，嚴重影響了城市化的進程，成為三農(nóng)問題中的難題。農(nóng)民工市民化過程中，促進農(nóng)民工融入城市的法律制度中公平的就業(yè)法律制度的構建和實施對于農(nóng)民工市民化過程能否順利完成意義重大。在公平就業(yè)法律制度中，勞動權益的法律保障是重要的一環(huán)，而其中勞動休息權的法律保障是樹立人本觀念和建設社會主義和諧社會的基礎。

21世紀勞動糾紛急劇上升，在全國范圍內不同程度出現(xiàn)了拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象，吉林通鋼事件、河南林鋼事件等的出現(xiàn)，顯示了我國城市化進程中勞動關系緊張的現(xiàn)狀。農(nóng)民工休息權受侵犯的事例，嚴重超時勞動，尤其是“過勞死”頻發(fā)成為勞動關系和社會矛盾的焦點問題。中國首例“過勞死”案件發(fā)生在1998年，上海靜安區(qū)第六糧友食品公司職工唐英才，連續(xù)226天每日工作時間超過17小時，猝死在工作場所。2005年廣東華鑫一名女工因過勞而死亡，經(jīng)調查該女工連續(xù)三天加班，睡眠時間只有6個小時，暈倒在工作臺上，搶救無效死亡。在資本主導的勞動關系中，勞動一方處于弱勢地位，如果由市場自發(fā)調節(jié)勞資關系，必定會產(chǎn)生資本侵蝕勞動的一邊倒[2]。要想使勞資矛盾減緩，向勞資雙贏方向發(fā)展，政府和法律規(guī)制更有利于解決社會矛盾。農(nóng)民工是社會主義的勞動者，是勞動關系中的一方主體，根據(jù)法律規(guī)定應該享有權利，但卻由于勞動合同簽訂率低的緣故不能享受到同正規(guī)就業(yè)職工同等的勞動權益。社會的不公正所導致的農(nóng)民工不利處境，如果繼續(xù)下去，在農(nóng)民工的權利意識逐步提高之后，他們的社會剝奪感日趨強烈，就會出現(xiàn)社會階層之間的隔閡加重的情況，埋下了階層沖突的隱患。農(nóng)民工平等地享有休息權體現(xiàn)的是人權，體現(xiàn)一個社會的文明程度。

農(nóng)民工勞動休息權的保障問題不僅關系著農(nóng)民工市民化目標的實現(xiàn)，也關系著農(nóng)民工問題是否能夠得到有效解決。和諧勞動關系的建立是社會主義和諧社會的基礎，重視農(nóng)民工的合法權益，保障農(nóng)民工的休息權至關重要。我國正處于經(jīng)濟社會轉型時期，勞動關系的主體多元化，利益訴求也越來越豐富，勞動關系矛盾進入凸顯期和多發(fā)期，損害職工利益的現(xiàn)象層出不窮，勞動爭議案件居高不下許多，構建和諧勞動關系的任務艱巨繁重。構建農(nóng)民工和用人單位之間的和諧勞動關系已成為和諧社會建設過程中不可或缺的重要組成部分，從構建和諧社會的大局出發(fā)，重視和保護勞動者休息權，也成為我國建設社會主義法治國家所應當解決的一項緊迫的任務。

1 農(nóng)民工休息權法律保護的文獻綜述

休息權的研究一直是現(xiàn)代國際社會人權研究體系中的重要內容。我國對休息權的理論研究主要是從休息權的內涵、法律屬性及其價值、休息權權利主體等方面探討。楊福忠分析了休息權的憲法屬性，認為休息權是勞動者所享有的憲法權利，具有自由權和社會權的雙重屬性[3]。藍壽榮認為勞動者休息權體現(xiàn)了勞動者維護尊嚴、謀求發(fā)展的一項基本權利，具有人權屬性，勞動者休息權以正義的價值為取向[4]。尹明生認為，勞動者休息權是基本人權，具有人身性、自主性、時間單向性的屬性。因此，在制定勞動者休息權保護制度時，應致力于實現(xiàn)勞動者自由、平等、尊嚴和法治程序的價值理念[5]。

勞動者休息權法律保障方面的觀點主要有完善立法，加強執(zhí)法等?，F(xiàn)實中勞動者休息權保障嚴重缺失，勞動者休息權的實現(xiàn)主要依靠政府履行責任，通過擴大執(zhí)法的深度和廣度，提高行政執(zhí)法的社會效益來保障[6]。行政部門切實履行其法定監(jiān)管職責，立法機關應完善相應立法，建立更為有利于勞動者的舉證責任等才能對勞動者的休息權進行有效保護[3]。農(nóng)民工這一勞動者特殊群體的休息權受到了差別對待，要從《勞動法》的修改完善，制定相應的侵犯農(nóng)民工勞動休息權的懲罰措施，舉辦維護農(nóng)民工勞動休息權的普法宣傳活動，提高執(zhí)法力度等方面保護農(nóng)民工勞動休息權[7]。譚克儉討論了農(nóng)民工休息權保障缺失的原因、現(xiàn)狀，提出從加大執(zhí)法力度和改進用工制度等方面保障農(nóng)民工享有休息權[8]。將勞動者休息權的保障作為研究對象，對休息權的內涵、屬性、價值取向等理論研究文獻較多，單獨將休息權的保障特別是將勞動者中的特殊群體農(nóng)民工的休息權作為研究對象的較少，提出主要從《勞動法》完善、勞動監(jiān)察部門加強執(zhí)法以及工會維權等構建休息權保障體系保護農(nóng)民工的休息權。既有研究主要是從社會學、經(jīng)濟學的視角展開，從法律視角對農(nóng)民工的休息權保護的研究較少。

保障農(nóng)民工的權益需多方努力，各國實踐告訴我們從法律方面采取措施是最為有效的。本文主要從法律保護視角研究農(nóng)民工休息權保障問題，從人類政治文明發(fā)展進程看，還是從社會主義法制建設的一般進程看，迫切需要從法律層面對農(nóng)民工勞動休息權進行平等保護。

2 農(nóng)民工休息權法理分析

2.1 農(nóng)民工是休息權的主體

休息權的主體是勞動者，而勞動者在不同學科領域具有不同的概念。法學領域中，勞動者是指在勞動關系中享有權利的勞動一方。在社會學領域勞動者的范圍要寬得多，有學者指出，勞動者是指參加體力勞動或腦力勞動并以勞動收入為生活資料主要來源的人，有時專指參加體力勞動的人[9]。農(nóng)民工是在城市打工的農(nóng)民的統(tǒng)稱，這一獨特群體是我國城鄉(xiāng)二元制度的產(chǎn)物，他們離開土地從事第二或第三產(chǎn)業(yè)是社會主義建設中的勞動者。這一概念沒有以身份界定勞動者，而是以從事勞動取得勞動收入為標準，因此農(nóng)民工也屬于勞動者，具有勞動法律關系主體的法律地位。農(nóng)民工屬于勞動者的一員，在勞動之余享有休息的權利，這是人的生存的基本需求，也是勞動者獲得社會公平對待的表現(xiàn)，確保農(nóng)民工的休息權，是尊重追求自由的人性本質，維護勞動者尊嚴的必然要求。農(nóng)民工的休息權是其勞動權的必要補充和保障，為再生產(chǎn)勞動力和勞動力素質提升提供支持[10]。農(nóng)民工休息權保護可以保證勞動者的休閑時間，提高勞動者的體質和精神面貌，也為人力資本改善和積累創(chuàng)造條件。

2.2 勞動者休息權具有人權屬性

勞動者休息權是勞動者維持尊嚴、謀求發(fā)展的一項基礎性權利，從其根源上屬于人權，具有人權屬性。勞動者休息權的人權屬性和正義價值取向，體現(xiàn)了其承載的社會意義及在現(xiàn)代法治社會建設中的獨特作用[4]。休息權是從自然人的健康權派生和發(fā)展而來的一項獨立的人格權[4]。農(nóng)民工休息權來源于人權中的健康權，要保障勞動者的健康權就要賦予其休息權，休息權的實現(xiàn)能夠有效保障健康權。對休息權的侵害可能會進一步造成對人的身體和精神健康的損害，但是休息權的損害不同于對勞動者其他權益的侵犯，具有間接性、逐步性和隱性的特點[11]。相較于就業(yè)權、獲取勞動報酬權等，農(nóng)民工合法權益中的休息權在各項權益中是最易被忽視和被侵害的。因此，對休息權的保護就更為特殊，使其具有予以法律保護的必要性。

人權屬于道德權利，是人應當享有的自由平等和追求幸福的各項權利的總稱。休息權體現(xiàn)了人權，是人的自然權利，具有自然人身權的各項法律特征。農(nóng)民工提供了勞動力之外，可以有自由支配的時間獲得休息，獲得真正的自由。對于休息權的保障實質上是保障勞動者的人身自由，是保護人權的體現(xiàn)。在勞動法律制度上，休息權的保障主要是通過限制勞動時間，規(guī)定休息、休假制度，實現(xiàn)個人休息時間的自由，是對勞動者的傾斜性保護。勞動時間比較具體，可以通過法律規(guī)定最長勞動時間來保障休息時間[12]。《憲法》和相關法律法規(guī)確定勞動者享有休息權，目的是使勞動者的體力和精力得到恢復，以便于勞動者可以參與社會文化生活和政治生活。在勞動生產(chǎn)率低的情況下，強制性地執(zhí)行法定工時保障勞動者的休息權，從而實現(xiàn)社會公平正義價值，最終體現(xiàn)了人權的本質，實現(xiàn)人的尊嚴，使勞動者平等享受社會公共福利。

3 農(nóng)民工市民化過程中休息權保護狀況

農(nóng)民工市民化過程是農(nóng)民職業(yè)發(fā)生轉變，生活空間和生活方式發(fā)生重大改變和價值觀念發(fā)生轉變的過程[13]。2008年以后中國很多區(qū)域出現(xiàn)了“民工荒”，許多經(jīng)濟學家認為中國的剩余勞動力迎來了“劉易斯轉折點”。這一變化即是城市化的結果也表明我國生產(chǎn)力發(fā)展對勞動供給的要求發(fā)生了改變。農(nóng)民工的權益意識不斷提高，用人單位迫于形勢也從提高工資待遇、保障職工勞動權益等方面改善用工條件。農(nóng)民工的工資出現(xiàn)了上漲趨勢，工作目的從生存型轉向發(fā)展型，不僅僅是追求同工同酬而是要和城鎮(zhèn)職工同等享受權益。隨著我國法制進程的加快，勞動者休息權這一基本人權的保護得以加強，目前農(nóng)民工群體的休息權實現(xiàn)中發(fā)生了新變化。

3.1 侵犯農(nóng)民工休息權的情況普遍存在

現(xiàn)實中，很多用人單位嚴重侵犯農(nóng)民工的合法權利，延長勞動時間成為雇傭者壓榨農(nóng)民工的基本手段。據(jù)2015年國家統(tǒng)計局的調查數(shù)據(jù)，外出農(nóng)民工月從業(yè)時間平均為25.2天，日從業(yè)時間平均為8.7個小時，均較上年略有下降。日從業(yè)時間超過8小時的農(nóng)民工占39.1%，周從業(yè)時間超過《勞動法》規(guī)定的44小時的農(nóng)民工占85%[14]。在20個行業(yè)中，除過農(nóng)、林、牧、漁業(yè)每周平均工作時間低于40小時，其他行業(yè)均高于國家法定每周工作時間40小時。住宿、餐飲業(yè)和批發(fā)零售業(yè)的周平均工作時間都超過了50小時，而且從事餐飲等服務行業(yè)的大多為農(nóng)民工，延長工作時間情況比較普遍，職工基本享受不到帶薪休假的權利，尤其是一些流水線上的工人，幾個小時不能休息，就連喝水、上廁所的時間都有規(guī)定，企業(yè)支付的工資太低迫使員工只能依靠犧牲休息時間增加收入，這純屬無奈的選擇。

農(nóng)民工大部分從事著勞動強度大、收入較低的職業(yè)，勞動環(huán)境和條件較為惡劣。在城鎮(zhèn)職工享受節(jié)假日的時候，大部分生存基本需求還未滿足的農(nóng)民工仍然在艱苦勞動，對他們來說休息、休假只是一種奢望。這些嚴重違反《勞動法》，侵害農(nóng)民工休息權的行為普遍存在。

3.2 因休息權爭議的勞動仲裁案件較少

2012年勞動爭議仲裁案件結案數(shù)為64.33萬件，主要是經(jīng)濟補償金、工資報酬以及社會保險待遇等內容，對于侵犯休息權要求進行經(jīng)濟賠償?shù)膭趧訝幾h案件極少。2012年度處理涉及勞動者工作時間和休息、休假案件28 966件[15]。這一數(shù)據(jù)同侵犯農(nóng)民工休息權現(xiàn)象的普遍性不相對應，是因為休息權受到侵害而采取救濟措施的數(shù)量較少。由于對休息權侵害所造成的損害具有隱性和延時性，多數(shù)不會產(chǎn)生明顯的身體損傷。因而，休息權不能實現(xiàn)而導致的身體損傷不同于拖欠工資、工傷事故等侵權行為，農(nóng)民工一般不會通過救濟途徑維權。

造成休息權勞動仲裁案件較少的原因，首先，農(nóng)民工自身法律意識低，不愿意花費經(jīng)濟成本維護休息權，因而缺乏對申請勞動爭議仲裁的主動性和積極性；其次，勞動休息權受到侵害的證據(jù)資料不容易獲?。坏谌?，農(nóng)民工法律意識的提升是一個長期的過程，在勞動權益受侵犯的維權中就業(yè)權、勞動報酬權和工傷事故賠償?shù)木S權案件數(shù)量提升較快，但是，對休息權的維護還處于起步階段；最后，勞動就業(yè)壓力迫使農(nóng)民工也不愿采取救濟措施維護休息權。

3.3 城市化進程中新生代農(nóng)民工維權意識提高

近年來城市化進程加快，農(nóng)民工群體發(fā)生了變化，形成了不同的類型。一類是在城市中有較高的收入，或受雇于人或者自己經(jīng)營，購買了自己的房產(chǎn)有固定的居住場所，已經(jīng)完全融入了城市。這一部分農(nóng)民工已經(jīng)成為市民，謀求的是進一步的發(fā)展。一類是多年在農(nóng)村和城市間游離，在城市中沒有固定居住場所，收入僅能維持生活。這一部分農(nóng)民工以生存為第一要務，他們的勞動權益是要保護的重點。一類是不能融入城市生活，職業(yè)能力和生存能力較弱，成為社會救助對象，最終回歸農(nóng)村。新生代的農(nóng)民工呈現(xiàn)出年輕化、知識化趨勢，具有三高一低的特征，即學歷高、職業(yè)期望值高、維權意識高和工作耐受力低。農(nóng)民工從亦工亦農(nóng)轉向了全職從事非農(nóng)就業(yè)，對于打工也從謀生為主向追求平等享受勞動權益方向轉變，對自身權益的維護意識在不斷提高[11]。

3.4 農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工對休息權要求有差異

農(nóng)民工具有不同于城鎮(zhèn)勞動者對休息權的要求，對每日休息時間及公休時間的休息權實現(xiàn)期望相對較小，寧愿加班加點多獲取勞動收益以貼補家庭和子女教育等。農(nóng)民工對于探親假及年假等休息權要求比較強烈。一方面因為農(nóng)民工多是背井離鄉(xiāng)，往返途中花費時間較多，故每次回家探親或休年假都期望假期時間較長。對休年假的期望比較大，能和親人較長時間團聚。農(nóng)民工對休息權保護的意識普遍較弱，單位要求加班，因擔心被辭退，對于沒有按規(guī)定付加班費用只能忍耐。這無疑助長了雇傭單位隨意侵犯勞動者休息權的風氣。

3.5 因休息權未得到保障而導致工傷的勞動爭議逐漸受到關注

新聞媒體對侵犯休息權案例的報道以及過勞死等引致的工傷事故的頻發(fā)，使全社會對休息權的關注度有所提高。對于過勞死這一因休息權受到侵犯而致工傷或死亡的勞動爭議逐漸得到法學界以及法律實踐部門的重視。因休息時間不足，職工長期加班超過法律規(guī)定的最高時限等造成的工傷事故的勞動訴訟案件，勞動者獲勝并獲得一定的經(jīng)濟賠償，相關責任人也受到了法律的嚴懲。筆者統(tǒng)計了中國知網(wǎng)從2015年1月1日到2016年10月1日有關休息權的報道，各類報紙刊登有關休息權保護的文章多達150余篇?；ヂ?lián)網(wǎng)上關于“過勞死”侵犯休息權的視頻、微博等如開閘洪水傾瀉而出，其點擊量和回復量驚人。這表明，全社會對休息權的關注度不斷增強。對休息權的保護體現(xiàn)了一個國家的法制文明程度，我國依法治國的理念深入人心進一步提升了對公民權利的保護意識。

4 農(nóng)民工休息權實現(xiàn)困境原因分析

4.1 城鄉(xiāng)二元社會治理體制形成農(nóng)民工弱勢地位

我國城鄉(xiāng)分割和地區(qū)分割的社會治理體制之下，社會成員的勞動權益享有與戶籍身份直接關聯(lián)，因此農(nóng)民工在城市中受到各種規(guī)定的直接或間接歧視，不能享有完全的勞動權益，而是受到諸多限制。在二元結構下，歧視性的就業(yè)屏障人為地將勞動力劃分為不同階層，農(nóng)民工在就業(yè)權上受到不公平待遇，勞動報酬權與其所付出的勞動不對等，常常被雇主拖欠、克扣，甚至不發(fā)，休息權無法正常享受成為常態(tài)。在勞動權的核心權利中就業(yè)權、勞動報酬權受到嚴重侵犯的狀況下，農(nóng)民工自身都忽視了對休息權的保護。城市化進程中，人口流動性增強，城鄉(xiāng)分割的制度慣性還影響著農(nóng)民工身份的徹底改變，無法平等享有勞動權益。

農(nóng)民工的弱勢地位造成其缺乏維權意識，侵犯休息權的行為對他們來說不算是侵權；弱勢地位決定了農(nóng)民工的維權能力低下，缺乏必要的維權成本，不愿意為維護休息權花費人力、物力和時間成本，甚至是承擔一定的心理成本，更不愿冒失去工作機會的風險；農(nóng)民工個人需求層次還處于較低的層次，從心理上認為勞動是艱辛的，要維持生活必須要犧牲、放棄休息時間來獲取收益。在我國平等觀念還未深入人心的背景下，用人單位歧視農(nóng)民工，以利益最大化為追求目標，通過延長勞動時間、加強勞動強度，剝奪農(nóng)民工的休息休假時間等方式獲取收益，嚴重地侵犯了勞動者的休息權。一些公權力部門，出于地方保護主義、追求經(jīng)濟增長目標的考慮對農(nóng)民工休息權的保護忽視，時而發(fā)生怠權和濫權的情況。

4.2 對農(nóng)民工勞動休息權法律保障制度的缺失

《勞動法》中有關勞動權益規(guī)定基本指向是傳統(tǒng)用工方式下國有、集體企業(yè)職工，不能滿足城市化進程中農(nóng)民工勞動權益保護的需求，使得農(nóng)民工休息權的保護存在無法可依的法律適用問題?！秳趧臃ā返南嚓P規(guī)定不適合城市化進程中出現(xiàn)的新情況，如私營企業(yè)工資確定普遍采用的是勞動定額制，只有在完成勞動定額的基礎上，農(nóng)民工才能獲得工資，但是勞動定額往往定得較高，在正常的工作時間內無法完成，農(nóng)民工為獲取工資不得不自愿加班。《勞動法》中，有關勞動報酬、勞動安全保護、勞動福利、安全保障以及勞動爭議處理等制度規(guī)范，規(guī)定的較為原則，可操作性不強，調整范圍缺乏對農(nóng)民工的明確規(guī)定，相關法律法規(guī)的滯后和農(nóng)民工勞動休息權法律保障制度的缺失是造成農(nóng)民工休息權難以實現(xiàn)的制度因素。

4.3 農(nóng)民工法律意識薄弱加劇休息權保護的難度

農(nóng)民工休息權缺失具有多方面原因，不僅有法律保障制度缺位，政府執(zhí)法不力，農(nóng)民工就業(yè)難等因素，也有農(nóng)民自身法律保護意識薄弱的原因。勞動者的素質直接影響勞動者勞動權益的實現(xiàn)水平，農(nóng)民工普遍受教育程度不高，知識技能欠缺，在平等的就業(yè)環(huán)境下，無法與城鎮(zhèn)勞動者競爭，從事的是勞動條件差且待遇低的工作。農(nóng)民工提供的大多是可替代性強的低端勞動，大多數(shù)在私營企業(yè)就業(yè)，建立的勞動關系穩(wěn)定性較差。農(nóng)民工缺乏對自己勞動休息權保護的意識，寧愿犧牲休息時間、延長工作時間以取得較多的收入。進城務工的農(nóng)民人數(shù)較多，勞動力市場中低技能、重體力的勞動力供大于求和結構性短缺并存，農(nóng)民工為了獲得工作職位通常降低擇業(yè)門檻，更無法提出享有休息權的要求。農(nóng)民工為了維系勞動關系的存在，除非到了權益受到用人單位侵害無法容忍的地步，才會尋求法律的救濟。因此，休息權相對于勞動報酬權、工商事故賠償?shù)葯嗬?，是可以放棄和犧牲的?/p>

5 我國現(xiàn)行農(nóng)民工休息權法律保護制度及存在缺陷

農(nóng)民工休息權享有和實現(xiàn)面臨困境的情況下，中央和地方都出臺了一些專門規(guī)定，對農(nóng)民工的休息權，進行特殊保護。目前，我國對農(nóng)民工休息權進行保護的法律制度包括《憲法》《勞動法》《勞動部關于執(zhí)行勞動法的意見》及由勞動和社會保障部法制司編寫的《農(nóng)民工維權手冊》。《中華人民共和國憲法》第43條規(guī)定：“中華人民共和國勞動者有休息的權利”，“國家發(fā)展勞動者休息和休養(yǎng)的設施，規(guī)定職工的工作時間和休假制度”。賦予了勞動者休息權這一項基本人權。

我國《勞動法》在第四章通過對休息休假時間的具體規(guī)定確定了對勞動者休息權的保護，在“工作時間和休息休假”一章中具體規(guī)定了工時制度、周休息制度、節(jié)日休假制度、非正常工作時間報酬制度和帶薪年休假制度。對于加班的最長時限，《勞動法》也做了具體規(guī)定。《勞動法》第四十一條規(guī)定，用人單位由于生產(chǎn)經(jīng)營需要經(jīng)與工會和勞動者協(xié)商后可以延長工作時間，一般每日不得超過一小時，因特殊原因需要延長工作時間的在保障勞動者身體健康的條件下延長工作時間每日不得超過三小時，但是每月不得超過三十六小時。這些制度具體規(guī)定工作時間、休息時間、休假以及加班的最長時限，若長期超過限度應屬嚴重違法用工、侵犯勞動者休息權的侵權行為?！缎谭ā返?44條規(guī)定的“強迫職工勞動罪”，規(guī)定“企業(yè)違反勞動法規(guī)，以限制人身自由方法強迫職工勞動，情節(jié)嚴重的，對直接責任人員處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”這項法律規(guī)定主要的立法目的是規(guī)制企業(yè)采用限制勞動者人身自由的方法強迫職工勞動的行為，保護客體是人身自由權，并不是勞動者的休息權。2008年1月1日，國務院頒布施行的《職工帶薪年休假條例》規(guī)定了勞動者享有帶薪的休息休假權?！秼D女權益保護法》中規(guī)定了對女性勞動者在特殊時期(月經(jīng)期、孕期、產(chǎn)期、哺乳期)內工作時間的限制和休息休假的要求，以保障婦女的休息權。國務院頒布《全國年節(jié)及紀念日放假辦法》《關于職工探親待遇的規(guī)定》以及《職工帶薪年休假條例》等法規(guī)具體規(guī)定了職工休息、休假的標準和相應的待遇。勞動和社會保障部法制司編寫的《農(nóng)民工維權手冊》規(guī)定了農(nóng)民工依法享有法定節(jié)假日等休假權利，這是尊重農(nóng)民工群體的重大舉措，宣告了以剝奪農(nóng)民工休息權而追求利益最大化的用工手段將受到限制，但是維權手冊是農(nóng)民工提高自身維權意識的一種途徑，能給用人單位一定的威懾作用，但是對于休息權的保護缺乏剛性。

經(jīng)濟利益的驅動是農(nóng)民工休息權受到嚴重侵害的主要原因，農(nóng)民工自身的弱勢地位以及勞動市場供大于求的狀況等導致農(nóng)民工無奈地忍受休息權被剝奪的事實，不能拿起法律的武器維護休息權益。此外，勞動監(jiān)察部門的行政不作為、監(jiān)管不力、有法不依使得此種現(xiàn)象進一步惡化。

5.1 農(nóng)民工未納入休息權法律保護范圍

《勞動法》規(guī)定，勞動關系一方的勞動者主要是國有企業(yè)和其他與用人單位建立正式勞動關系的公民，而對以非正規(guī)就業(yè)為主的農(nóng)民工權利保障未被納入《勞動法》適用范圍。農(nóng)民工的絕大部分屬于非正規(guī)就業(yè)，職業(yè)具有臨時性、季節(jié)性、流動性的特點?！秳趧臃ā芬?guī)定了勞動者享有探親假，但對于農(nóng)民工迫切需要享受不同于城市職工的休假，如帶薪探親假等，假期長短等還未明確規(guī)定。農(nóng)民工為社會創(chuàng)造了社會財富，對國民經(jīng)濟增長貢獻巨大，是社會的價值主體。我國是社會主義國家，全體勞動人民根本利益一致，忽視農(nóng)民工的利益，侵害農(nóng)民工權益會危害社會的安全和穩(wěn)定。主體性體現(xiàn)了人類生存發(fā)展的價值，而農(nóng)民工的主體性在現(xiàn)實中缺失的狀況普遍存在，在城市化和現(xiàn)代化進程中，農(nóng)民工的城市主體地位還未得到體現(xiàn)，缺乏話語權，權利不能平等享受，通過法律、法規(guī)確定農(nóng)民工的主體地位是改善這種狀況最為有效的措施。這不僅體現(xiàn)了農(nóng)民工作為人的存在價值的意義，也是城市化進程中農(nóng)民工市民化的必然要求。

5.2 缺乏保護休息權的強制措施

《勞動法》規(guī)定了有關休息權的法律責任，對違規(guī)延長工作時間行為的給予警告、責令改正和罰款等行政處罰。這些行政處罰措施不能遏制用人單位侵犯農(nóng)民工休息權的行為。一方面用人單位寧可支付較少的違法成本以換取更高的利潤；另一方面農(nóng)民工由于害怕失去工作而容忍用人單位的延長工作時間規(guī)定，寧可要加班費而不提出補休的要求。此外，侵犯休息權的行為發(fā)生在企業(yè)內部，違法行為的查處比較困難，農(nóng)民工不主動提出休息權受侵犯，用人單位的侵犯休息權行為就難于被查處。因此，由于欠缺有效的懲治措施就使得在實踐中《勞動法》對休息權保護的有關規(guī)定難于落實。

5.3 休息權被侵害的權利救濟制度不完善

屬于基本人權的范圍的休息權是自然人得以生存和發(fā)展的基本權利。對休息權侵害的后果不會直接顯現(xiàn)，往往會間接地逐步顯現(xiàn)，造成對人的身體和精神健康的損害，“過勞死”以及精神障礙等隱性危害程度更深。由于這種傷害的延遲性和隱性，權利救濟往往難以實現(xiàn)。因“過勞死”及休息不足引發(fā)的安全事故發(fā)生后，農(nóng)民工的維權難度大。無救濟則無權利，權利的保障需要相應的救濟制度，對權利的保障只有落實到具體的救濟，權利才能得以實現(xiàn)。發(fā)生因休息權被侵犯的勞動爭議較少，只有在發(fā)生傷亡安全事故后才會尋找各種救濟途徑。目前，我國勞動爭議救濟實行勞動仲裁強制前置程序，勞動者權利救濟必須通過勞動仲裁部門的仲裁，然后才能申請訴訟。2010年全國的服裁率僅為49.76%，服裁率較低一方面和我國勞動仲裁機構的獨立性不強，公平性不足有關，另一方面是和我國的仲裁前置的程序法規(guī)定有關[16]。勞動者必須先仲裁，才能申請訴訟，勞動者的意愿是通過訴訟維護權益。勞動仲裁強制前置程序限制了勞動者的救濟途徑，勞動者和用人單位在勞動關系中處于實質上不平等的地位。在仲裁中，農(nóng)民工不具有資金、時間和人脈上的相對優(yōu)勢，而企業(yè)則在資金、時間和關系上占據(jù)優(yōu)勢資源，并有足夠的時間和精力，處于強勢地位。

5.4 法律援助制度未能有效維護農(nóng)民工休息權

法律援助制度是維護法律的公平正義，為社會的弱勢群體提供法律服務的一項援助制度[17]。法律援助的宗旨在于幫助弱勢群體通過法律渠道解決爭議和訴求，宣傳法律知識，提高公民的法律意識，緩解各種矛盾的激化從而推進和諧社會的構建。目前我國法律援助制度對農(nóng)民工勞動權益受侵犯的援助范圍過于狹窄，沒有規(guī)定侵犯休息權的法律援助。對休息權的法律宣傳工作沒有做到位，農(nóng)民工有享有休息權的訴求，但是卻不知侵犯休息權是違法行為。在涉及農(nóng)民工權益保護的案件中，工傷事故賠償案件為主，幾乎沒有因為休息權受到侵犯而訴諸法律的。法律援助案件的程序復雜，環(huán)節(jié)眾多，耗費被援助者時間和精力巨大。法律援助免除了受援助者的律師費但各種訴訟費用不能免除，面對訴訟的心理和經(jīng)濟上的負擔，農(nóng)民工往往不選擇訴訟，或者中斷訴訟，法律援助未能有效發(fā)揮作用。

5.5 勞動監(jiān)察部門執(zhí)法力度不強

勞動監(jiān)察部門的執(zhí)法力度及對侵犯休息權違法行為的重視程度直接關系勞動者的休息權權益保障。勞動執(zhí)法部門在保護勞動者休息權方面存在對用人單位的用工監(jiān)管不力，對農(nóng)民工權利受到侵犯救濟不力現(xiàn)象。由于農(nóng)民工流動性強，屬于非正規(guī)就業(yè)，存在難于確定管轄范圍等客觀原因，勞動監(jiān)察部門無法對此進行監(jiān)督。勞動監(jiān)察部門執(zhí)法人員面對農(nóng)民工休息權受損時，認為休息權與生命權、職業(yè)安全權、獲得勞動報酬權等相比，是無關緊要的權益，甚至忽視對休息權的保護。勞動監(jiān)察部門只在農(nóng)民工投訴后才會去處理企業(yè)強行加班問題，但很少有農(nóng)民工敢冒著丟掉工作的風險去投訴超時加班等常態(tài)性問題。此種狀況，導致勞動監(jiān)察部門無法對侵犯農(nóng)民工休息權的行為進行有效監(jiān)督。

6 完善我國農(nóng)民工休息權法律保護研究

6.1 確定農(nóng)民工休息權主體地位

在法治社會中，個體的人應該享有權利，權利的分配原則之一就是對社會弱勢群體權利給予傾斜性的保護，這樣才能滿足社會弱勢群體享有權利的需要，提高其追求權利的能力，體現(xiàn)社會正義。在權利保護方面，法律是起主導作用的最為可靠的工具，從立法方面完善《勞動法》的相關規(guī)定就成為加強農(nóng)民工休息權保障的不二選擇。從根本上維護農(nóng)民工的合法權益，就必須考慮農(nóng)民工就業(yè)的特點，確定農(nóng)民工的勞動者地位，擴大《勞動法》的適用范圍，進一步明確勞動法律關系的主體，將非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工納入其中，農(nóng)民工與用人單位之間的勞動關系應當按照《勞動法》的規(guī)定來確定。

現(xiàn)實中，農(nóng)民工和用人單位的勞動合同簽約率低，在權益受到侵害時無法確定身份，維權受到影響。在《勞動合同法》中規(guī)定用人單位要和農(nóng)民工簽訂勞動合同，提高勞動合同的簽約率。根據(jù)農(nóng)民工對探親假及年假等休息權的實現(xiàn)期望相對較大的實際，在《勞動法》中規(guī)定農(nóng)民工享有年假與探親假的權利，農(nóng)民工每年至少享有一次20天的帶薪返鄉(xiāng)探親假。及時修訂《工傷保險條例》，在立法上為“過勞死”正名，將“過勞死”納入工傷范疇之內，使得因過勞而遭遇傷病亡的職工能夠享受工傷賠償待遇，嚴格規(guī)定用人單位的法律責任，根除用人單位肆意加班、延長工作時間的陋習。

6.2 明確設置休息權保護強制措施

強制措施是對違法行為糾偏矯錯的有效手段，我國目前的關于侵害休息權的懲罰措施，如警告、責令改正等形式，具有威懾用人單位侵害農(nóng)民工休息權行為的作用，但是處罰的力度較輕，實際效果并不明顯。在勞資對立的情形下，針對資本強勢一方的懲罰機制必須要強有力，建議采取對用人單位受罰期間的經(jīng)營行為進行限制的行政責任，如“責令停業(yè)整頓，吊銷執(zhí)照”等。針對嚴重侵犯農(nóng)民工休息權的行為，采取對用人單位主要責任人追究刑事責任。由民事責任、行政責任和刑事責任共同構成的強制懲罰措施才能夠真正筑起保護農(nóng)民工休息權的法律屏障。在《勞動法》中規(guī)定加班的最高時限，并要以農(nóng)民工自愿為前提，用人單位要支付加班費或者補休措施，并和農(nóng)民工協(xié)商采取不同的方式享受休息權。法律還應規(guī)定用人單位必須舉辦各種文娛、體育活動以減輕勞動者身心疲勞。用人單位必須按照《憲法》第43條的要求“發(fā)展勞動者休息和休養(yǎng)的設施”，為勞動者提供用來休閑的基本設施和用具，如休息場所、文娛體育運動器材、工具等。

6.3 完善休息權被侵害的權利救濟制度

休息權被侵害造成的職業(yè)危害發(fā)生后的權利救濟問題，筆者認為要立足于中國國情，發(fā)揮政府在權利救濟方面的作用，健全司法救濟制度，切實保障農(nóng)民工的休息權。在責任認定制度上，由于過錯責任認定是確定責任主體的一般原則，但是在特定情況下，休息權侵害造成的職業(yè)危害的特殊性，決定適用過錯責任和無過錯責任都不能使當事人獲得救濟。在勞動爭議中尤其是休息權受到侵害時，為補償和救助勞動者需要建立新的權利救濟制度，無過失補償應運而生。無過失補償責任不以是否具備侵權行為構成要件為補償?shù)臈l件，休息權受到侵害造成的職業(yè)危害應該適用工傷保險補償，無須考慮侵權人或是補償人的過錯問題[18]。

目前的仲裁前置，勞動仲裁委員會不具強制執(zhí)行力，對勞動者的權利保護作用有限。將先裁后審改為或裁或審、裁審自擇，這樣爭議方可以自行選擇救濟途徑，農(nóng)民工可以申請法律援助，能夠減少對公共資源以及當事人的私人資源的浪費。借鑒外國的經(jīng)驗，設立勞動法院，通過專門的勞動法院解決勞動爭議有利于依法調整勞動關系。對于侵犯休息權行為，勞動一方舉證存在困難，如證明加班工作時間的考勤表等證據(jù)在用人單位一方，職工無法獲得，實行舉證責任倒置，由用人單位來承擔舉證責任，利于解決農(nóng)民工在舉證中難于獲取證據(jù)的問題。通過以上措施，可以在司法救濟環(huán)節(jié)，保證農(nóng)民工能簡便高效地進行休息權的維護。

6.4 充分發(fā)揮法律援助作用

農(nóng)民工因戶籍、自身素質等原因在就業(yè)中勞動權益難以享受同等待遇，大部分的農(nóng)民工屬于弱勢群體，法律援助為他們合法維權提供了支持。充分發(fā)揮法律援助在維護農(nóng)民工休息權的作用，第一，提高農(nóng)民工維護休息權的法律意識。通過報紙、廣播等傳統(tǒng)媒體以及網(wǎng)絡、手機客戶端等新型媒體做好農(nóng)民工休息權的法律宣傳，提高農(nóng)民工的權利意識；第二，明確農(nóng)民工的休息權維護屬于法律援助范圍，為農(nóng)民工提供免費優(yōu)質的法律服務，消除他們的心理和經(jīng)濟負擔；第三，簡化休息權訴訟的法律程序，減少環(huán)節(jié)，使農(nóng)民工的休息權維護之路更為暢通。

6.5 勞動監(jiān)察部門加強執(zhí)法力度

農(nóng)民工休息權享受中的權利邊緣化現(xiàn)象，固然通過立法，利用法律的強制性解決，但是政府執(zhí)行法律規(guī)定，制止侵害農(nóng)民工休息權的行為，可以更為直接和有效地保護農(nóng)民工休息權。各級政府的勞動監(jiān)察部門杜絕違法行政和行政不作為，是農(nóng)民工合法享有休息權的充分保障。勞動監(jiān)察部門改變重企業(yè)納稅輕勞動者權利保護的觀念，把勞動者權益保護作為工作重點，將其上升為維護和諧社會關系的高度，建立勞動部門為主，行業(yè)主管部門密切配合的維護農(nóng)民工勞動休息權的執(zhí)法監(jiān)督體系。加強對侵犯休息權行為的查處力度，防患于未然，將不必要的因過勞、過累造成安全事故的隱患扼殺在搖籃里，切實將平等對待農(nóng)民工，尊重勞動者，使他們平等享受公民權利作為工作職責。勞動部門維護農(nóng)民工休息權應設立專門的舉報服務網(wǎng)絡，發(fā)揮社會和公民監(jiān)督的力量，對外出農(nóng)民進行跟蹤服務，使侵犯農(nóng)民工休息權的行為無處隱藏。

各級勞動保障部門更應當每月定期將檢查結果公布于眾，對侵害農(nóng)民工休息權的現(xiàn)象嚴懲不貸。在監(jiān)察內容上，要把農(nóng)民工休息權保護問題作為勞動保障監(jiān)察的一個重點，一是對建筑行業(yè)的農(nóng)民工工作時間問題要定期進行嚴格監(jiān)察，防止隨意延長工作時間的現(xiàn)象發(fā)生；二是對一些非公企業(yè)中存在的工時過長、不支付加班工資和勞動環(huán)境惡劣等問題加強監(jiān)察。在監(jiān)察手段上，對用人單位提供勞動休息設施的情況加強日常巡視檢查和專項檢查，采取節(jié)假日、深夜不定時地突擊檢查，嚴格執(zhí)行《勞動法》關于工作時間的規(guī)定。勞動部門以及相關行政部門要加大宣傳力度，營造出尊重勞動者休息權的社會氛圍，對用人單位要以侵犯休息權是違法行為及超時工作的隱性危害等內容宣傳，對農(nóng)民工則要進行法律意識的培養(yǎng)，支持他們合理維護自身權益。

6.6 提高農(nóng)民工的維權意識

農(nóng)民工群體對勞動法律法規(guī)的認知程度是影響其休息權保護的一個重要因素，能平等享受休息權益一方面需要法律法規(guī)的完善，更為重要的是農(nóng)民工自身法律維權意識的提高。首先，提高農(nóng)民工學習法律法規(guī)知識的積極性和主動性。司法部門特別是農(nóng)民工集中地區(qū)的普法宣傳要將農(nóng)民工作為開展豐富多彩普法宣傳活動的重點對象。其次，政府要為農(nóng)民工提供切實可行的維權途徑，讓農(nóng)民工在維權中獲利。最后，注重農(nóng)民工法律專項教育。在政府開展的農(nóng)民工技能培訓中要設置法律專項教育，講授勞動相關法律法規(guī)，使農(nóng)民工了解自己應享有的權益，明白權益受到侵犯的維權途徑。只有農(nóng)民工的法律意識提高，維權能力增強，用人單位和雇主面對具有法律意識和維權意識的雇員，才能自覺遵守法律法規(guī)，不敢隨意侵犯其勞動權益。

作為連接城鄉(xiāng)二元社會的“橋梁”和“紐帶”，農(nóng)民工群體的生存狀況影響著中國城市化和民主生活的進程。貫徹落實科學發(fā)展觀，保護農(nóng)民工權益中最基礎的休息權，是關乎農(nóng)民工生存權保障的重大問題。農(nóng)民工勞動休息權益法律保障向農(nóng)民市民化方向轉變著手，這也是順應我國現(xiàn)代化建設要求的重大轉變[19]。推進利于農(nóng)民工市民化法律法規(guī)的制定和實施，才能從根本上改變農(nóng)民工在城市遭遇的各種不公正待遇的狀況，維護農(nóng)民工的各項勞動合法權益。制定合理的收入分配制度，縮小農(nóng)民工和城市工人之間的收入差距、提高農(nóng)民工最低工資標準等措施才能給農(nóng)民工更好地享受休息權提供保障。城市公共服務設施的建設以及公共服務均等化也可以改善和提高農(nóng)民工休息、休閑的空間和條件。

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Rest Right Legal Protection in Migrant Worker Citizenization

REN Hongmei1，2
(1.Journal Editorial Department，Xian University of Finance and Economics，Xi'an 710061，China；2.School of Economics and Management，Northwest University，Xi'an 710127，China)

Migrant worker citizenization is both a process and a goal of urbanization，the center of which is equal right enjoyment；but right violation incidents occur frequently to migrant workers with their rest right security treated differently.The existing Labor Law does not include migrant workers in the scope of protection and lacks compulsory measures to protect their rest rights.Artribuation going before litigation after the rest right has been violated and the relief system of migrant workers'proof burden are not conducive for migrant workers to safeguard their rights and interests.Meanwhile，the narrow legal aid system scope and the ineffective law enforcement by the labor supervision departments make it difficult for migrant workers to protect their rest right.Therefore，the legal protection of migrant workers'rest right should proceed from perfecting the existing Labor Law，establishing relevant right relief system，improving legal aid system and strengthening labor supervision.

migrant worker citizenization；migrant worker；rest right；legal protection

D922.54，F(xiàn)272.92

A

2095-929X(2017)01-0100-10

(責任編輯劉小平)

2016-10-08

陜西省社會科學基金項目“陜西省文化產(chǎn)業(yè)財稅政策改革研究”(編號：2016D047)。

任紅梅，女，陜西寶雞人，西安財經(jīng)學院學報編輯部編輯，西北大學經(jīng)濟管理學院博士研究生，研究方向：經(jīng)濟法，政治經(jīng)濟學，Email：276520364＠qq.com。