基于憲政視角下的我國(guó)戶籍制度改革研究

聶群海+畢學(xué)成+呂海濤

（1、3.蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123；2.安徽師范大學(xué)國(guó)土資源與旅游學(xué)院，安徽 蕪湖 241003）

【摘 要】當(dāng)前我國(guó)改革開放進(jìn)入深水區(qū)，戶籍制度改革勢(shì)在必行。我國(guó)戶籍制度經(jīng)歷了從確立到強(qiáng)化再到局部調(diào)整的三個(gè)階段，當(dāng)前我國(guó)的戶籍制度引發(fā)了城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，社會(huì)階層逐步固化，城鄉(xiāng)隔離效應(yīng)開始顯現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題。本文分析了憲政視角下我國(guó)戶籍制度改革的基本內(nèi)涵，并且提出了從民主的角度確保城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等，從法制的角度建立維護(hù)社會(huì)公平的法律體系和從人權(quán)的角度滿足城鄉(xiāng)居民的利益訴求的建議。

【關(guān)鍵詞】憲政；戶籍制度；改革

一、引言

戶口是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下烙在每個(gè)人身上的最深刻的印記，曾在建國(guó)初期以來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮了重要作用，長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)區(qū)域性跨越式的發(fā)展具有顯著意義，這也在一定程度上體現(xiàn)出了社會(huì)主義制度能夠集中精力辦大事的優(yōu)越性。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，戶籍制度的一些弊端不斷暴露出來(lái)。當(dāng)前，我國(guó)正處于改革開放的攻堅(jiān)克難階段，戶籍改革牽涉的區(qū)域范圍廣，涉及的領(lǐng)域范圍大，且具有高敏感性。如何在確保社會(huì)穩(wěn)定的前提下，把握當(dāng)前的發(fā)展機(jī)遇，將戶籍改革穩(wěn)步向前推進(jìn)，使得更多的人均等地享受到改革開放的紅利是擺在政府面前的一個(gè)難題。

當(dāng)前戶籍制度對(duì)社會(huì)發(fā)展的阻礙作用十分明顯，現(xiàn)有的戶籍制度不僅不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不利于社會(huì)民主的建設(shè)。戶籍改革具有其重要的歷史與現(xiàn)實(shí)意義，首先，戶籍制度改革有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展。戶籍制度改革能夠打破人口自由流動(dòng)過(guò)程中的若干障礙，進(jìn)而能夠?qū)崿F(xiàn)更好的就業(yè)與生活目標(biāo)。第二，戶籍制度改革能夠在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。讓社會(huì)資源能夠在更大范圍內(nèi)以一種更加公平的方式來(lái)完成分配，使社會(huì)群體均能夠擁有公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)與回報(bào)，這能夠在更大程度上維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。最后，戶籍制度改革能夠規(guī)范政府管理，提高政府辦事效率。一元化的戶籍管理有利于構(gòu)建更加精準(zhǔn)的公民信息數(shù)據(jù)庫(kù)，有利于精簡(jiǎn)人口管理流程與環(huán)節(jié)，提高政府運(yùn)行效率。

二、研究綜述

（一）國(guó)外研究動(dòng)態(tài)

國(guó)外關(guān)于戶籍制度的研究主要集中在人口研究領(lǐng)域，一些學(xué)者就從人口流動(dòng)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響進(jìn)行了論證，并且進(jìn)行了大量的研究。當(dāng)前，在全球經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中，國(guó)際間的人口流動(dòng)也開始加快，如何對(duì)國(guó)家間的流動(dòng)人口進(jìn)行管理控制是擺在學(xué)者們面前的一個(gè)重要課題。W.A.Lewis（1978）[1]提出“二元經(jīng)濟(jì)”結(jié)構(gòu)理論，認(rèn)為在一個(gè)由工業(yè)體系和農(nóng)業(yè)體系組成的“二元結(jié)構(gòu)”的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，農(nóng)業(yè)人口過(guò)剩，人均產(chǎn)出邊際效益為零，即與農(nóng)業(yè)體系最低生活水平相等。因此，只要工業(yè)體系能夠提供超過(guò)上述最低生活水平以上的工資，那么農(nóng)業(yè)體系就向工業(yè)體系提供更多的資源和勞動(dòng)力，直到農(nóng)業(yè)體系的邊際效益增大為正數(shù)。M.Syrquin（1988）[2]提出“多國(guó)模型”理論，他根據(jù)多個(gè)國(guó)家的城市化進(jìn)程以及發(fā)展模式的研究，提出了城市化率和人均GDP的一般對(duì)應(yīng)關(guān)系。雖然這些理論能夠在一定程度上解釋移民潮出現(xiàn)的原因，但是卻忽視了移民的能動(dòng)性。Erol.Ricketts（1992）[3]等人通過(guò)大量研究發(fā)現(xiàn)，人口的跨境遷移與全球化趨勢(shì)有著非常密切的關(guān)系，他們認(rèn)為商品、資本、品牌、網(wǎng)絡(luò)、科技和信息的國(guó)際流動(dòng)推動(dòng)了人口的遷移。這樣的人口遷移給各國(guó)的戶籍管理帶來(lái)新的問(wèn)題。Karlpola（1993）[4]提出農(nóng)村流動(dòng)人口對(duì)城市生活的適應(yīng)首先是系統(tǒng)層面的整合，即經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化以及制度等四者相互銜接，農(nóng)村流動(dòng)人口在各方面被城市所接受。其次是社會(huì)層面的整合，這種整合的結(jié)果表現(xiàn)為農(nóng)村人口開始適應(yīng)并且接受城市人的生活方式，在原住群體與移民群體生活方式上表現(xiàn)為趨同性。

（二）國(guó)內(nèi)研究動(dòng)態(tài)

伴隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，戶籍制度改革也開始受到國(guó)內(nèi)學(xué)者們的重視。一些學(xué)者從戶籍改革的必要性進(jìn)行了研究，如王太元（1996）[5]認(rèn)為，我國(guó)的戶籍制度實(shí)際上不是一個(gè)具體的制度，戶籍制度本身不存在經(jīng)濟(jì)上的價(jià)值，但是我國(guó)政府卻將其視為社會(huì)資源分配的重要依據(jù)，這就造成了戶籍制度引發(fā)了諸多社會(huì)問(wèn)題。戶籍制度附加了過(guò)多的利益，假若單一地對(duì)戶籍制度進(jìn)行改革則并不能達(dá)到改革的目的，所以需要對(duì)戶口遷移制度進(jìn)行徹底的改革，將戶籍制度所帶來(lái)的引申利益進(jìn)行剝離，還原戶籍的原始面目，他還認(rèn)為，戶籍制度改革的方向就是實(shí)現(xiàn)遷徙自由，確保居民在區(qū)域內(nèi)可以自由遷移。蘇志霞（2014）[6]認(rèn)為，戶籍制度本質(zhì)上應(yīng)該是人口統(tǒng)計(jì)過(guò)程中區(qū)分人口的一種方法與形式，不應(yīng)該對(duì)其賦予利益分配功能，戶籍改革的方向應(yīng)該是完善戶籍制度的管理性功能，而剝離其利益分配功能。還有一些學(xué)者從城鎮(zhèn)化發(fā)展研究的角度進(jìn)行了研究，王小魯（2010）[7]對(duì)中國(guó)城市化路徑與城市規(guī)模的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析認(rèn)為，一個(gè)城市如果需要發(fā)展則需要利用科學(xué)的方法對(duì)城市的未來(lái)進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)，對(duì)城市的功能布局等進(jìn)行合理規(guī)劃，進(jìn)而確定城市規(guī)模與人口規(guī)模。

（三）國(guó)內(nèi)外研究述評(píng)

當(dāng)前雖然有眾多學(xué)者對(duì)戶籍制度改革進(jìn)行了研究，并且得出了令人信服的結(jié)論，但是仍然存在著一些有待完善的地方。首先，眾多的學(xué)者都對(duì)我國(guó)當(dāng)前戶籍制度所引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行了研究，認(rèn)為戶籍制度導(dǎo)致社會(huì)階層固化，使得城鄉(xiāng)差距開始擴(kuò)大，不利于社會(huì)公平，但是較少有學(xué)者對(duì)我國(guó)戶籍改革提出建議，并系統(tǒng)地提出針對(duì)性的改良策略。另外眾多學(xué)者們都立足于戶籍改革的必要性進(jìn)行了研究，學(xué)者們都在理論上論證了戶籍制度改革對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要意義，認(rèn)為戶籍制度改革能夠給更多的人帶來(lái)改革紅利，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與機(jī)會(huì)均等。雖然學(xué)者們都提出了戶籍改革的重要意義，但是他們?nèi)匀晃茨芙Y(jié)合某一個(gè)視角對(duì)該問(wèn)題的必要性進(jìn)行闡述，戶籍改革涉及眾多的領(lǐng)域，從不同的角度進(jìn)行分析將會(huì)有不同的結(jié)論，且研究結(jié)果將會(huì)更加具有針對(duì)性。

三、我國(guó)戶籍制度的歷史演變進(jìn)程與引發(fā)的問(wèn)題

（一）我國(guó)戶籍制度的歷史演變進(jìn)程

1.我國(guó)戶籍制度的建立階段

當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行的二元制戶籍制度是在新中國(guó)成立初期時(shí)建立的，新中國(guó)成立初期我國(guó)正處于一個(gè)特定的國(guó)際環(huán)境下，再加上國(guó)內(nèi)環(huán)境不夠穩(wěn)定，所以實(shí)行二元戶籍制度的主要原因是為了實(shí)施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。由于當(dāng)時(shí)特定的歷史條件下，資源的有限性與稀缺性決定了新中國(guó)只能局部發(fā)展，二元戶籍制度便是在這樣的背景下建立的。經(jīng)過(guò)近10年的探索，1958年1月，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例（草案）》正式通過(guò)了人大審議，標(biāo)志著二元戶籍制度在法律層面上最終得到了確定。

2.我國(guó)戶籍制度的強(qiáng)化階段

新中國(guó)二元戶籍制度是特定歷史背景下的產(chǎn)物，是多種因素綜合作用的結(jié)果，其中經(jīng)濟(jì)狀況是二元戶籍制度形成物質(zhì)前提，在戶籍制度得到法律確定以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展環(huán)境也面臨著新的變化，經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷惡化，由于盲目地實(shí)行趕超英美的戰(zhàn)略，在缺乏發(fā)展條件的情況下通過(guò)政策從農(nóng)業(yè)發(fā)展中抽取發(fā)展工業(yè)所需的資料，致使農(nóng)業(yè)的發(fā)展十分緩慢。中國(guó)豐富的農(nóng)村勞動(dòng)力資源難以得到有效的利用，使得大量的勞動(dòng)力流向城市，使得城市供應(yīng)出現(xiàn)過(guò)剩，國(guó)家開始嚴(yán)格限制人口流動(dòng)，強(qiáng)化了戶籍制度。并且嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)戶口的供給，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民的福利差距，同時(shí)也使得戶籍結(jié)構(gòu)的等級(jí)制度開始顯現(xiàn)。政府在農(nóng)村開始實(shí)行人民公社制度，將農(nóng)民限制在固定的土地上，阻礙了農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)[8]。

3.我國(guó)戶籍制度的局部調(diào)整階段

伴隨著我國(guó)文化大革命運(yùn)動(dòng)的終結(jié)，新中國(guó)開始走上了正常發(fā)展的道路，各項(xiàng)事業(yè)開始步入正軌。中央政府開始對(duì)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)等多個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整，這一系列的調(diào)整和改革使得中央政府對(duì)新中國(guó)成立后逐步建立起來(lái)的、并隨著國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而不斷強(qiáng)化二元戶籍制度做出局部調(diào)整。在文化大革命活動(dòng)中，大批城市人口下放或者主動(dòng)要求到鄉(xiāng)村進(jìn)行改造，在平復(fù)冤假錯(cuò)案以后，大量的人口開始返回城市，形成了大規(guī)模的農(nóng)村人口流向城市，中央政府開始對(duì)原本嚴(yán)格限制農(nóng)村人口進(jìn)入城市的戶籍制度進(jìn)行調(diào)整。加上國(guó)家開始對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，促進(jìn)了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加了城鎮(zhèn)人口就業(yè)崗位，緩解了城市的就業(yè)壓力，同時(shí)也增加了對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的需求，這對(duì)于我國(guó)調(diào)整戶籍制度具有顯著的促進(jìn)作用。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，全國(guó)各地農(nóng)村開始進(jìn)行個(gè)該探索，安徽小崗村村民先實(shí)行了大包干，隨后得到了各地人的效仿，促進(jìn)了人民公社制度的瓦解，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力自由流動(dòng)的束縛隨即消失，這極大程度解放了社會(huì)生產(chǎn)力，剩余的農(nóng)村勞動(dòng)力開始進(jìn)入城市尋求發(fā)展機(jī)會(huì)。需要指出的是，雖然政府在這一階段對(duì)戶籍制度進(jìn)行了調(diào)整，但是并沒(méi)有徹底地破除傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，這一階段的主要調(diào)整有嚴(yán)格限制農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)的指標(biāo)，對(duì)冤假錯(cuò)案中的城市人口進(jìn)行了恢復(fù)，對(duì)上山下鄉(xiāng)的城市人口進(jìn)行恢復(fù)，出臺(tái)知識(shí)分子農(nóng)轉(zhuǎn)非政策，最重要的變化使不遷移戶口的人口流動(dòng)開始得到了認(rèn)可。新世紀(jì)以來(lái)，為了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)家政策開始部分向農(nóng)村傾斜，由于我國(guó)嚴(yán)格的土地流轉(zhuǎn)限制，非農(nóng)戶口轉(zhuǎn)農(nóng)村戶口開始受到限制。

（二）當(dāng)前我國(guó)戶籍管理制度引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題

1.城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大

戶籍制度使得城鄉(xiāng)二元分割，由于政策的傾斜使得農(nóng)村無(wú)法獲得城市的發(fā)展機(jī)會(huì)，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大是“三農(nóng)”問(wèn)題的集中反映。在我國(guó)，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速，城鄉(xiāng)差距矛盾出現(xiàn)了進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。從收入水平差距來(lái)看，1985年城市與農(nóng)村居民的可支配收入為1.6倍，這一數(shù)據(jù)到了1998年擴(kuò)大到了2.5倍，2012年這一數(shù)值為3.3倍。在城鄉(xiāng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)方面，當(dāng)前城市居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)開始向享受型生活方式轉(zhuǎn)變，以高檔住宅、汽車、享受耐用型消費(fèi)用品等為代表的消費(fèi)品成為了城市群體的主要消費(fèi)領(lǐng)域。根據(jù)全國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年城鎮(zhèn)恩格爾系數(shù)為37%，而農(nóng)村恩格爾系數(shù)為47.7%，高于城市10%。從農(nóng)村居民消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)份額來(lái)看，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的研究結(jié)果顯示，1980年我國(guó)農(nóng)村地區(qū)居民消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率大約為35%，而到了1990年以后便一直維持在20%以下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)程度也在不斷下降。

2.社會(huì)階層逐步固化

改革開放30多年以來(lái)，在戶籍制度的限制下，大多數(shù)農(nóng)民雖然參與了城市化的建設(shè)，但是卻無(wú)法成為城市的一份子，享受城市人的同等待遇。然而優(yōu)質(zhì)的資源往往集中在城市，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，發(fā)展緩慢，農(nóng)民無(wú)法得到城市居民相同的教育，醫(yī)療，就業(yè)，社會(huì)保險(xiǎn)等待遇。在改革開放至今的三十多年間，我國(guó)的社會(huì)階層變化趨勢(shì)很小，階層固化現(xiàn)象十分明顯，絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民世代為農(nóng)，鮮有人生出彩的機(jī)會(huì)。這種影響是循環(huán)累積的，具有持續(xù)作用的效應(yīng)，對(duì)于絕大多數(shù)的寒門子弟而言，接受教育是他們改變階層屬性的唯一途徑，而由于戶籍限制的存在，教育不公平現(xiàn)象也十分明顯。由于戶籍制度帶來(lái)的各種利益捆綁，使得農(nóng)村學(xué)生難以同城市學(xué)生形成公平競(jìng)爭(zhēng)的局面，也使得社會(huì)階層逐步固化。

3.城鄉(xiāng)隔離效應(yīng)開始顯現(xiàn)

中國(guó)的戶籍制度，建立了城鄉(xiāng)隔離的高墻，《中國(guó)社會(huì)心態(tài)研究報(bào)告2012-2013》顯示，有近64%的農(nóng)民工覺(jué)得社會(huì)不公平，47%的農(nóng)民工表示外出務(wù)工期間受到了不公正的對(duì)待，67.4%的農(nóng)民工認(rèn)同因?yàn)槿狈Τ鞘袘艨?，?dǎo)致他們?cè)诔鞘械墓ぷ鳈C(jī)會(huì)及收入水平受到影響，他們也認(rèn)為，他們受到的歧視性待遇包括無(wú)法得到相應(yīng)的社會(huì)福利。城鄉(xiāng)二元制的戶籍制度將全部人口劃分為城市人口與農(nóng)村人口，并以此作為資源分配的依據(jù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下，城鎮(zhèn)居民享有相應(yīng)的免費(fèi)醫(yī)療，在農(nóng)村也實(shí)行了農(nóng)村合作醫(yī)療體系。改革開放后，醫(yī)療系統(tǒng)進(jìn)行了改革，農(nóng)村合作醫(yī)療制度被終止，加劇了農(nóng)民看病難、看病貴的不良局面。時(shí)至今日，這樣的矛盾仍然沒(méi)有得到有效的解決。城鄉(xiāng)對(duì)立不僅表現(xiàn)在城市與農(nóng)村在資源分配上對(duì)立，也已經(jīng)成為一種社會(huì)問(wèn)題，傳統(tǒng)利益格局難以被打破，城鄉(xiāng)仇視心態(tài)開始有演變?yōu)橐环N社會(huì)風(fēng)氣的趨勢(shì)，不利于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。眾多的農(nóng)村人口為城市化的進(jìn)程做出了重要貢獻(xiàn)，卻無(wú)法成為城市的一份子享受城市化帶來(lái)的福利，從而覺(jué)得社會(huì)不公平，而部分城市居民覺(jué)得農(nóng)村戶口進(jìn)城均分了公共資源，擠壓了城市居民的就業(yè)機(jī)會(huì)，就是在這樣的一種心態(tài)下，城鄉(xiāng)居民戶在情感下開始顯示出對(duì)立的傾向。

四、憲政視角下的我國(guó)戶籍體制改革的對(duì)策建議

（一）憲政理念在我國(guó)戶籍體制改革中的內(nèi)涵

憲政理念與民主和法治一樣，都是現(xiàn)代政治體制的價(jià)值選擇。我國(guó)公民的權(quán)利受到憲法的保護(hù)，我國(guó)憲法明確規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。將這個(gè)內(nèi)涵引用到戶籍制度上，就意味著若要實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利平等，則就不應(yīng)該對(duì)公平的遷徙自由進(jìn)行限制，也不應(yīng)該對(duì)公民進(jìn)行差別對(duì)待。實(shí)際上，憲法并沒(méi)有對(duì)公民的遷徙自由做出歧視性的限制，因此，限制遷徙自由的戶籍制度在某種程度上來(lái)講是違背憲法精神的。所以戶籍制度的改革必須要以憲法為基本參考，以保護(hù)公民的平等自由權(quán)利作為目標(biāo)。按照制度的價(jià)值位階原則分類，自由是制度的最高價(jià)值，是人類的不懈追求，因此也處于制度價(jià)值的最高位階，所以一切科學(xué)民主的制度的首要目標(biāo)應(yīng)該是充分保障公民的自由。位于第二位階的制度價(jià)值則是公平和正義，公平正義是制度價(jià)值視角下的基本準(zhǔn)則和要求，因此維護(hù)社會(huì)的公平和正義也應(yīng)該是政府的執(zhí)政目標(biāo)和參考。而當(dāng)前我們所重視的秩序、效率僅處于制度的第三位階，在公平和效率的取向上我們?cè)跉v史上選擇了效率，進(jìn)而使得戶籍制度的設(shè)立違背了公平原則，自由和正義是現(xiàn)代法治社會(huì)衡量社會(huì)制度合理與否的最重要標(biāo)準(zhǔn)。制度應(yīng)該具有秩序價(jià)值，但是這個(gè)價(jià)值是由制度的管理性職能決定，秩序不是制度的根本目的。將這些進(jìn)行歸類和總結(jié)的話，我國(guó)憲政在戶籍改革中的內(nèi)涵則應(yīng)該包含民主、法治和人權(quán)三個(gè)基本要素。

（二）憲政視角下的我國(guó)戶籍體制改革的建議

1.從民主的角度確保城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等

民主的實(shí)質(zhì)就是確保人的基本權(quán)利，當(dāng)前我國(guó)的戶籍制度改革，牽一發(fā)而動(dòng)全身，牽涉的行業(yè)和部門比較多，對(duì)相關(guān)管理部門和既得利益者都改變很大。戶籍制度改革之所以阻力這么大，最根本的原因就在于利益分配不均衡。戶籍改革的最根本途徑就是要破除利益捆綁機(jī)制，實(shí)現(xiàn)居民權(quán)利平等。要重點(diǎn)保障農(nóng)村居民的權(quán)利，促進(jìn)中小城市的建設(shè)和發(fā)展，緩解超大型城市的壓力，加強(qiáng)中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，豐富文化事業(yè)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)以及新興產(chǎn)業(yè)，增加各地中小城市的吸引力和凝聚力，采取多種措施和方法，號(hào)召農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，謹(jǐn)慎的選擇適合自己發(fā)展和生存的空間，到那些有更多機(jī)會(huì)的新興中小城市去發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)人口科學(xué)、有序和合理的流動(dòng)。在條件允許的地區(qū)，實(shí)行城鄉(xiāng)居民在教育，醫(yī)療，社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域權(quán)利均等化，將相關(guān)的優(yōu)惠政策與優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村地區(qū)傾斜，縮小城市與農(nóng)村之間在公共服務(wù)領(lǐng)域的差距，打破現(xiàn)有的利益分配格局是實(shí)行戶籍體制改革的基礎(chǔ)，只有這樣才能還原戶籍的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，發(fā)揮戶籍在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域中的應(yīng)有作用。

2.從法制的角度建立維護(hù)社會(huì)公平的法律體系

法制所體現(xiàn)出的并不僅是法律制度，而是包含了與法律制度實(shí)現(xiàn)相關(guān)的各個(gè)方面，當(dāng)前對(duì)法律制度范圍認(rèn)識(shí)的深度，也是制約當(dāng)前法制現(xiàn)代化研究的瓶頸之一。從法治的角度建立起維護(hù)社會(huì)公平的法律體系是推進(jìn)戶籍改革的保障型措施。我國(guó)的戶籍制度改革一定要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，切實(shí)履行憲法精神，一定要結(jié)合目前我國(guó)改革發(fā)展的實(shí)際，制定出切實(shí)可行的戶籍制度改革方案。要秉承憲法精神，將社會(huì)公平的觀念在各個(gè)法律體系中進(jìn)行貫徹，對(duì)當(dāng)前的現(xiàn)行的法律體制進(jìn)行完善，細(xì)化各個(gè)領(lǐng)域的法律法規(guī)，將確保社會(huì)公平作為法律制定與法律執(zhí)行的重要依據(jù)。針對(duì)戶籍制度改革的目標(biāo)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該全面放開農(nóng)村戶籍人口遷徙的條件，制定和完善有利于農(nóng)村人口遷徙的政策法規(guī)，使得居民能夠自由公平地遷徙，社會(huì)公平得到保障后，戶籍改革的環(huán)境也就會(huì)成熟，這也是戶籍制度改革的重要組成部分。

3.從人權(quán)的角度滿足城鄉(xiāng)居民的利益訴求

人權(quán)是權(quán)利的一種特殊形態(tài)，也是最為重要的權(quán)利。人權(quán)的理念和制度是人類政治法律文明成果的結(jié)晶，以人來(lái)修飾權(quán)利，是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)這種權(quán)利對(duì)于人的重要性，也是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)人作為權(quán)利主體對(duì)于權(quán)利的限定。人權(quán)訴求能夠引起人類內(nèi)心深處的同類感，喚醒人爭(zhēng)取利益的正義感，能夠成為弱者對(duì)抗強(qiáng)者的有力武器。顯然，人權(quán)是憲政的基本內(nèi)涵，從人權(quán)的角度看戶籍制度改革則需要關(guān)注城鄉(xiāng)居民的利益訴求，尤其是關(guān)注那些弱勢(shì)群體的利益訴求。例如，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村居民的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等農(nóng)民比較關(guān)心的問(wèn)題，要做好調(diào)研工作，實(shí)地考察問(wèn)題的形成背景和形成機(jī)制，并對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)而科學(xué)地解決該問(wèn)題。

五、結(jié)論與討論

戶籍改革是我國(guó)當(dāng)前深化體制改革的重要組成部分，進(jìn)行戶籍體制改革對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)公平與穩(wěn)定方面具有積極的作用。本文從憲政的角度下對(duì)我國(guó)戶籍制度改革進(jìn)行探索和研究，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的戶籍制度是歷史的產(chǎn)物，該制度進(jìn)行了三個(gè)發(fā)展階段，首先是戶籍制度的建立階段，隨后是戶籍制度的強(qiáng)化階段，最后是戶籍制度局部調(diào)整階段，不同的階段具有不同的歷史背景。當(dāng)前戶籍制度主要引發(fā)了三個(gè)社會(huì)問(wèn)題，首先是戶籍制度的存在導(dǎo)致了城鄉(xiāng)差距的不斷擴(kuò)大，其次是戶籍制度使得社會(huì)階層不斷固化，最后戶籍制度導(dǎo)致了城鄉(xiāng)隔離效應(yīng)開始顯現(xiàn)，文章從憲政角度分析了戶籍改革的基本內(nèi)涵是民主、法制與人權(quán)，最后認(rèn)為當(dāng)前要從民主的角度確保城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等，從法制的角度建立維護(hù)社會(huì)公平的法律體系和從人權(quán)的角度滿足城鄉(xiāng)居民的利益訴求三個(gè)方面進(jìn)行努力，從而做好戶籍制度改革工作。

作者簡(jiǎn)介：聶群海，現(xiàn)在蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，研究方向：土地資源管理。

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