財政轉(zhuǎn)移支付法文獻綜述

郭艷楠

摘要：構(gòu)建社會主義和諧社會是建設中國特色社會主義的基本要求，而實現(xiàn)社會公平正義是構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求，法治是實現(xiàn)社會公平的保障制度。財政轉(zhuǎn)移支付法的意義在于實現(xiàn)基本公共服務均等化，從而徐進社會公平正義。我國的轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)展不斷完善，財政轉(zhuǎn)移支付法的缺位卻嚴重阻礙了其發(fā)展，本文試圖通過對轉(zhuǎn)移支付法的已有研究來分析轉(zhuǎn)移支付立法的現(xiàn)狀問題，以及國外的已有經(jīng)驗，并提出相關(guān)建議，對構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：財政轉(zhuǎn)移支付立法缺位 財政轉(zhuǎn)移支付制度 法律體系 預算約束

1994年我國進行了稅制改革，開始實行分稅制，財政轉(zhuǎn)移支付制度也就應運而生。經(jīng)過了二十年來的不斷調(diào)整和完善，我國的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模在不斷擴大，結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化，但是財政轉(zhuǎn)移支付的立法卻存在嚴重缺位，造成轉(zhuǎn)移支付的不穩(wěn)定和缺乏規(guī)范，因此，對于財政轉(zhuǎn)移支付法的研究是必要的。

一、我國財政轉(zhuǎn)移支付立法現(xiàn)狀及成因分析。

目前我國并未制訂有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付制度的專門法律，只是以法律確認的方式在《中華人民共和國預算法》、《所得稅收入分享改革方案》等規(guī)范性文件中的個別條款上得以體現(xiàn)；在兩部好《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》均被廢止之后，現(xiàn)階段我國規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的全國性專門法律文件只有財政部出臺的行政規(guī)章。文小才（2007）認為我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)體系立法層次低、效力差，剛性約束力不強；內(nèi)容粗放、隨意性強；且建設滯后，沒有專門的或者相關(guān)的規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付的法律，缺乏法律權(quán)威性和統(tǒng)一性。朱丘祥（2008）認為財政轉(zhuǎn)移支付主體及其權(quán)力（利）義務不明確，地位不對稱、尋租現(xiàn)象時有發(fā)生，導致該接受轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域因為公關(guān)能力不強而與撥付資金失之交臂，而且權(quán)力尋租現(xiàn)象也助長腐敗的滋生與泛濫。姚怡聽（2008）認為財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，專項轉(zhuǎn)移支付的工作機制和程序亟待理順、規(guī)范；橫向轉(zhuǎn)移支付制度缺失。沒有專門機構(gòu)對財政轉(zhuǎn)移支付進行統(tǒng)一安排和管理，使來自于不同口徑不同種類的財政轉(zhuǎn)移支付之間目標不統(tǒng)一，標準不合理，政策功能相互沖突，政策目標難以實現(xiàn)。財政轉(zhuǎn)移支付的決定與支付缺乏明確的程序規(guī)范，使支付對象、資金數(shù)額、支付時間、支付方式等都帶有隨意性和人為因素。文小才（2007）認為對財政轉(zhuǎn)移支付違規(guī)違法行為責任的認定和處罰缺少全面、明確的規(guī)定，很多違法行為都以“內(nèi)部處理”了事，這樣一些單位和個人對財政轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)規(guī)定視而不見，影響了財政轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性。劉英（2008）認為我們在實施轉(zhuǎn)移支付的形式、原則、組成轉(zhuǎn)移支付制度各部分之間的關(guān)系，各自的實施目標、資金的分配方法和撥付程序上依舊缺乏有效的監(jiān)督機制、財政資金使用的監(jiān)督主體還不十分明確，監(jiān)督乏力，缺乏應有的剛性約束。譚金可，宋槿籬（2008）認為應該規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，完善橫向轉(zhuǎn)移支付制度，實行以縱向為主、橫縱交錯的轉(zhuǎn)移支付模式。實行立法傾斜，保障省以下財政轉(zhuǎn)移支付。應該創(chuàng)新財政轉(zhuǎn)移支付的計算標準，確定合理適度的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；完善轉(zhuǎn)移支付制度的運行機制；規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付資金的分配秩序，提升財政轉(zhuǎn)移支付的透明度。張富強（2010）認為應該健全財政轉(zhuǎn)移支付的管理與監(jiān)督機制；公開財政轉(zhuǎn)移支付資金分配方案，接受公眾監(jiān)督。

二、建立轉(zhuǎn)移支付法的國際經(jīng)驗借鑒

對于轉(zhuǎn)移支付法，世界上除了我國之外的其他國家都以法律為基礎進行轉(zhuǎn)移支付。譚金可，宋槿籬（2008）認為外國經(jīng)驗值得借鑒的有（1）“法律是財政轉(zhuǎn)移支付的唯一依據(jù)”。代表既有聯(lián)邦制的德國、澳大利亞，也有單一制的日本、韓國。（2）明確事權(quán)與支出責任的劃分；（3）合理確定轉(zhuǎn)移支付的形式。（4）確立科學的轉(zhuǎn)移支付額度判斷標準。（5）設置專門機構(gòu)管理和監(jiān)督財政轉(zhuǎn)移支付。（6）合理確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。對于各個國家具體的實行狀況，加拿大的經(jīng)驗表明，對比轉(zhuǎn)移支付法律的問題，要考慮以下設計原則：法律基礎、建立修改程序、有條件轉(zhuǎn)移支付和無條件轉(zhuǎn)移支付的選擇、爭端的解決和仲裁。在法律基礎方面，Gerard（2001）指出比利時轉(zhuǎn)移支付的發(fā)展來源于政治談判，而Macdonald（1996）指出德國的轉(zhuǎn)移支付則來源于《基本法》，在印度，Rao，Singh（2000）則指出其是“憲法規(guī)定、體制先例、斟酌和談判的復雜結(jié)合體”，對于南非，其憲法第13章主要涉及政府間轉(zhuǎn)移支付。在建立和修改程序方面，比利時建立在特殊立法之上，需要兩個社區(qū)的同意（法語區(qū)和佛來芒語區(qū)），德國的情況是，Larsen（1999）指出所有變動都要真的國家委員會同意，在印度，權(quán)利主要集中在中央政府，南非卻需要在內(nèi)閣判斷的基礎上，征得省級政府和地方政府的同意。在轉(zhuǎn)移支付形式的選擇方面，比利時以無條件轉(zhuǎn)移支付為主，Bird（2002）指出德國一般是無條件轉(zhuǎn)移支付，印度也是以無條件轉(zhuǎn)移支付為主，在南非，則既有無條件轉(zhuǎn)移支付，也有條件轉(zhuǎn)移支付。在爭端的解決方面，主要有憲法條文、專家政治談判、協(xié)商、行政程序以及司法審查和裁判五種方式，除印度以外，以上五種方式三個國家各有側(cè)重。

三、我國財政轉(zhuǎn)移支付立法的建議

任何法律的建立或者頒布，首要解決的就是公平與效率的問題，在此基礎上，諸多學者提出了更加具體的建議。吳穎（2007）認為轉(zhuǎn)移支付法立法應該具有法理基礎，包括規(guī)則和自由裁量權(quán)以及經(jīng)濟學法理。在立法模式的選擇上，焦麥青（2007）認為立法模式有兩種可以選擇，一種是縱向型財政轉(zhuǎn)移支付模式，一種是橫向型財政轉(zhuǎn)移支付模式，并分別評析了其特點，但無論是哪種模式，要與我國財政轉(zhuǎn)移支付的目標相匹配。在我國轉(zhuǎn)移支付法律體系的建立方面，孫健夫（2012）認為建立轉(zhuǎn)移支付法律的原則是公平優(yōu)先、兼顧效率；事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一；法定原則；公開原則。

四、簡單評述

財政轉(zhuǎn)移支付制度的不斷發(fā)展為財政轉(zhuǎn)移支付立法奠定了良好的基礎。結(jié)合實踐經(jīng)驗，財政轉(zhuǎn)移支付立法迫在眉睫。她不僅能夠完善我國的轉(zhuǎn)移支付法律體系，對于中央和地方政府的事權(quán)和支出責任也能做出明確的界定，共同促進地方公共服務均等化。同時，還能加強地方預算約束力，減少地方支出的隨意性，避免地方債危機。