從獨(dú)立重建到合署辦公 監(jiān)察體制改革前傳

張恒+易萱

國家試點(diǎn)監(jiān)察委改革的消息公布不久，深圳市監(jiān)察部門發(fā)生了一場“遲到”了23年的變革。

這場變革開始于1993年。當(dāng)年中央決定，中紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公，“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”。之后，全國各地紀(jì)委和監(jiān)察部門也陸續(xù)跟進(jìn)。

“我記得深圳也想合署辦公”，紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院前副院長、制度反腐專家李永忠接受本刊采訪時(shí)說。李永忠曾在中紀(jì)委研究室工作，據(jù)他回憶，當(dāng)時(shí)中紀(jì)委書記尉健行提出，是否可以留下深圳維持各自獨(dú)立工作的狀態(tài)，“我感覺，他的想法是不搞一刀切，既有合署辦公的，也保留不合署辦公的，通過一段時(shí)間運(yùn)行，再比較兩種模式的利弊得失”。

一直到2016年12月2日，深圳市才召開會議，宣布經(jīng)廣東省委、省政府同意，深圳紀(jì)委和深圳市監(jiān)察局實(shí)現(xiàn)合署辦公。

自1949年中央相繼成立人民監(jiān)察委員會和中央紀(jì)律檢查委員會后，這兩個(gè)反腐機(jī)構(gòu)經(jīng)歷過數(shù)次變化，甚至一度被撤銷，每一次變化背后都有著復(fù)雜的原因。

鄧小平拍板

1992年10月19日，中共十四屆一中全會上，尉健行當(dāng)選為中共第十四屆中央政治局委員、書記處書記，同時(shí)他也開始擔(dān)任中紀(jì)委書記。第二年，中共中央和國務(wù)院做出決定，讓中紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公。

當(dāng)時(shí)的監(jiān)察部就是尉健行主抓建立起來的。自1959年，監(jiān)察部受到嚴(yán)厲批評并被撤銷后，中國沒有再建立行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。文革期間，經(jīng)過改名、改組之后的中央監(jiān)察委也被撤銷，直到文革結(jié)束才重新成立。一直到1980年代，中央對領(lǐng)導(dǎo)干部的反腐工作都由新成立的紀(jì)委負(fù)責(zé)。

1986年2月，在第六屆全國人大七次會議上，安徽代表團(tuán)提出議案，希望能恢復(fù)行政監(jiān)察制度，這個(gè)建議在當(dāng)年也得到其他代表和政協(xié)委員的支持。

第六屆全國人大常委會秘書長王漢斌在其回憶文章中寫道，早在中共十一屆三中全會后，主持人大法制委員會工作的彭真，就曾經(jīng)主張國務(wù)院設(shè)立監(jiān)察委員會或監(jiān)察部。他按照要求，前后寫了三次報(bào)告，但中央對此存在不同意見，一直沒能做出決定。

1982年，中國決定修改憲法，彭真再次提出這個(gè)問題，但在中央層面仍然沒能取得共識，這個(gè)問題并沒有寫入憲法，只是在八十九條關(guān)于國務(wù)院的職權(quán)里寫了“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”，為以后設(shè)立監(jiān)察部門留下法律依據(jù)。

鄧小平也支持重建監(jiān)察機(jī)關(guān)。1980年代國內(nèi)反腐壓力很大，1982年鄧小平就說過，自改革開放以來，“相當(dāng)多的干部被腐蝕了。卷進(jìn)經(jīng)濟(jì)犯罪活動的人不是小量的，而是大量的。犯罪的嚴(yán)重情況，不是過去‘三反、‘五反那個(gè)時(shí)候能比的”。

在這種形勢下，鄧小平認(rèn)為只靠中紀(jì)委反腐已經(jīng)開始顯露一些問題。王漢斌回憶，“小平同志講，腐敗一部分是黨內(nèi)的腐敗，有些是政府官員的腐敗，有的還是黨外的，現(xiàn)在處理腐敗總是都由中紀(jì)委管，會使人誤以為腐敗都是黨風(fēng)腐敗。國務(wù)院還是要設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)，專管政紀(jì)問題?！?/p>

“1986年是鄧小平集中談?wù)误w制改革最多的一年”，李永忠向本刊記者回憶道，當(dāng)時(shí)他還談到了黨政分工的問題。

鄧小平當(dāng)時(shí)認(rèn)為，糾正不正之風(fēng)、打擊犯罪活動中，屬法律范圍的問題，由黨的紀(jì)律部門管不合適?！埃ㄠ囆∑秸f）黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問題，法律的問題應(yīng)該由國家和政府管。這是一個(gè)黨和政府的關(guān)系問題，是一個(gè)政治體制的問題?！蓖鯘h斌回憶道，時(shí)任中央政治局常委、中央書記處書記胡啟立讓他再寫一份請示報(bào)告，這次很快批準(zhǔn)了。

“過去中紀(jì)委查處的案件有70%-80%屬于政紀(jì)范圍，”1987年，尉健行擔(dān)任監(jiān)察部長后，接受媒體采訪時(shí)說，“黨政職能分開后，紀(jì)委不處理政紀(jì)案件，一些部門的紀(jì)檢組也將逐步撤銷?！?/p>

“脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)”

重新設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)的報(bào)告批準(zhǔn)后，國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)找到王漢斌商量具體事宜?！拔艺f彭真同志的意見是最好設(shè)國家監(jiān)察委員會，權(quán)力大一點(diǎn)，可以管各部委的部長、主任，實(shí)在不行也可以設(shè)監(jiān)察部。”王漢斌說，當(dāng)時(shí)國務(wù)院方面建議還是先設(shè)立監(jiān)察部。

監(jiān)察部此前確實(shí)有過權(quán)力“大一點(diǎn)”的時(shí)候。

中共開始設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)，要追溯到1927年的中共中央監(jiān)察委員會，這是中紀(jì)委的前身。行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)則是從解放戰(zhàn)爭期間建立的。1948年8月，華北人民政府成立了人民監(jiān)察院。1949年新政權(quán)建立后，中央領(lǐng)導(dǎo)就開始討論在全國范圍內(nèi)設(shè)立行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的事情，并于當(dāng)年10月19日成立了中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會。1954年，政務(wù)院改為國務(wù)院，監(jiān)察委員會也改為監(jiān)察部。

新成立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)發(fā)展非常迅速，據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1953年底全國共建監(jiān)察機(jī)構(gòu)3586個(gè)，不但各級政府，連國企和合作社也都納入監(jiān)察范圍。人民監(jiān)察委員會還推行了監(jiān)察通訊員制度，要求各級監(jiān)察委發(fā)動群眾展開監(jiān)察工作。到1954年底，全國共有人民監(jiān)察通訊員78000人。當(dāng)年四川省光是上半年就立案684件，只有37件為監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，其余線索都來自監(jiān)察通訊員或群眾舉報(bào)。

“這是一個(gè)遍及各地的官僚網(wǎng)，用以檢查工業(yè)經(jīng)濟(jì)部門中的低效和腐化現(xiàn)象，防止和反對地方部門偏離國家經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)和指標(biāo)?！泵绹鴼v史學(xué)家莫里斯·邁斯納在《毛澤東的中國和后毛澤東的中國》里寫道，“這是效仿蘇聯(lián)的機(jī)構(gòu)和蘇聯(lián)外部經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系而建立的?！?/p>

按照最初設(shè)定，各級監(jiān)察機(jī)關(guān)均實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，即監(jiān)察機(jī)關(guān)接受上級監(jiān)察部門和同級黨政領(lǐng)導(dǎo)，以同級的黨政領(lǐng)導(dǎo)為主。對于這種設(shè)置，監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部也存在不同意見。1958年3月，第三次全國監(jiān)察工作會議召開，劉少奇就談到這個(gè)問題：“雙重領(lǐng)導(dǎo)是中央的既定方針，既然有人對雙重領(lǐng)導(dǎo)思想不通，多數(shù)監(jiān)察機(jī)關(guān)還是雙重領(lǐng)導(dǎo)，個(gè)別的保留垂直領(lǐng)導(dǎo)，再試試看，但須與部門領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商取得同意?！?/p>

這種嘗試并沒有持續(xù)多久，在當(dāng)時(shí)，對監(jiān)察機(jī)關(guān)的批評已經(jīng)出現(xiàn)了。有批評者說它們實(shí)行“垂直領(lǐng)導(dǎo)”和推行“事先監(jiān)督”（干預(yù)了行政部門工作），指責(zé)監(jiān)察機(jī)關(guān)“脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)”。1958年10月，國家監(jiān)察部黨組向中共中央做報(bào)告，檢討監(jiān)察機(jī)關(guān)“脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)”的錯(cuò)誤。這份報(bào)告還建議將監(jiān)察部合并到中共中央監(jiān)察委員會，采用一套機(jī)構(gòu)，兩個(gè)招牌的辦法。

中央批轉(zhuǎn)了這個(gè)報(bào)告。1959年4月28日，全國人大做出決議，宣布撤銷監(jiān)察部。地方以及派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)察人員劃歸黨的監(jiān)察委員會（原中央紀(jì)律檢查委員）。黨的各級監(jiān)委不但對黨員個(gè)人施行監(jiān)督，而且對各級國家行政機(jī)關(guān)和國家工作人員施行監(jiān)督。

集中反腐力量

1986年11月，國務(wù)院向全國人大常委會提出了建立監(jiān)察部的議案，之后很快被通過。接下來就是長達(dá)半年的籌備期。1987年5月，尉健行從組織部調(diào)任監(jiān)察部擔(dān)任部長一職，兩個(gè)月后，新的監(jiān)察部掛牌成立。不過直到掛牌，監(jiān)察部的籌備工作都沒有結(jié)束。

由于行政監(jiān)察工作長期停擺，監(jiān)察部工作人員從哪里來成了一個(gè)大難題?！爱?dāng)時(shí)監(jiān)察部主要領(lǐng)導(dǎo)是中組部調(diào)過來的，中組部一些司局級干部也都過來了?！崩钣乐艺f，除此之外，中紀(jì)委也抽調(diào)了一些干部到監(jiān)察委，比如中紀(jì)委紀(jì)檢三室副主任張厚模就調(diào)到監(jiān)察部。還有一些人來自其他部委，比如氣象局。

很多人沒有辦案經(jīng)驗(yàn)，這個(gè)部門可以算是新成立的，其前身又遭遇過“脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)”等問題。一開始，監(jiān)察部的工作推進(jìn)非常困難。原本計(jì)劃到1987年底，就要建立起縣級以上的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但尉健行當(dāng)時(shí)承認(rèn)，實(shí)際上只能做到一些重點(diǎn)城市完成籌建工作。

推動各級建立行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)外，尉健行也在思考以后是不是要擴(kuò)大監(jiān)察范圍的問題。他接受媒體采訪時(shí)舉例道，“對數(shù)量眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作人員及中外合資、合作企業(yè)的中方人員要不要監(jiān)督？”

“監(jiān)察部組建后，正好趕上了十三大中央提出繼續(xù)打擊經(jīng)濟(jì)犯罪斗爭的需要?！崩钣乐蚁虮究貞?，當(dāng)時(shí)中國在對外經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了很多腐敗問題，尉健行決定嚴(yán)厲打擊。

1987年11月29日，監(jiān)察部召集全國監(jiān)察廳局長開座談會，尉健行要求監(jiān)察機(jī)關(guān)半年內(nèi)，對有對外經(jīng)濟(jì)合同的部門和單位，全部清理一遍。

據(jù)張厚模回憶，監(jiān)察部成立之初，尉健行曾問過他應(yīng)該怎么推進(jìn)相關(guān)工作。張建議他要辦案子，而且重要的案件一定要見報(bào)，這樣才能讓公眾知道監(jiān)察部的存在。

他們也確實(shí)是這樣做的。衛(wèi)生部一個(gè)部門以權(quán)謀私的案子被查處后，監(jiān)察部不但舉行了新聞發(fā)布會，而且還在《人民日報(bào)》頭版公布了案情。

除此之外，監(jiān)察部還經(jīng)常與中央新聞單位聯(lián)系，因?yàn)檫@些單位常能收到群眾舉報(bào)信件。辦理一些困難的案子，尉健行更是會親自出馬，為辦案人員掃清障礙。

監(jiān)察部的工作逐漸運(yùn)轉(zhuǎn)正常，而且成效顯著。單是1991年，全國監(jiān)察機(jī)關(guān)就受理監(jiān)察對象違紀(jì)問題超過16.7萬件，立案調(diào)查52039件，結(jié)案46171件。

除了各級政府建立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)外，監(jiān)察部還向一些重點(diǎn)單位設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)。1950年代監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的人民監(jiān)察通訊員制度也得到恢復(fù)?！安簧俚胤狡刚埩艘恍┤嗣癖O(jiān)察通訊員、信息員、聯(lián)絡(luò)員，”1992年1月，尉健行回答記者提問時(shí)說道，無論監(jiān)察部還是地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)，都形成了一個(gè)監(jiān)察信息網(wǎng)絡(luò)，“使得案件線索有了穩(wěn)定的來源。”

這種狀況一直持續(xù)到1993年，中央決定讓中紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公，自此，監(jiān)察部不再獨(dú)立進(jìn)行行政監(jiān)察工作。據(jù)當(dāng)時(shí)中紀(jì)委、監(jiān)察部新聞發(fā)言人介紹，這次變革基于“合并職能相似部門，保留職能不同部門，加強(qiáng)薄弱部門”的原則，更加集中反腐力量。而這種合署辦公的機(jī)制，也自此一直延續(xù)到現(xiàn)在。