話語權、能源博弈和國際體系變遷

上海國際問題研究院比較政治和公共政策研究所所長

【摘要】國際能源競爭一直伴隨著整個國際體系的演進歷史。世界能源供應鏈是否連續(xù)而完整、價格的波動能否控制在一個合理的范圍內等能源安全問題不僅關乎著國際能源安全體系未來的發(fā)展態(tài)勢，也關乎著能源消費大國和生產大國的切身利益。縱觀工業(yè)化時代后的國際關系史，對能源的爭奪、開發(fā)、利用和占有一直是國際體系變遷的主要脈絡，英、美這兩個國際體系的霸主同時也處于能源安全體系的中心地位。當前，全球能源資源供需基本上總體平衡，歷經21世紀前十年油氣投資發(fā)展和美國頁巖油氣革命，全球政治經濟格局發(fā)生了變化。目前，中國等新興經濟體步入經濟轉型調整期，既要注重改善能源安全環(huán)境，又要掌握全球治理中的制度性權力。

【關鍵詞】能源安全 國際秩序 全球治理

【中圖分類號】D81 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.04.004

國際能源與國際體系的變遷

保羅·肯尼迪認為，軍事能力、經濟發(fā)展、全球貿易、聯(lián)合國改革、對外援助、一體化建設等方面決定了國際體系的面貌①，這六個方面都與能源有著密切的關系，即國際體系與能源聯(lián)系極為緊密?！澳茉窗踩备拍畹陌l(fā)展是一個演進的過程，國外對能源安全的重視和研究起始于20世紀70年代石油危機帶來的恐慌?！澳茉窗踩本哂锌鐕院投嗝嫘缘奶攸c，然而學者對能源的分析往往趨于孤立化和碎片化。盡管能源安全或者地緣政治理論強調，對能源的爭奪、開發(fā)、利用和占有一直是世界各國政治、經濟發(fā)展的焦點，強調能源生產國和消費國的安全研究，但是這些研究的不足之處有以下兩方面：首先忽視了新能源（或下一代能源衍生技術）對國際體系的影響。從英國對煤炭、美國對石油的控制來看，這些新興的國際體系霸主皆開始放棄傳統(tǒng)能源（畜力或煤炭），而轉向控制下一代能源。其次，現(xiàn)有的研究過多地強調資源的占用，而忽視了國內體制和能源的適應問題。例如，盡管前蘇聯(lián)能源資源占有處于優(yōu)勢地位，但是國內體制限制了其對能源的利用和創(chuàng)新。

現(xiàn)代民族國家開發(fā)利用能源的動力來自于市場需求和國際競爭。就國際關系而言，如何發(fā)現(xiàn)、占有并充分利用新能源及其衍生技術成為能否在國際體系轉型過程中獲得利益的關鍵。從歷史來看，古代強大的帝國都能對自然能源進行充分的利用，例如古埃及對尼羅河水的利用、羅馬帝國對奴隸的利用、蒙古帝國對馬匹的利用，等等。高效率地組織和應用能源可以使帝國從全國各地向政治經濟中心大量轉移“能量剩余”，從而使文明得以發(fā)展繁榮。近代以來，資本主義生產方式大大促進了人類對能源的需求。遠洋船只不斷改進對風能的利用，使西方殖民主義勢力遍布全球。但最終打破歐洲國際關系平衡的是英國對煤炭的利用以及為采掘煤礦而發(fā)明的蒸汽機。巧合的是，英國恰恰是歐洲煤炭資源最豐富的國家之一，也是歐洲最早統(tǒng)一的擴張性君主立憲制國家，這滿足了其對能源占有、利用和控制的一系列條件，進而造就了“日不落帝國”的神話。

德國同樣擁有魯爾區(qū)這樣煤炭資源豐富的地區(qū)，在實現(xiàn)統(tǒng)一后，德國能源的開發(fā)與控制權迅速由中央掌握。很快，德國就成了英國強有力的競爭對手，甚至在許多能源技術領域超越了英國。但德國畢竟是后發(fā)現(xiàn)代化國家，地緣上沒有海洋優(yōu)勢，更沒有能與英國相媲美的殖民地資源，所以其擴張屢次受挫，直到找到歐洲煤鋼聯(lián)盟這一模式。經過數(shù)十年的經營，歐盟已經基本上實現(xiàn)了能源的統(tǒng)一。隨著歐盟版圖擴張和自身制度的完善，能源占有逐漸擴大，能源政策漸趨統(tǒng)一，能源技術也處于全球領先地位。遺憾的是，歐盟畢竟是主權國家聯(lián)盟，有利益一致，也必然會有利益分歧，特別是歐盟各國的內部分歧和新老成員之間的分歧都使歐盟的能源統(tǒng)一存在很多隱憂。

能完整掌握能源主導權并取代英國的只有美國。19世紀末美國人在北美大陸發(fā)現(xiàn)了石油，他們率先將煤油用于照明，隨著產油量增加，美國大量出口石油。雖然德國人發(fā)明了內燃機，但美國人卻將其廣泛應用于各種運輸工具，尤其是汽車。相比之下，日本則在發(fā)展過程中遇到能源瓶頸，為了獲得石油和其他能源，甚至不惜發(fā)動戰(zhàn)爭。美國的能源占有優(yōu)勢、技術效率優(yōu)勢和逐步加強的國家控制力使其從二戰(zhàn)至今保持了世界超級大國的地位。蘇聯(lián)崛起時由于國土遼闊、豐富的能源資源和嚴密的國家控制，得以戰(zhàn)勝德國并且與美國冷戰(zhàn)對峙近半個世紀。但是，蘇聯(lián)的計劃經濟體制導致其能源應用效率低下，能源應用技術停滯，最終使蘇聯(lián)的繼任者俄羅斯演變?yōu)槟茉闯隹诘囊蕾噰?，其全球影響力也隨之下降。

美國在上個世紀70年代OPEC成立后也面臨能源的裂縫。美國經濟的高度發(fā)達和對石油能源的高度依賴，迫使其轉向海外，特別是中東地區(qū)，獲取低價能源供應。中東政治動蕩、戰(zhàn)爭頻繁，無疑增加了美國維系能源供應的成本。而美國的能源巨頭、跨國公司在維持自身超額利潤的同時遲滯了美國能源的創(chuàng)新與發(fā)展。長遠來看，這不利于美國與歐洲、日本的競爭。在20世紀下半葉，美國之所以發(fā)展迅速，成為世界唯一的超級大國，一個重要原因是它不僅擁有豐富的石油資源，而且控制著世界上重要的石油資源產地、運輸通道，從而從中東、拉美等產油國獲取了大量的廉價石油。

頁巖氣推動美國繼續(xù)主導全球能源體系

頁巖氣革命對美國氣候政策具有內外兩方面的傳導作用，對內逐漸改變能源結構、降低減排成本，對外增強美國管理和主導全球事務的信心。

首先，“頁巖氣革命”和美國“能源獨立”將改寫國際能源地緣政治格局。未來美國在全球能源市場的自主性將增強，美國將不必顧忌從海灣進口石油的供應安全，而海灣國家對美國的依賴反而會加深。軍隊撤出、外交官進入，抽身海灣、又掌握海灣，這將有力支撐美國的外交運作空間，助力其在全球進行軍事調整、重返亞太與“再平衡”，重新打理南美“后院”，同時削弱俄羅斯這一對手的影響力。“石油武器”一直被很多專家渲染為可怕的“武器”。上世紀70年代后爆發(fā)的兩次石油危機，造成全球性經濟波動。隨著全球能源供需格局的變化，“石油武器”的效用正在遞減。上世紀末以來，世界主要油氣產地的數(shù)次地緣政治危機，如兩次海灣戰(zhàn)爭、利比亞劇變、伊朗核危機、俄烏沖突等，雖然對世界經濟有影響，但都是短期的、局部的，沒有形成全局性危機。傳統(tǒng)油氣供應方也放下身段，更加積極地對接需求方。

其次，美國能源結構和氣候安全協(xié)同性逐漸增加，化石燃料在2035年前仍居于絕對主導地位。隨著頁巖氣革命的發(fā)展，美國天然氣產量居于世界第一。根據(jù)美國能源情報署（EIA）的統(tǒng)計，2010年美國的能源結構中石油、天然氣和煤炭分別占比37%、25%和21%，新能源（包括水力發(fā)電、太陽能、地熱能、風能、生物質能）為8.2%。將該數(shù)據(jù)與之前的數(shù)據(jù)作比較會發(fā)現(xiàn)，雖然石油、天然氣和煤炭的比重持續(xù)下降，但是它們總的份額仍然高達83%，且這三者中天然氣的占比持續(xù)上升。到2035年，石油占能源使用比例會下降至32%，天然氣穩(wěn)定在25%，煤炭下降至20%，可再生能源上升至15%。因此，頁巖氣革命推動美國煤炭和石油的比例持續(xù)下降，但是中期來看，化石燃料仍居于主導地位。國際能源署報告認為，美國電力行業(yè)中煤炭比例下降，而交通行業(yè)中天然氣占比大幅度上升，到2035年，這兩個行業(yè)天然氣替代增加接近20%。隨著美國能源消費峰值的到來，天然氣的替代優(yōu)勢和減排優(yōu)勢更加明顯。頁巖氣革命是一場技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的革命，它會帶動美國清潔能源領域的創(chuàng)新發(fā)展。美國作為世界頭號經濟體，擁有技術、人才、制度等諸多優(yōu)勢，目前美國可再生能源發(fā)電應用為全球第一，盡管在短期內美國的新能源步伐會受到財政等影響而放緩，但從全球能源遠景來看，特別是從應對中國等國家的能源創(chuàng)新挑戰(zhàn)來看，清潔能源在美國能源結構中的比重將會逐步提高，并且提高的速度應該會超過其他國家。

最后，頁巖氣革命提升美國內外自信心，推動美國回歸全球事務領導的決心。如果頁巖氣革命可以繼續(xù)解決美國國內就業(yè)和財政等問題，美國將會以更加自信的姿態(tài)參與到國際事務之中。2008年金融危機打擊了美國自上而下的信心，國內經濟問題取代所有國際議題成為美國政治重心。2011年德班、2012年的里約+20和多哈等環(huán)境氣候大會上，美國的缺位說明其對氣候談判的“無心”，并形成事實上的“靜默外交”。隨著頁巖氣革命帶來美國制造業(yè)、化工產業(yè)的復興，美國經濟回暖，從能源需求大國變?yōu)槟茉垂髧@無疑將會為美國主導全球能源治理增加信心。美國新任總統(tǒng)特朗普承諾把重點放在天然氣、石油和電力能源基礎設施方面。特朗普提到要為包括Keystone管道在內的能源項目設置障礙，并承諾要為陸上和海上石油天然氣產品開辟更多的聯(lián)邦土地，這將鼓勵聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會更快地推進天然氣基礎設施建設和落實（例如州際管道和液化天然氣出口LNG終端），并且可能推動能源部更快實現(xiàn)液化天然氣出口。美國和國際能源署共同發(fā)布《The Golden Rules for a Golden Age of Gas》報告來推動世界天然氣發(fā)展。全球減碳和低碳有利于大幅度提升世界各國的天然氣需求，有利于美國能源出口戰(zhàn)略。

綜上所述，全球范圍內的油價動蕩已經出現(xiàn)總體性和整齊性的特點，越來越體現(xiàn)出冷戰(zhàn)終結后世界經濟逐漸結構化、一體化所表現(xiàn)出來的趨勢，或者說得更直白一些，美國對全球能源體系和國際政治體系轉變進程的主導能力越來越強。

能源體系變遷影響全球地緣格局

全球能源治理發(fā)展趨勢表現(xiàn)為：能源地緣變革、歐美供需一體化趨勢明顯，亞太地區(qū)供需一體化分離趨勢加劇；能源金融風險加大，美國動用能源金融工具影響國際政治的跡象明顯；油氣航道安全和局部油源中斷的風險上升；能源安全的傳導效應擴大，和糧食、氣候、水安全彼此相關。

第一，低油價改變全球能源市場。自2014年年底以來，國際石油價格急速下降。布倫特原油價格從2014年年中的110美元每桶跌至2016年初的30美元每桶，目前油價仍維持在52美元左右相對低價運行。國際油價波動，其背后蘊含了多重原因，既有“頁巖氣革命”帶來供給井噴的影響，也有全球經濟增長放緩、美元升值等方面所帶來的影響。油價下降后，全球能源形勢發(fā)生了巨大的變化。能源消費國對于能源安全的擔憂下降，能源生產國為了保護市場份額不愿意減少產量，新能源的發(fā)展受阻等情況不斷出現(xiàn)。全球能源形勢變化直接影響和沖擊了國際政治和經濟格局。在此背景下，歐美能源安全明顯改善，中國等亞洲國家的能源安全則進一步趨于緊張。全球油氣貿易呈現(xiàn)出美洲、亞洲—中東、歐洲—前蘇聯(lián)三大區(qū)域貿易圈格局。美洲油氣供需領域正在實現(xiàn)一體化，歐盟能源結構改革速度加快，東亞地區(qū)則出現(xiàn)了過度的能源供需分離現(xiàn)象。這主要是由于：亞洲地區(qū)油氣依賴度增大，僅東亞地區(qū)天然氣過去十年進口增長超過100%；進口大多集中在中東地區(qū)；能源進口增幅過快，中國在主要生產國出口結構中的地位都有顯著上升，如在拉美地區(qū)，中國在出口結構中的占比從2005年的5.9%飆升到18%以上。供需分離導致亞洲能源安全問題復雜、安全度最低，由于亞洲各國政治體制和發(fā)展程度差異大，亞洲地區(qū)能源安全程度低的局面還將持續(xù)。

第二，能源金融風險加大，美國動用石油美元工具影響國際政治的跡象明顯。隨著美國能源獨立程度加深，石油美元和金融資本成為美國影響全球石油安全的利器。美國一方面推動能源貿易自由化和各國取消能源補貼，以維護美國能源競爭力的獨霸地位，另一方面借助天然氣市場金融化的時機，對俄羅斯和中國等新興國家進行規(guī)制。如烏克蘭危機之后，全球油價和歐洲電力價格出現(xiàn)令人意外的下跌，這與美國動用金融工具遏制俄羅斯和穩(wěn)定歐洲密切相關。

第三，全球油氣海運繼續(xù)以東亞為目標，以印度洋—馬六甲—南海等航道為關鍵途徑。從印度洋到馬六甲水域，海盜活動和潛在恐怖襲擊仍然是能源安全的主要挑戰(zhàn)，隨著南海和東海域外實力軍事投射增加和本地區(qū)海軍力量的增長，海上運輸安全趨于緊張。此外，中國等亞洲國家的主要進口源包括尼日利亞、南蘇丹、莫桑比克等地，這些地區(qū)政局動蕩，地緣紛爭不斷，油氣供應中斷的可能性日趨上升。

第四，能源是政治導向也是技術導向的，低碳技術是核心。全球能源低碳變革主要體現(xiàn)在以下這些方面：首先是全球新能源對石油的替代正在加速進行。以風能、光伏和地熱技術為代表的可再生能源技術得到較大發(fā)展。國際再生能源產業(yè)開始進入加速起飛階段。其次是全球的供需結構繼續(xù)出現(xiàn)深刻變化，發(fā)達國家的能源需求已出現(xiàn)結構性減少趨勢。發(fā)達國家已經在與低碳、環(huán)保相關的稅費、排放權交易機制等方面開展了研究與實踐。以經濟手段而不是完全依靠行政手段促進能源變革，已經基本成為共識。從美國國內能源消耗格局來看，美國消費者日益青睞可再生能源，如太陽能、風能，乃至汽油中摻入10%左右的乙醇等措施，更為重要的是，美國GDP增長的能耗指數(shù)近年來持續(xù)下降。再次是全球減排推動各主要大國能源效率不斷提高。因為美國過去的技術發(fā)展和積累，使得過去不能開采的頁巖油氣變成有利可圖的能源產品，技術發(fā)展導致現(xiàn)在美國頁巖氣開采成本已經在20美元左右，接近沙特石油開采成本。隨著能源技術進步，頁巖氣、海上油氣、北極油氣、可燃冰等都進入了國際市場。過去十年之內可再生能源的發(fā)展也是日新月異，太陽能光伏電池價格十年內幾乎降了十倍，從過去4美元一瓦，到現(xiàn)在4元人民幣一瓦。

第五，水、能源和糧食供應安全之間相互影響所產生的安全紐帶危險是一種“大趨勢”。能源生產離不開水，水的開采和運輸將會耗費大量的能源，能源匱乏和生物燃料生產都會導致全球糧食產量下降。在未來氣候變化的影響下，能源、糧食和水三種安全的紐帶趨于惡化，亞洲特別是中國能源—水—糧食的總體人均水平遠遠低于國際平均水平，對外資源需求總量和依存度都在增長，與周邊地區(qū)在能源—水—糧食等方面存在競爭態(tài)勢。

根據(jù)上述能源發(fā)展趨勢的情況來看，資源型國家和技術型國家都會受到影響。后者，即技術型國家，例如當年英國首先設計了煤炭交易制度和知識產權制度，而美國推動了石油的金融化制度以及它自身的機制創(chuàng)新，像這類以技術作為主導的國家可能會成為贏家；而前者，即資源型國家，像沙特、俄羅斯等，可能會因為資源價格的長期走低成為輸家，產生政局動蕩或是影響力下降等結果。對此，這些國家也會采取相關應對措施，比如今年6月份或今年年底的歐佩克會議，這些國家可能會采取新的集體行動維護舊有的格局。資源型國家和技術型國家都會因為大宗商品價格的下降而受到新的影響，對中國而言亦是如此。因為中國對化石能源是長期依賴的，如果價格走低，不論從目前來看還是到2030年甚至2040年，都會對中國產生很大的影響，包括影響中東和中俄關系，或是影響到我國現(xiàn)有的一些安全政策、對外政策，尤其是對資源型國家的政策。例如，沙特人預言，如果石油供大于求，油價會長期走低，未來五到八年會出現(xiàn)大內亂甚至革命運動，這種情況就會影響我國未來的對外政策。

與資源型國家和技術型國家不同，中國經濟逐步進入工業(yè)化中后期，能源已經成為中國和平發(fā)展的重要物質基礎。中國對資源型國家和技術型國家都存在一定的依存度。2025年世界石油進口需求的約1/3將來自中國，中國能源安全面臨著更加復雜的國內外制約因素。在能源結構大調整背景下，中國能源安全面對的主要挑戰(zhàn)有三個方面：一是油氣的需求和進口持續(xù)快速增長；二是中國能源對外依存度和進口集中度過大；三是能源外交和金融領域的國際影響力較低。尤為重要的是，中國對技術也非常依賴，中國出口技術和芯片到日本和歐洲，對這些國家的依賴程度遠超傳統(tǒng)資源型國家，這就要求我國的政治和外交政策有新的調整。

中國應對國際能源體系變革的措施

“十二五”期間，中國能源安全局面持續(xù)好轉。中國已成為世界上最大的能源生產國和消費國，形成了煤炭、電力、石油、天然氣、新能源、可再生能源全面發(fā)展的能源供給體系。當前能源博弈主導權仍掌握在美國等國家手中，但新興大國作用上升，中國應該積極參與到全球資源博弈中去。

第一，中國和傳統(tǒng)發(fā)達國家主要是競爭關系，但是在維護能源價格穩(wěn)定及能源能效領域，新興大國和發(fā)達國家仍有較大差距。在發(fā)展能源技術合作方面，中國與能源主導國家有著共同的利益。美國不僅是全球能源生產大國，而且在壟斷天然氣、煤炭液化等方面掌握關鍵技術，因此發(fā)展同歐美大國的合作對于新興發(fā)展中大國保證能源資源供應、發(fā)展能源技術，都存在著非常重要的意義。

第二，中國應該積極參加全球資源投資，進行全球布局。美洲逐漸成為新的能源生產中心之后，加拿大、美國、巴西等地都需要中國投資能源基礎設施。另外，由于美國能源獨立性增加，其對高風險的海外能源設施投資日趨謹慎，中東、非洲、里海以及一些重要的能源樞紐通道都面臨著缺乏投資的問題，中國積極參與全球能源基礎設施投資的空間日趨上升。中國是最大的發(fā)展中國家，南南合作是對外關系的重點。目前聯(lián)合國全球能源治理的重點是消除能源貧困，讓數(shù)十億人口可以使用現(xiàn)代電力服務。由于美國、歐盟等對全球治理態(tài)度趨于保守，中國積極參與能源貧困治理有利于促進南南合作，提升中國影響力，賦予中國電力能源企業(yè)海外發(fā)展的新機遇。

第三，中國需要高調融入并爭取引導全球能源治理，加強能源安全領域的公共外交。全球沒有統(tǒng)一的能源安全組織，現(xiàn)有能源機制既有全球性的也有區(qū)域性的，既有消費國組織，也有生產國組織，機制之間缺乏協(xié)調并且十分松散。中國應該重點參與國際能源署的改革，提升20國集團在能源治理方面的宏觀決策能力，重視紐帶安全問題治理，積極參與石油輸出國組織、天然氣生產國論壇等資源國協(xié)調機制，在參與治理的過程中，逐漸形成建章立制的能力。

第四，中國應充分認識自身的資源優(yōu)勢（生產和消費）、地緣優(yōu)勢和外交優(yōu)勢，以國家利益為核心，靈活開展全方位多領域的資源戰(zhàn)略。通過這種方式，逐漸把中國龐大的消費地位轉化為國際能源體系的影響力。雖然西方主導的國際資源體系和我國日益上升的消費地位存在矛盾，但過去30年來，國際資源體系整體對我國有利。隨著國家實力提升，中國應從以前的“被動接受者”逐漸轉變?yōu)椤胺e極影響者”。為減少歐美等發(fā)達國家和俄羅斯中東等生產國對我國能源投資、貿易、收購等方面的擔憂，中國應繼續(xù)加強各種形式的能源公共交流，建立高規(guī)格的民間對話機制，盡量減少對彼此的猜疑；另一方面，為弱化能源生產國對中國海外投資和資源進口的戒備心理，應大力營造互利雙贏的和諧氛圍，遵守當?shù)胤芍贫?，加強友好合作伙伴關系建設。

（本文系國家社科基金重點項目“能源—糧食—水的三位一體安全機制研究”和地質調查發(fā)展路線圖與管理政策研究項目的階段性成果，項目批準號分別為：16AGJ006、DD20160087）

注釋

Paul Kennedy， "How Old Europe can join the US in a new world order"， The Australian， June 23， 2003.

責 編∕戴雨潔

于宏源，上海國際問題研究院比較政治和公共政策研究所所長、研究員。研究方向為國際組織、能源和環(huán)境外交。主要著作有《Global Warming and China's Environmental Diplomacy》《環(huán)境變化和權勢轉移：制度、博弈和應對》等。