社會政策的制定與實施探析

羊凡

[摘要]文章以“全面二孩”政策的實施現(xiàn)狀為切入點，從社會政策的制定與實施兩個方面全面分析了我國從1949年至今的生育政策，以結(jié)構(gòu)功能主義為理論支撐充分對政策不同群體的相關(guān)利益進行分析，對政策實施的阻力提出了建議。

[關(guān)鍵詞]“全面二孩”；政策制定；結(jié)構(gòu)功能主義

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.152

社會政策的制定是政府為了滿足人們在各個方面的民生需求、維護社會公平、解決社會問題，利用和調(diào)動各種社會資源制定的政策體系。隨著老齡化速度的加快，“銀發(fā)浪潮”洶涌襲來，我國的生育政策也在不斷地調(diào)整和完善。2015年10月，十八屆五中全會公告確定，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動。本文將利用結(jié)構(gòu)功能主義理論對“全面二孩”政策的相關(guān)群體及其利益進行分析，以期對促進政策的實施提出創(chuàng)新性建議。

1生育政策的歷史推進

人口政策是一個國家社會經(jīng)濟政策體系中的重要組成部分，每個國家都力求在不同時期制定的人口生育政策必須符合本國國情的發(fā)展。我國作為世界上人口最多的國家，人口生育政策的制定也是一波三折。從新中國成立初期至20世紀末，馮立天在《50年來中國生育政策演變之歷史軌跡》中將我國的生育政策大體分為九個歷史時期：“①從中華人民共和國成立到1953年：鼓勵人口增長的政策。②1954年至1957年：由嚴禁節(jié)育到逐步主張節(jié)制生育。③1958年至1959年：已孕育起來的上層控制人口思想受到嚴重干擾。④1960年至1966年文化大革命發(fā)動前夕：計劃生育思想復(fù)蘇與開展工作。⑤1966年至1969年：計劃生育政策未變，但喪失實施的社會環(huán)境。⑥1970年至1980年初秋：全面推行計劃生育，形成合情合理的生育政策。⑦1980年至1984年春：計劃生育政策由晚稀少向一孩緊縮。⑧1984年至1991年：完善計劃生育政策形成各地方計劃生育條例。⑨1991年至1999年：現(xiàn)行計劃生育政策的穩(wěn)定?！盵1]

但是21世紀以后，勞動力問題、老齡化問題的日益凸顯，我國人口生育政策發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化。2002年開始實施《人口計劃生育法》，夫妻雙方均是獨生子女的家庭可以生育二胎的政策開始在全國推行。2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。決定提出，堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進人口長期均衡發(fā)展。2015年10月，黨的十八屆五中全會公報提出，促進人口均衡發(fā)展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動。[2]

2政策制定與實施階段不同群體利益分析

社會政策的制定與實施是對全體社會價值進行利益最大化分配，帕森斯在其著作《社會體系》中提出，所謂社會結(jié)構(gòu)，是具有不同基本功能的、多層面的次系統(tǒng)所形成的一種“總體社會系統(tǒng)”，包含執(zhí)行“目的達成”“適應(yīng)”“整合”和“模式維護”四項基本功能的完整體系。[3]在我國“全面二孩”政策的制定與實施過程中，筆者將通過政策對不同群體的利益沖突進行簡要分析。

2.1政策制定者

上文提到，我國的人口政策必須符合我國發(fā)展國情而制定。在20世紀五六十年代，馬寅初就指出了我國當時的人口問題，也系統(tǒng)闡述了他的理論觀點，認為人多固然是資源，但也是一種負擔，是需要合理控制的。這就是計劃生育的早期雛形，但是由于與當時的主流思想不符，沒有被采納。進入21世紀以后，我國老齡化問題愈發(fā)嚴重，人口比例失調(diào)的弊端也暴露無遺，特別是中青年勞動力銳減和“失獨”等社會問題的頻發(fā)，我國中央政府及國家衛(wèi)計委等部門從我國的戰(zhàn)略布局出發(fā)，繼“單獨”二孩之后又提出了“全面二孩”政策。

2.2政策接受者

在“失獨”問題嚴峻的社會環(huán)境下，獨生子女贍養(yǎng)老人的壓力也日益加劇，開放“全面二孩”政策是可預(yù)見性的必然事件?！叭娑ⅰ闭叩慕邮苷咭部梢岳斫鉃橹苯永嫦嚓P(guān)者，主要是適育女性及其家庭。在分析“全面二孩”政策對他們的影響時，我們不得不又提到“單獨”二孩政策，非獨生子女家庭想要生育二胎也是推動“全面二孩”政策的主要人群。在決策過程中，他們無法直接參與制定政策，也沒有權(quán)力對提案進行表決和投票，但是他們對政策制定的影響方式主要通過大眾媒體，特別是網(wǎng)絡(luò)和社會輿論。

2.3政策影響者

政策影響者是指沒有參與政策制定，也不是政策主要接受者的間接群體。在“全面二孩”政策制定和實施之后，企業(yè)成為了政策的主要影響者。政策實施前，在企業(yè)工作的職場女性生育一個孩子，休一次產(chǎn)假，那么政策實施之后女性產(chǎn)假期間的工作替代問題成了企業(yè)的難題。

3“全面二孩”政策推進過程中的問題

3.1家庭經(jīng)濟支出問題

二孩政策放開之后，許多家庭考慮的最主要的問題還是生孩子的成本問題?！吧钠痧B(yǎng)不起”這樣的狀況在中國日趨嚴重，從孩子的奶粉、尿布到孩子的升學(xué)擇業(yè)，這些現(xiàn)實問題是許多父母在生孩子之前就必然會考慮到的問題。現(xiàn)在很多家庭選擇“丁克”或者只生一個孩子，并不是因為他們不喜歡或者政策未開放，而是越來越多的人們更追求生活和生命的質(zhì)量，不想被現(xiàn)實的經(jīng)濟壓力拖垮。

3.2醫(yī)療資源配置問題

“看病難”是我國當下亟待解決的社會問題之一，在“全面二孩”政策實施之后，目前我國醫(yī)院的產(chǎn)房設(shè)置是否已經(jīng)真正成熟地做好迎接“二孩浪潮”的準備？在醫(yī)療資源規(guī)劃中，中央政府必然是已經(jīng)考慮到了這個問題，但是各地優(yōu)質(zhì)資源尚且不足，所以如何合理配置各地醫(yī)療資源也是制定和實施二孩政策過程中需要考慮的問題之一。

3.3學(xué)齡前兒童的教育資源配置

中國式最具特色的教育方式是：“不能讓孩子輸在起跑線上。”很多家庭對于開放二孩仍然處于觀望階段，不是生不起，而是更要考慮優(yōu)生優(yōu)育。特別是在當下早教盛行的時代，二孩呱呱墜地之后的早教教育資源空缺成為家長更加焦慮和擔心的問題。而非正規(guī)的學(xué)齡前學(xué)校和教育機構(gòu)泛濫和正規(guī)的學(xué)齡前教育學(xué)校或機構(gòu)匱乏，也成為“全面二孩”推進路上的阻力。

4解決策略及建議

4.1促進政策制定的完整性

在社會政策制定的過程中，我們首先是提交提案給上層政府，上層政府領(lǐng)導(dǎo)通過專家意見等經(jīng)過討論，最終權(quán)衡利弊制定和頒布成法案政策。那么在政策實施過程中我們遇到的諸多困難也有很多是由于政策制定的不完整性導(dǎo)致的，生育政策關(guān)系到國家的發(fā)展、社會的進步。在推進“全面二孩”政策過程中，首先應(yīng)該對當下的醫(yī)療、生育、住房、教育等保障進行完善，保障女性的就業(yè)和生育權(quán)利，降低家庭養(yǎng)育二孩的成本。

4.2地方政府因地制宜地解讀政策

在全面推進二孩政策的過程中，除了完善配套政策措施，各級政府更應(yīng)該深入了解當?shù)厝嗣竦纳砟詈蜕枨蟆Ｄ壳?，“全面二孩”政策的推行計劃路線圖已經(jīng)確定，各地政府應(yīng)該積極了解符合生育條件家庭的訴求，為有意愿生育二胎的婦女做好政策解讀、心理支持等專業(yè)工作。積極完善好家庭幫扶政策，對失獨家庭多給予關(guān)懷和適當?shù)慕?jīng)濟支持，在醫(yī)療、就業(yè)、低保救助等各方面給予幫助。

4.3促進制定女性職工居多企業(yè)補貼政策

在女職工居多的企業(yè)，全面推行“二孩”政策之后，誰為企業(yè)買單？這樣的問題頻頻出現(xiàn)。的確，企業(yè)本不應(yīng)該為這樣的生育政策買單。特別是“二孩”政策全面放開之后，對女大學(xué)生的就業(yè)也造成了很大的影響，很多企業(yè)在招聘之初就會核算招聘一個女員工對于企業(yè)所必須承擔的支出和風險。在這樣的情況下，筆者認為，應(yīng)該呼吁國家對女性居多的企業(yè)多給予經(jīng)濟政策上的優(yōu)惠和幫扶，為企業(yè)減輕負擔。

4.4推動資源配置的合理性

在全面推進二孩政策的過程中，許多有生育意愿的家庭更擔心的問題是孩子出生前后的資源配置問題。要促進相關(guān)政策法規(guī)的宣傳、解讀和修改工作，盡可能地消除社會對“全面二孩”政策的誤讀。同時，在推進“全面二孩”過程中，應(yīng)該積極總結(jié)推動單獨二孩的經(jīng)驗教訓(xùn)，避免相同相似問題重復(fù)地出現(xiàn)。在政府大量購買社會服務(wù)的大環(huán)境下，積極促進社會組織對生殖生育、高齡產(chǎn)婦健康知識、新生兒健康知識、生育保險等相關(guān)知識進行項目化推進。積極搭建社會組織和社區(qū)互動橋梁，促進社會力量支持社會政策實施，讓更多家庭消除過多的后顧之憂。

參考文獻：

[1]馮立天，馬瀛通，冷眸.50年來中國生育政策演變之歷史軌跡[J].人口與經(jīng)濟，1999（2）：3-12，42.

[2]張純元.中國人口生育政策的演變歷程[J].市場與人口分析，2000（1）：47-54.

[3]ParsonsT.SocialSystem[M].NewYork：FreePress，1951：25.