我國(guó)慈善組織的規(guī)制與監(jiān)管研究

蔡鑫宇

[摘要]隨著《慈善法》的頒布，我國(guó)慈善事業(yè)步入了新的發(fā)展階段，但是在《慈善法》與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范下，慈善組織仍存在許多問(wèn)題，必須出臺(tái)一系列有效的具體的規(guī)制與監(jiān)管措施，保證慈善組織的良好運(yùn)行。文章采取文獻(xiàn)綜述法和實(shí)地觀察法，引入制約慈善組織監(jiān)管的“三力理論”，對(duì)《慈善法》下慈善組織存在的監(jiān)管問(wèn)題做出分析整理，提出有效監(jiān)管的“三明主義”，建立慈善組織、第三方評(píng)鑒機(jī)構(gòu)、社會(huì)群眾和政府機(jī)構(gòu)形成“三角四方”的開(kāi)放式監(jiān)管體系。

[關(guān)鍵詞]“三力理論”；“三明主義”；“三角四方”；監(jiān)管體系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.127

目前，非政府組織的崛起推動(dòng)了全球慈善事業(yè)的發(fā)展，中國(guó)的慈善事業(yè)也處于蓬勃發(fā)展的階段。在《慈善法》與其他相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)范下，慈善事業(yè)已經(jīng)不僅僅局限于單純的救災(zāi)濟(jì)貧領(lǐng)域了，它開(kāi)始擴(kuò)展到了文化、教育、環(huán)境保護(hù)等各個(gè)公益領(lǐng)域，并在社會(huì)生活中扮演著重要的角色，成為了政府保障和政府救濟(jì)的有效補(bǔ)充。因此，通過(guò)強(qiáng)化對(duì)于慈善組織的監(jiān)管研究，能夠更為充分地發(fā)揮出其在促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展方面的作用，為社會(huì)的均衡做出更大的貢獻(xiàn)。

1慈善組織規(guī)制監(jiān)管的必要性

慈善是指在政府的規(guī)范下，個(gè)人或群體自愿通過(guò)慈善組織機(jī)構(gòu)或者其他途徑，向社會(huì)或個(gè)人無(wú)償提供人力、物力、財(cái)力，旨在改變受助者生存環(huán)境的援助行為，受助者可以面向全社會(huì)也可以面向特定人群。為保證慈善組織的良好運(yùn)行，需要嚴(yán)明的規(guī)制監(jiān)管措施。

慈善組織在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在投入與產(chǎn)出的關(guān)系，例如，捐款者捐獻(xiàn)100元給慈善組織，慈善組織找到需要這筆錢的人，幫助他改善現(xiàn)在生活上的困境。因此要讓慈善事業(yè)這個(gè)市場(chǎng)發(fā)揮應(yīng)有的作用，必須要制定一系列的公平、公正、公開(kāi)的“游戲規(guī)則”。

即使良好的慈善組織運(yùn)營(yíng)，很難實(shí)現(xiàn)慈善事業(yè)的重要的社會(huì)目標(biāo)，慈善事業(yè)的良性發(fā)展帶來(lái)的是社會(huì)貧困人民的生活水平的改善，因此，有效的監(jiān)管保證了慈善組織“均貧富”功能的實(shí)現(xiàn)。

2我國(guó)慈善組織規(guī)制監(jiān)管機(jī)制

2.1監(jiān)管依據(jù)

隨著2016年3月16日《慈善法》的頒布，以及現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)，如《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等，慈善組織的監(jiān)管處于有法可依階段。各地也積極出臺(tái)相關(guān)政策，為慈善組織的監(jiān)管提供依據(jù)。

2.1監(jiān)管主體

有了法律的依據(jù)還需要公權(quán)力賦權(quán)給相應(yīng)的政府部門，或者由政府給一個(gè)獨(dú)立化的專業(yè)的社會(huì)團(tuán)體賦權(quán)行使監(jiān)管的職能。本文認(rèn)為慈善組織的監(jiān)管主體應(yīng)是縣級(jí)以上人民政府民政部門、慈善協(xié)會(huì)和社會(huì)群眾。只有做到明確主體，才能全面發(fā)揮監(jiān)管的作用。

2.3發(fā)現(xiàn)問(wèn)題

明確主體后，需要監(jiān)管主體行使監(jiān)管職能，按照監(jiān)管依據(jù)觀察是否出現(xiàn)違規(guī)違法行為，發(fā)現(xiàn)慈善組織存在的問(wèn)題。

2.4采取措施

發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，針對(duì)問(wèn)題，采取相應(yīng)的措施，最有效的監(jiān)管就是采取措施的力度之大，大到被監(jiān)管對(duì)象能夠自覺(jué)盡量不去做違規(guī)違法的事情，使得慈善組織能按照社會(huì)目標(biāo)正常地運(yùn)行。

3制約慈善組織規(guī)制監(jiān)管的三要素

為使規(guī)制和監(jiān)管的功能得到正常的發(fā)揮，我們引入劉遠(yuǎn)立教授的“三力理論”，從能力、動(dòng)力和壓力三方面去尋找慈善組織規(guī)制監(jiān)管的制約因素。

3.1能力

監(jiān)管主體具有較強(qiáng)的執(zhí)政能力、監(jiān)管能力、治理能力對(duì)慈善組織的良好運(yùn)行是一個(gè)必要條件。具備以上條件才有能力搜集相關(guān)信息以了解慈善組織是否遵守法律和是否有能力懲罰違法者。

3.2動(dòng)力

慈善事業(yè)關(guān)乎到社會(huì)整體生活水平的提高，又關(guān)乎貧困人民的生存，但是由于慈善組織太復(fù)雜，既有政府機(jī)構(gòu)又有社會(huì)組織，據(jù)民政部《2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2015年民政部門和社會(huì)組織共接收社會(huì)捐款654.5億元，共接收社會(huì)捐贈(zèng)衣被4537萬(wàn)件，大量的捐贈(zèng)信息正在挑戰(zhàn)信息系統(tǒng)和監(jiān)管主體的知識(shí)，慈善組織工作人員是否具有足夠的動(dòng)力去處理這些信息成為慈善事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)問(wèn)題。此外，受捐群體生活上的改善的不確定性使得政策的制定和監(jiān)管很難有效。因此，需要慈善組織內(nèi)在的動(dòng)力去約束自己的行為，也就是自律是慈善組織良好運(yùn)行的充分條件。

3.3壓力

自律的作用不僅在于其相對(duì)的能力，還在于同行的壓力：獲得同行的認(rèn)可是慈善組織良好運(yùn)行及其工作人員職業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。此外，違規(guī)成本的壓力也會(huì)決定慈善組織運(yùn)行的優(yōu)劣。

4慈善組織存在的監(jiān)管問(wèn)題

我們通過(guò)實(shí)地觀察法，前往A市的某慈善組織，主要從能力、動(dòng)力和壓力三個(gè)維度去尋找慈善組織存在的監(jiān)管問(wèn)題。

4.1慈善機(jī)構(gòu)缺乏有效監(jiān)管

第一，我國(guó)慈善組織存在多頭領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象。在當(dāng)前官辦慈善的現(xiàn)有體制下，慈善組織通常由政府控制或主導(dǎo)，NGO（非政府組織）自身也設(shè)有自己的監(jiān)管部門，在政府與組織雙重監(jiān)管下，往往會(huì)形成管理工作重疊、監(jiān)管主體混亂的局面，不僅擾亂了慈善組織的正常運(yùn)行秩序，也會(huì)造成管理效率低下等問(wèn)題。[1]另外，在政府領(lǐng)導(dǎo)下的官辦慈善組織得到政府的大力庇佑，對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)管在一定程度上就是對(duì)自己的監(jiān)管，因而政府監(jiān)管的力度和強(qiáng)度也受到極大限制。

第二，我國(guó)慈善組織缺乏有效的系統(tǒng)的監(jiān)管體系。目前慈善組織監(jiān)管主體主要是民政部，通過(guò)定期或不定期的檢查來(lái)作為主要規(guī)制監(jiān)管的手段，缺乏有效的系統(tǒng)的監(jiān)管體系。檢查中出現(xiàn)問(wèn)題的懲罰力度較低，慈善組織缺乏自律的壓力；因?yàn)槿狈τ行У谋O(jiān)管體系，慈善組織會(huì)出現(xiàn)謀私利的動(dòng)力而替代自我監(jiān)管的動(dòng)力；另外，慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體民政部的職能眾多，導(dǎo)致缺乏有效、及時(shí)監(jiān)管的能力。在“三力”缺失的現(xiàn)有慈善監(jiān)管體系中，不僅存在慈善組織運(yùn)行的低效率，還存在監(jiān)管的低效率。

4.2慈善機(jī)構(gòu)缺乏公信力

“中國(guó)社會(huì)并不缺少善心。缺少的是對(duì)公益組織的信心”，這是國(guó)際著名咨詢機(jī)構(gòu)麥肯錫公司對(duì)中國(guó)公益事業(yè)所作的評(píng)價(jià)。根據(jù)我們有關(guān)“制約中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的主要原因”的調(diào)查數(shù)據(jù)，在430張總票數(shù)中，認(rèn)為“一部分有捐助能力的人沒(méi)有盡到責(zé)任”的占9.68%，認(rèn)為“缺少鼓勵(lì)慈善行為的機(jī)制環(huán)境”的占13.22%，認(rèn)為“信息不透明”的占8.74%，選擇“其他”的占2.79%，而選擇“中國(guó)慈善機(jī)構(gòu)的公益性令人懷疑”的占65.57%，占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他選項(xiàng)。由此可見(jiàn)，中國(guó)慈善組織的公信力現(xiàn)狀令人擔(dān)憂。

當(dāng)前慈善組織遭遇的困境還會(huì)延續(xù)，這不僅無(wú)助于緩和階層沖突與社會(huì)矛盾，還會(huì)影響到全面深化改革的大局與國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[2]

5慈善組織的規(guī)制建議

慈善組織的規(guī)制是指通過(guò)各種手段搜集慈善組織的各項(xiàng)信息，為慈善監(jiān)管的開(kāi)展提供依據(jù)。我們通過(guò)文獻(xiàn)綜述法，以“慈善監(jiān)管”為甄選主題在CNKI中進(jìn)行篩選，時(shí)間選擇從2015年1月1日至2016年12月29日，共獲得28篇文獻(xiàn)。綜合這28篇文獻(xiàn)及國(guó)內(nèi)外有效監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)：海南省“圍評(píng)價(jià)期模式”、美國(guó)梅奧診所管理經(jīng)驗(yàn)和英國(guó)慈善委員會(huì)——專門機(jī)構(gòu)的集中監(jiān)管模式等，我們將有效監(jiān)管各因素概括總結(jié)為有效監(jiān)管的“三明主義”。通過(guò)這“三明主義”，監(jiān)管的主體可以精準(zhǔn)地得到慈善組織的信息，開(kāi)展慈善組織的規(guī)制行為。

5.1目標(biāo)清明

慈善組織的目標(biāo)與我們對(duì)慈善事業(yè)重要的期待是緊密相關(guān)的，目標(biāo)就是我們想要達(dá)到的效果，如效率、公益性、公平等，對(duì)慈善組織的監(jiān)管，首先要對(duì)組織性質(zhì)進(jìn)行定義，明確監(jiān)管的主體和對(duì)象，保證做到“天網(wǎng)恢恢，疏而不漏”。

5.2監(jiān)測(cè)嚴(yán)明

要做到檢測(cè)嚴(yán)明，首先，監(jiān)測(cè)過(guò)程指標(biāo)化。我們要對(duì)監(jiān)測(cè)的過(guò)程建立可測(cè)量、可追溯的指標(biāo)，明確監(jiān)測(cè)什么，怎么去收集信息和從何處收集；其次，保證收集到的信息是客觀的、科學(xué)的、敏感的。

5.3過(guò)程透明

借鑒韓國(guó)2006年抗生素使用率下降的經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)管過(guò)程的公開(kāi)化會(huì)使得監(jiān)管效率的上升，考核結(jié)果的信息公開(kāi)會(huì)形成同行的壓力，慈善組織錢從哪來(lái)到哪去，一個(gè)透明的運(yùn)營(yíng)機(jī)制會(huì)給慈善組織帶來(lái)同業(yè)運(yùn)營(yíng)、同業(yè)監(jiān)管的壓力，有了壓力，便會(huì)轉(zhuǎn)化為競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力，對(duì)于慈善組織來(lái)說(shuō)就是提高自律的能力和動(dòng)力，憑此在同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)上取得優(yōu)勢(shì)，這顯示了過(guò)程透明在慈善組織規(guī)制與監(jiān)管方面的重要性，這也充分印證了劉遠(yuǎn)立教授的“三力理論”能在慈善組織監(jiān)管方面運(yùn)用。

6慈善組織的監(jiān)管建議

我國(guó)慈善事業(yè)想得到充分、快速的發(fā)展必須做到在時(shí)代的大背景下，在利用有利因素的同時(shí)，盡快培養(yǎng)及強(qiáng)化國(guó)人現(xiàn)代的慈善意識(shí)，促進(jìn)慈善運(yùn)營(yíng)機(jī)制的成熟，“國(guó)退民進(jìn)”，把慈善交給社會(huì)組織去運(yùn)行，提高慈善組織的效率；為保證慈善事業(yè)的公正廉潔，必須建立慈善組織、第三方評(píng)鑒機(jī)構(gòu)、社會(huì)群體和政府形成“三角四方”的開(kāi)放式監(jiān)管體系，使其權(quán)利與義務(wù)的履行得到切實(shí)的保障。

為達(dá)到有效監(jiān)管的“三明主義”，我們對(duì)慈善組織提出了以下具體的監(jiān)管措施。

6.1加強(qiáng)內(nèi)部自律

公益慈善組織只有自律才能滿足社會(huì)對(duì)公益慈善事業(yè)的公信度要求。因此，慈善組織必須想方設(shè)法加強(qiáng)自律制度的建設(shè)。首先，確立規(guī)范的財(cái)務(wù)管理制度。對(duì)資金收入、管理、使用、分配等都要有明細(xì)的賬目進(jìn)行全程的跟蹤，確保各個(gè)步驟操作規(guī)范，各個(gè)任務(wù)責(zé)任到位，各個(gè)責(zé)任對(duì)應(yīng)到個(gè)人；其次，建立社會(huì)公開(kāi)制度。定期向監(jiān)管部門提交財(cái)務(wù)管理報(bào)表，并向社會(huì)公眾公布收支情況。最后，主動(dòng)引入慈善信息平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)慈善信息數(shù)據(jù)化、捐贈(zèng)記錄公開(kāi)化。

6.2加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管

政府必須設(shè)立專門進(jìn)行公益慈善組織管理的機(jī)構(gòu)，避免多頭管理導(dǎo)致的責(zé)任推諉現(xiàn)象。首先，動(dòng)員社會(huì)大眾對(duì)公益慈善組織進(jìn)行監(jiān)管。例如，英國(guó)的24小時(shí)全民監(jiān)管公益電話舉報(bào)機(jī)制，讓全體民眾對(duì)公益慈善組織進(jìn)行24小時(shí)的全方位監(jiān)管；建立全國(guó)性的公益慈善信息平臺(tái)，準(zhǔn)確、及時(shí)、有效地發(fā)布公益慈善信息，對(duì)善款的募集和使用進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，讓其他組織和個(gè)人對(duì)公益慈善組織的運(yùn)作進(jìn)行實(shí)時(shí)有效的監(jiān)管。其次，媒體的監(jiān)管。媒體是傳播信息的媒介。慈善組織利用媒體進(jìn)行會(huì)計(jì)信息披露來(lái)提高自身的知名度和美譽(yù)度，進(jìn)而提升慈善組織的公信力。同時(shí)，媒體關(guān)注慈善組織會(huì)計(jì)信息的過(guò)程也是監(jiān)管的過(guò)程，任何慈善組織會(huì)計(jì)信息披露中顯現(xiàn)的問(wèn)題，都會(huì)通過(guò)媒體無(wú)限放大，一切信息都要放在陽(yáng)光下展示，這就使得慈善組織會(huì)盡力地提升會(huì)計(jì)信息透明度和質(zhì)量，以獲取公眾更好的理解和支持。

6.3建立第三方評(píng)鑒機(jī)構(gòu)

鼓勵(lì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)公益慈善組織進(jìn)行定期評(píng)估，并將結(jié)果公布于眾。借鑒海南省醫(yī)院評(píng)鑒暨醫(yī)療質(zhì)量監(jiān)管中心的“圍評(píng)價(jià)期醫(yī)院評(píng)鑒模式”到慈善組織的審核和復(fù)核中，該模式有兩個(gè)特色：其一，不是政府的行政部門實(shí)行準(zhǔn)入、等級(jí)評(píng)審這些任務(wù)，而是委托給一個(gè)第三方的專業(yè)機(jī)構(gòu)，政府撥款，支持建立評(píng)鑒中心，但是行使職能完全自主化；其二，“圍評(píng)價(jià)期醫(yī)院評(píng)鑒模式”是一個(gè)系統(tǒng)性工程，而不是一個(gè)突擊性的檢查工作，分成評(píng)價(jià)前期、評(píng)價(jià)期和評(píng)價(jià)后期這樣一個(gè)三位一體的監(jiān)管模式。在評(píng)價(jià)前期，讓被監(jiān)管對(duì)象學(xué)習(xí)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)對(duì)監(jiān)管對(duì)象施以一定的動(dòng)力和壓力，讓其按照標(biāo)準(zhǔn)自查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后及時(shí)整改。在評(píng)鑒期，有一個(gè)專家?guī)?，隨機(jī)從專家?guī)熘谐槿≡u(píng)審團(tuán)，采用追蹤方法學(xué)，對(duì)慈善組織在管理標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的結(jié)果及時(shí)向被評(píng)價(jià)的對(duì)象反饋。在評(píng)價(jià)后期，尤其針對(duì)評(píng)價(jià)不合格、有問(wèn)題的慈善組織幫助其整改，如有針對(duì)性地加強(qiáng)培訓(xùn)、“傳幫帶”和舉行現(xiàn)場(chǎng)研討會(huì)等，直到達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)后，進(jìn)入下一個(gè)循環(huán)。因此，“圍評(píng)價(jià)期”這一模式作為專業(yè)性的第三方評(píng)鑒機(jī)構(gòu)，又是系統(tǒng)工程，值得我們借鑒于慈善組織的監(jiān)管。

6.4“國(guó)退民進(jìn)”是動(dòng)力，是壓力

“國(guó)退民進(jìn)”指的是政府組織從慈善事業(yè)的運(yùn)營(yíng)主體轉(zhuǎn)換到監(jiān)管主體，慈善事業(yè)的運(yùn)行交給社會(huì)組織，提高慈善組織的工作效率。值得重視的是，社會(huì)組織有利潤(rùn)最大化和利潤(rùn)私有化的傾向，為保證慈善事業(yè)的公正廉潔，必須加強(qiáng)監(jiān)管力度和精度，因此需要運(yùn)用“三力理論”和第三方評(píng)鑒機(jī)構(gòu)，給予其適當(dāng)?shù)膲毫蛣?dòng)力，也要加強(qiáng)培訓(xùn)，增強(qiáng)慈善組織工作人員的能力，使慈善組織發(fā)揮其應(yīng)有的作用。也可以通過(guò)信息的公開(kāi)，形成慈善組織之間的競(jìng)爭(zhēng)壓力，推動(dòng)慈善組織的良好運(yùn)營(yíng)。

6.5建立“三角四方”的監(jiān)管體系

慈善組織具有公益性，完全交給社會(huì)組織必會(huì)帶來(lái)“市場(chǎng)失靈”。為防止慈善組織市場(chǎng)化帶來(lái)的“市場(chǎng)失靈”，必須建立慈善組織、第三方評(píng)鑒機(jī)構(gòu)、社會(huì)群體和政府形成“三角四方”的開(kāi)放式的有效的監(jiān)管體系，使其權(quán)利與義務(wù)的履行得到切實(shí)的保障。政府起主導(dǎo)控制作用，通過(guò)政策法規(guī)進(jìn)行約束，也要注重不定期組織培訓(xùn)，增強(qiáng)慈善組織工作人員的工作技能和監(jiān)管實(shí)施人員的評(píng)鑒能力；慈善組織、第三方評(píng)鑒機(jī)構(gòu)、社會(huì)群體相互制約、相互促進(jìn)，互為動(dòng)力和壓力，能力、動(dòng)力和壓力的協(xié)同作用，緩解貧困人口的生存壓力，促進(jìn)社會(huì)的生活水平的提高。

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