政府舉債視角的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)市場化處置研究

◎周雪飛（西南財大天府學(xué)院金融研究所，成都610052）

政府舉債視角的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)市場化處置研究

◎周雪飛（西南財大天府學(xué)院金融研究所，成都610052）

1 行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的基本理論與現(xiàn)實困惑

所謂行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，指由行政事業(yè)單位占有使用的、在法律上確認(rèn)為國家所有、能以貨幣計量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱。作為非經(jīng)營性國有資產(chǎn)、公共資源，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是政府履行社會管理職能、保障政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、提供公共服務(wù)、促進(jìn)事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是國有資產(chǎn)的重要組成部分。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)分布于“代行國家職能”的不同層級政府中，大多源自財政支出預(yù)算安排，無疑是各級政府資產(chǎn)的重要組成，成為政府舉債與信用評級的有力支撐和重要基礎(chǔ)，這也正是中國政府與國外政府的不同之處和獨(dú)特優(yōu)勢。而在國家治理能力提升與現(xiàn)代財政制度建立的進(jìn)程中，如何綜合考量地方政府資產(chǎn)與負(fù)債運(yùn)行的“有效統(tǒng)一”，消除其“現(xiàn)實層面存在的割裂狀態(tài)”等諸多困惑，就成為一項不容回避、無法繞開的重要課題。

1.1 地方政府層面的市場化發(fā)債與行政化處置資產(chǎn)同時并存，相互割裂

2015年1月1日正式施行的新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，限制性的規(guī)定中明確了地方政府舉債只能采取市場化的“發(fā)行地方政府債券”的方式進(jìn)行。這就意味著，地方政府債務(wù)管理逐步趨于規(guī)范、透明。相應(yīng)地，與地方政府舉債有關(guān)的信息如政府資產(chǎn)總體規(guī)模、分布、使用及處置等，財政部門均應(yīng)予以全面統(tǒng)計、掌握、了解，并逐步向社會公開、發(fā)布，以便人們在參與社會監(jiān)督、進(jìn)行地方債投資決策時能夠“有據(jù)可依”。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，我國地方政府債務(wù)達(dá)16萬億元，地方政府債務(wù)率為89.2%。經(jīng)全國人大批準(zhǔn)，2016年新增地方政府債務(wù)限額11800億元，比上年增加5800億元。截至2016年9月底，全國各地已發(fā)行新增地方政府債券11347億元，占全年新增限額的96.2%。

然而，與“市場化發(fā)債”不相適應(yīng)的是，目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的處置，依然還是以“行政化”方式為主：既不公開，也不透明，甚至不乏“暗箱操作”、私下交易、侵吞國有資產(chǎn)等損害公共利益的尋租、腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。這種非市場化的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置方式，往往導(dǎo)致公共資源配置低效、無效甚至造成國有資產(chǎn)流失。可以說，市場化發(fā)債與行政化處置資產(chǎn)的同時并存、相互割裂，不僅會降低公共資源的配置效率，而且直接影響地方政府債務(wù)發(fā)行的可持續(xù)性，對政府債務(wù)風(fēng)險防控形成“掣肘”和拖累。

1.2 行政化處置資產(chǎn)與政府資產(chǎn)報告制度及債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置“不相匹配”

財政部2015年12月15日專門下發(fā)《關(guān)于開展政府資產(chǎn)報告試點(diǎn)工作的通知》，決定在交通運(yùn)輸部等8個中央部門、黑龍江等8個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）以及中國鐵路總公司等3家中央企業(yè)開展政府資產(chǎn)報告試點(diǎn)工作，旨在“加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理，逐步建立政府資產(chǎn)報告制度”，這標(biāo)志著我國政府資產(chǎn)報告工作正式啟動。政府資產(chǎn)報告工作的推行，對于摸清我國政府家底、夯實政府資產(chǎn)管理基礎(chǔ)、防止國有資產(chǎn)流失、推進(jìn)政府資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理等具有重要意義，同時更加有利于培育健康、良性、持續(xù)的地方政府債信環(huán)境。

與其他國家不同的是，我國的地方政府掌握著大量與債務(wù)相對應(yīng)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，比如土地、經(jīng)營性國有資產(chǎn)以及行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，必要時可以用來償債。值得關(guān)注的是，2016年11月14日國務(wù)院辦公廳對外發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》，把地方政府性債務(wù)風(fēng)險事件劃分為Ⅰ級（特大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）四個等級，實行分級響應(yīng)和應(yīng)急處置，強(qiáng)調(diào)“必要時依法實施地方政府財政重整計劃”，即地方政府依法履行相關(guān)程序，在保障必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出基礎(chǔ)上，通過清繳欠稅欠費(fèi)、壓減財政支出、處置政府資產(chǎn)等一系列短期和中長期措施，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財政收支平衡狀態(tài)。這其中，處置政府資產(chǎn)具體是“指定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一接管政府及其部門擁有的各類經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、國有股權(quán)等，結(jié)合市場情況予以變現(xiàn)，多渠道籌集資金償還債務(wù)”。

凡此種種表明，政府資產(chǎn)的規(guī)范管理、有效處置問題，已經(jīng)擺到議事日程。而行政化處置國有資產(chǎn)的做法，顯然與政府資產(chǎn)報告制度的建立初衷“不相匹配”，也無法提升地方政府的債信等級、增強(qiáng)其償債能力，很大程度上弱化了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在“應(yīng)急處置地方政府性債務(wù)風(fēng)險”中的“沖銷化解”功能作用。

2 行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的現(xiàn)狀和處置中存在的問題

2.1 行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的現(xiàn)狀

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，在表現(xiàn)形式上分為固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)和無形資產(chǎn)以及對外投資等。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年12月31日，全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)總額為14.77萬億元，扣除負(fù)債后凈資產(chǎn)總額9.60萬億元，行政事業(yè)單位凈資產(chǎn)約占全部國有凈資產(chǎn)總額的三1/3。①從資產(chǎn)構(gòu)成看，流動資產(chǎn)占43.30%，固定資產(chǎn)占47.60%，對外投資占1.93%，無形資產(chǎn)占0.54%，其他資產(chǎn)占6.63%。這說明，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)90%以上表現(xiàn)為固定資產(chǎn)和流動資產(chǎn)，而其他資產(chǎn)、對外投資及無形資產(chǎn)的合計占比不到10%。

2.2 行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置不規(guī)范、不透明

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置，指的是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移及核銷，包括各類國有資產(chǎn)的無償調(diào)撥（劃轉(zhuǎn)）、對外捐贈、出售、出讓、轉(zhuǎn)讓、置換、報損報廢、貨幣性資產(chǎn)損失核銷等。

2006年5月財政部出臺《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，明確提出：行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置應(yīng)當(dāng)遵循公開、公正、公平的原則；行政單位“資產(chǎn)的出售與置換應(yīng)當(dāng)采取拍賣、招投標(biāo)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓及國家法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他方式進(jìn)行”，事業(yè)單位“出售、出讓、轉(zhuǎn)讓、變賣資產(chǎn)數(shù)量較多或者價值較高的，應(yīng)當(dāng)通過拍賣等市場競價方式公開處置”。盡管如此，目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置依然存在處置不規(guī)范、不透明，處置方式仍以行政化為主等主要問題。具體表現(xiàn)為：在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置過程中，缺乏嚴(yán)格的規(guī)章制度進(jìn)行約束和監(jiān)控，計劃性少，隨意性大，不報、補(bǔ)報和漏報現(xiàn)象時有發(fā)生，資產(chǎn)處置行為亟待進(jìn)一步規(guī)范。

根據(jù)上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心發(fā)布的《2016年中國財政透明度報告》，在2016各信息要素得分中，政府資產(chǎn)負(fù)債和財政專戶管理資金方面信息透明度得分靠后，平均分不到13分，反映了相關(guān)部門長期以來忽視對政府資產(chǎn)負(fù)債的統(tǒng)計和信息公開。從報告中可以看出，政府資產(chǎn)負(fù)債的透明度連續(xù)三年都是最低。②應(yīng)當(dāng)講，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的不透明、信息不公開“由來已久”，亟待解決。

3 產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)從事行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)交易的有益探索與成效

通常，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家在政府公共資產(chǎn)管理方面，對閑置資產(chǎn)均采用“規(guī)范化、程序化、公開化”的處置方式。一方面，能夠提高資產(chǎn)再配置的效率，另一方面也杜絕了政府公共資產(chǎn)“出口”環(huán)節(jié)的腐敗行為。

近年來，國內(nèi)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)市場化處置方面，也開展了有益探索，取得了明顯的階段性成效。

3.1 一些地方陸續(xù)將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)納入產(chǎn)權(quán)市場交易

伴隨改革的縱深推進(jìn)，產(chǎn)權(quán)市場、交易機(jī)構(gòu)“價格、投資人發(fā)現(xiàn)，價值實現(xiàn)”的作用日益凸顯。而為實現(xiàn)國有資產(chǎn)處置的公開、公平和公正，一些地方陸續(xù)將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)納入產(chǎn)權(quán)市場進(jìn)行市場化交易。

需要指出的是，一段時間以來京滬等地財政部門明確要求通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)處置市級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)。早在2007年9月，北京市財政局便下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)北京市級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理工作的通知》，明確要求：從2007年10月1日開始，規(guī)定范圍內(nèi)的市級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置要通過北京產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行。2011年4月21日上海市財政局印發(fā)《上海市市級事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》，明確要求：市級事業(yè)單位國有資產(chǎn)出售、出讓、轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)、證券交易系統(tǒng)、協(xié)議方式以及國家法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他方式進(jìn)行。市級事業(yè)單位國有資產(chǎn)出售、出讓、轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制在未經(jīng)歷產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)和證券交易系統(tǒng)前，直接采用協(xié)議方式進(jìn)行的交易。

3.2 中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)場交易取得顯著成效

2009年7月21日，國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局發(fā)布《關(guān)于中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置有關(guān)問題的通知》。其中，“關(guān)于資產(chǎn)處置進(jìn)場交易”部分明確規(guī)定：國有資產(chǎn)處置交易由北京產(chǎn)權(quán)交易所承擔(dān)。

在業(yè)務(wù)開展中，北京產(chǎn)權(quán)交易所設(shè)立了“中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置服務(wù)機(jī)構(gòu)”，按照公開、公正、公平原則，對擬處置資產(chǎn)采取拍賣、招投標(biāo)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等市場化公開方式進(jìn)行處置，取得了顯著成效，進(jìn)場單位數(shù)量、處置資產(chǎn)規(guī)模逐步增長。2010年，行政事業(yè)單位資產(chǎn)動態(tài)報價的平均溢價率已達(dá)到97.56%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過傳統(tǒng)拍賣的溢價率，確保了國有資產(chǎn)處置的“價值實現(xiàn)”與公共資源的有效配置。

4 產(chǎn)權(quán)市場全面開展行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)交易的舉措建議

和政府須通過“作為資本市場重要組成的債券市場舉債”一樣，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)同樣應(yīng)當(dāng)全面納入“作為資本市場重要組成的產(chǎn)權(quán)市場”進(jìn)行市場化交易、公開處置，從而促使政府發(fā)債與處置資產(chǎn)從“割裂狀態(tài)”走向“并軌統(tǒng)一”。

4.1 充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)市場的資本市場功能，加快推進(jìn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)市場化處置

從政府舉債角度來講，國家應(yīng)當(dāng)通盤考量“地方政府舉債與資產(chǎn)處置的有效銜接和統(tǒng)一，中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置績效與支出預(yù)算安排的聯(lián)動效應(yīng)”。而產(chǎn)權(quán)市場、交易機(jī)構(gòu)“因地而設(shè)”的區(qū)域性特點(diǎn)，恰恰和“財政部門—主管部門—行政事業(yè)單位”三層次的國有資產(chǎn)管理模式一脈相承，能夠“就近銜接”。

基于此，財政部可在《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》基礎(chǔ)上主持制定相關(guān)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理的辦法，明確提出“充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)市場的資源配置與投融資等資本市場功能”，支持行政事業(yè)單位通過產(chǎn)權(quán)市場開展國有資產(chǎn)的市場化處置工作，實現(xiàn)國有資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)的公開、透明、規(guī)范、有效，確保國有資產(chǎn)不流失。

4.2 產(chǎn)權(quán)交易行業(yè)著力構(gòu)建全國統(tǒng)一的“行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置綜合服務(wù)平臺”

就行業(yè)層面而言，應(yīng)由中國企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)協(xié)會牽頭制定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)場交易的相關(guān)規(guī)則、流程，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)等信息手段來構(gòu)建全國統(tǒng)一、規(guī)范、高效的“行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置綜合服務(wù)平臺”，實施行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置市場化運(yùn)作機(jī)制和交易信息的集中統(tǒng)一發(fā)布制度；建立資產(chǎn)處置信息系統(tǒng)、交易管理系統(tǒng)和處置信息發(fā)布渠道，并與財政部“行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫”、債券市場“地方政府債發(fā)行與交易流通系統(tǒng)”、各地財政部門的政府采購系統(tǒng)等進(jìn)行數(shù)據(jù)信息的有效對接、共用共享，以便為地方政府新增債務(wù)額度確定及財政重整計劃實施、中央和地方各級政府部門預(yù)決算編制及政府采購預(yù)決算編制等提供有效的依據(jù)、參考。

4.3 產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)提供全方位、無縫銜接的有效服務(wù)供給

具體到操作實施，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)緊密依托“行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置綜合服務(wù)平臺”，聚集各類社會中介、金融機(jī)構(gòu)，主動與財政部門、政府主管部門、行政事業(yè)單位進(jìn)行接觸、溝通，為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置提供包括資產(chǎn)評估、審計、拍賣、招投標(biāo)、法律咨詢、交易、結(jié)算等在內(nèi)的全方位、無縫銜接的有效服務(wù)供給，并將處置資金及時上繳財政；主動接受地方財政部門和相關(guān)政府主管部門針對其從事行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置活動的監(jiān)督檢查，及時傳送、反饋行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的相關(guān)信息。

① 《全國行政事業(yè)單位家底將清查涉及資金約十萬億》，2016年2月3日，一財網(wǎng)

②《中國財政透明度不及格 政府資產(chǎn)負(fù)債透明度最低》，2016年11月26日，《經(jīng)濟(jì)觀察報》