警惕PPP項目實施“形式化”
——打造“形似且神似”的標(biāo)桿項目

陸桂營 陳琴琴

警惕PPP項目實施“形式化”
——打造“形似且神似”的標(biāo)桿項目

陸桂營 陳琴琴

自2014年財政部推廣PPP模式以來，政策制度不斷完善，PPP項目落地數(shù)量持續(xù)增加。但是，由于我國運用PPP模式的時間不長，理論掌握與實踐能力還存在一定差距，特別是具體項目實施、監(jiān)管能力不足，因此容易造成表面上“照章辦事”，實際上卻隱藏著較大風(fēng)險。本文在總結(jié)當(dāng)前我國PPP項目實施現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析項目操作程序上的主要風(fēng)險點，進而提出合理建議，以期推動項目真正規(guī)范實施。

PPP項目 形式化 風(fēng)險點

自PPP模式推廣運用以來，財政部按照“組建一個工作機制、設(shè)立一個專門機構(gòu)、搭建一個制度框架、推出一批示范項目”的“四個一”目標(biāo)穩(wěn)步推進各項工作，特別是為保證PPP項目規(guī)范運作，在制度設(shè)計、政策制定上持續(xù)發(fā)力。從2014年財政部印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）和《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）等文件開始，到最近新出臺《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號），從項目操作層面對PPP項目進行細化管理，有效保證了PPP項目規(guī)范實施。但同時，各地在項目實施過程中仍存在理念把握不準(zhǔn)確、走偏走樣的情況。因此，通過對PPP項目實施關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險進行研究并提出對策建議，促進項目規(guī)范實施是有必要的。

一、全國項目基本情況

從全國范圍來看，根據(jù)財政部建立的政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺統(tǒng)計，截至2016年9月末，全國入庫項目10471個，總投資金額12.46萬億元，其中執(zhí)行階段項目946個，總投資額已達1.56萬億元；按項目數(shù)量計算落地率為9.03%。財政部兩批示范項目232個，總投資金額7866.3億元，其中執(zhí)行階段項目128個，總投資金額3456億元，按項目數(shù)量計算落地率為55.17%①相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)財政部PPP中心《全國PPP綜合信息平臺項目庫季報第1期》、《全國PPP綜合信息平臺項目庫季報第3期》等材料整理（http：//www.cpppc.org：8082/efmisweb/ppp/seasonReport/toPPPReportList.do）。。

1.整體推進提速。從入庫項目數(shù)量和落地率情況來看，都呈穩(wěn)步提升趨勢。入庫項目數(shù)量較1月末增加3474個，增長率達49.65%；入庫項目投資額較1月末增加4.33萬億元，增長率達53.26%；財政部示范項目較1月末落地率提高了26.72個百分點。

2.中西部地區(qū)參與熱情高。從地域分布來看，1月末入庫項目投資金額前五的地區(qū)分別是山東、貴州、云南、河南和四川，投資金額達4.19萬億元，占比達51.58%；9月末入庫項目投資金額前五的地區(qū)分別是貴州、山東、云南、河南和四川，投資金額達5.35萬億元，占比達42.99%。中西部地區(qū)申報PPP項目熱情持續(xù)高漲，除了排名前五的地區(qū)總體保持不變外，內(nèi)蒙古、甘肅項目投資金額較1月末分別增加了3523億元和2362億元；而上海、天津合計項目投資金額僅164億元，廣東入庫項目投資金額甚至還減少了588億元，僅2078億元。

3.政府付費或補貼類項目比重偏高。9月末入庫項目中使用者付費、缺口補助和政府付費類投資金額分別為4.3萬億元、5.1萬億元和3萬億元，占比分別為35%、41%和24%，對比1月末各類付費方式占比42.3%、35.8%和21.9%來看，使用者付費項目減少7.3個百分點，政府付費和政府補貼的項目占比達65%，且比重逐漸提高。

4.基礎(chǔ)設(shè)施類項目居多。9月末入庫項目中，市政工程、交通運輸和片區(qū)開發(fā)項目投資金額分別為3.71萬億元、3.42萬億元和1.35萬億元，占項目總投資金額的68.06%，且較1月末占比63.88%，增加4.18個百分點。由于當(dāng)前市政工程、交通運輸和片區(qū)開發(fā)項目多為不收費項目，且集中于中西部地區(qū)收費項目收益性一般或較差，造成政府付費或補貼類項目比重偏高。

二、存在的主要風(fēng)險點

從項目情況可以看出，欠發(fā)達地區(qū)由于發(fā)展需要，對基礎(chǔ)設(shè)施投資需求大，在融資平臺受限，土地財政不可持續(xù)的背景下，面臨融資需求大的問題，推動實施PPP項目存在內(nèi)生動力。但由于項目所在地市場承載能力有限，通過市場化運作來實現(xiàn)PPP項目收益平衡十分困難，采用政府付費或缺口補貼方式又將很快超過財政部規(guī)定的PPP項目年度支出不超過一般公共預(yù)算支出比例10%的上限，而無法實施。在內(nèi)外交困的形勢下，尤其要警惕PPP項目形式化，避免項目實施過程流于形式，以PPP模式試點之名規(guī)避政策規(guī)定，行項目融資之實。

（一）項目識別環(huán)節(jié)，難出好項目

一是社會資本發(fā)起PPP項目方式操作難度大?，F(xiàn)階段市政公用設(shè)施規(guī)劃的前瞻性和透明度仍有待加強，社會資本對項目的建議權(quán)不足，通過向主管部門提交項目建議書的方式，不確定因素多、流程長，且前期論證成本無明確補償機制，積極性不高。

二是政府發(fā)起PPP項目方式推出好項目少。政府沒有約束機制，價格調(diào)整靈活、市場化程度高、需求穩(wěn)定，通過使用者付費的優(yōu)質(zhì)項目，往往由地方國有企業(yè)承接。推進難度大、收益較差的項目才采用PPP模式，對社會資本吸引力不足。易形成好項目出不來，社會資本又進不去的局面。

（二）“兩論”論證環(huán)節(jié)，操作難度大

一是財政承受能力論證看似操作相對易行，但真正關(guān)鍵在于如何嚴(yán)格控制年度10%的支出上限。對于財政支出主要保運轉(zhuǎn)的市縣，推出高達數(shù)十億的甚至上百億元的項目，且項目收益性不足，如果項目落地，僅按十年期償還本金，都將大幅超過支出上限，又將給政府違約埋下隱患。

二是物有所值評價難度大?！拔镉兴怠笔菍嵤㏄PP的核心，評估方案是否體現(xiàn)物有所值原則，是否真正提高效率，降低成本，是否比采用其他模式更具有經(jīng)濟性，是項目實施PPP的前提。當(dāng)前，根據(jù)《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號）規(guī)定，PPP項目以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。定性評價采用的“生命周期整合程度、風(fēng)險識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構(gòu)能力、可融資性”等六項基本評價指標(biāo)體系與項目物有所值判斷結(jié)論關(guān)聯(lián)度不夠明確，項目比較容易通過定性評價，且評分標(biāo)準(zhǔn)不夠細化，評價結(jié)果受主觀影響因素較大，不同專家評價結(jié)論可能不同，易流于形式。而定量評價首先歷史數(shù)據(jù)缺乏，且由于方案差異、物價變化、技術(shù)更新等因素，可比性受到影響；其次，雖然可以借助第三方專業(yè)機構(gòu)和專家力量，但政府部門特別是基層單位對第三方專業(yè)能力評估和中立性評價能力也不足，對其評價結(jié)果無法作出專業(yè)判斷，也容易造成“燈下黑”。第三，評價跨度期間長，涉及折現(xiàn)率、收益率、風(fēng)險因素等潛在變量較多，測算結(jié)果準(zhǔn)確性可能產(chǎn)生較大偏差。如北京地鐵4號線在客流預(yù)測時，花費巨資聘請國際著名機構(gòu)MVA公司進行評估，預(yù)測結(jié)果為，初期（2010年）58.8萬人次/工作日，近期（2015年）81.8萬人次/工作日，遠期（2034年）88.4萬人次/工作日，而實際上4號線開通三周年時（2012年9月），日均客流量就高達98.1萬人次，預(yù)測結(jié)果與實際值大幅偏差。

（三）項目采購環(huán)節(jié)，關(guān)卡盲點較多

一是準(zhǔn)入門檻設(shè)置不明確。資格預(yù)審環(huán)節(jié)社會資本準(zhǔn)入條件設(shè)置無明確標(biāo)準(zhǔn)，實施機構(gòu)主觀隨意性較大、指向性強，易成為限制民營資本進入的“隱形門”。以PPP水務(wù)項目為例，某市水務(wù)PPP項目，供水規(guī)模6萬噸/日（含污水處理規(guī)模7萬噸/日），投資總額約2.35億元，水務(wù)標(biāo)段要求投資人合計總量不低于15萬立方米/日的水務(wù)項目業(yè)績，總資產(chǎn)不低于人民幣7億元，資產(chǎn)不低于人民幣4億元，不低于人民幣3000萬元的存款證明；而某市水務(wù)PPP項目，投資額約2.21億元（包含污水處理和供水項目），污水處理總規(guī)模8.5萬立方米/日，近期規(guī)模為3.5萬立方米/日，要求投資人年末公司總資產(chǎn)不少于20億元，凈資產(chǎn)不少于10億人民幣，資產(chǎn)負債率不高于70%，銀行信用等級在A級及以上，擁有不少于1.44億元人民幣的自有資金，近三年中國境內(nèi)投資運營的污水處理廠累計規(guī)模不低于15萬立方米/日；其中至少應(yīng)有一個單項規(guī)模不小于5萬立方米/日。兩個規(guī)模內(nèi)容相近的水務(wù)項目，要求社會資本的條件卻大相徑庭，看似合規(guī)的程序背后，人為過濾社會資本的可能性卻不小。過度提高準(zhǔn)入條件也往往成為PPP項目“國進民退”的一個原因。

二是采購程序待完善。為適應(yīng)PPP模式項目采購過程，合同內(nèi)容復(fù)雜，不能簡單采用投標(biāo)方式進行價格比較，而設(shè)計了競爭性磋商采購方式。而競爭性磋商方式面臨多輪、多家社會資本篩選、磋商和評判等工作，專業(yè)性強、工作量大、時間長。同時，相關(guān)評審專家選擇來源少、難度大，基層實際操作過程存在與物有所值定量評價相同的政策、技術(shù)風(fēng)險，運用不當(dāng)也存在競爭不充分、采購成本更高且合法化問題等隱性風(fēng)險。

（四）合同設(shè)計環(huán)節(jié)，核心內(nèi)容弱化

一是收益調(diào)整機制弱化甚至缺失。建立合理收益調(diào)整機制，使社會資本“盈利不暴利”，可以說是PPP合同的核心之一。但不少項目政府方出于融資目的，以項目落地為目的，往往簡單處理。完全由財政承諾分年度給予補貼回購，缺少全生命周期合作運營，本質(zhì)上是名股實債，是“加長版”的BT模式。

二是績效考評機制弱化甚至缺失。不少項目在合同簽訂過程中只注重基建成本，不重視后期運營支出；只關(guān)注明確固定運營支出，而忽視將運營支出與運營質(zhì)量掛鉤，甚至沒有績效考評的內(nèi)容。而真正的PPP項目回報機制不是簡單的“分期回購”、“投資成本+利潤”，而是將項目建設(shè)和合作運營期成本，通過量化項目績效考核，明確政府和社會資本的權(quán)利義務(wù)，合理分配項目風(fēng)險，提高效率、降低成本，提升公共服務(wù)水平。節(jié)約了建設(shè)成本，增加了運營支出；或者節(jié)約了運營支出，降低了公共服務(wù)水平，這都不符合PPP項目要求。

（五）項目信息公開環(huán)節(jié)，公而不開

任何完美的制度都無法完全實現(xiàn)內(nèi)部自我監(jiān)督，還需要充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用。PPP項目以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為目的，除了政府加強日常監(jiān)管外，更是需要社會公眾參與到PPP項目運營監(jiān)督、績效考評等環(huán)節(jié)，讓項目在陽光下運行，讓公眾充分參與，才能保證項目持續(xù)高效運行。日前，財政部印發(fā)了《政府和社會資本合作項目信息公開暫行管理辦法（征求意見稿）》，擬對PPP項目信息公開工作進行規(guī)范，這的確有利于相關(guān)工作開展。但在推進項目信息公開的同時，要注意統(tǒng)一明確標(biāo)準(zhǔn)、減少特殊事項，避免公開但不透明、不完整的情況；還要注意提升公開信息的友好度，降低信息的專業(yè)性，提高公眾對信息的可讀性，避免公開卻不理解的情況。真正讓項目信息充分公開，讓公眾充分知情，才能進行有效監(jiān)督，發(fā)揮信息公開的作用。

（六）項目管理環(huán)節(jié)，能力投入不足

一是仍偏重于追求項目落地。國外公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施相對較為完善，PPP作為傳統(tǒng)模式的一種補充，僅在確認(rèn)實現(xiàn)物有所值的情況下實施，在公共投資中的比例最高也不超過20%，一般為10%-15%，并且較少對PPP項目落地率、落地時間進行考核，項目條件成熟就推進，不成熟則不實施。倫敦地鐵PPP方案實施前曾經(jīng)過4～5年的社會大討論，而當(dāng)前財政部示范項目平均落地時間為13.5個月，但各界對PPP項目落地慢的聲音還不絕于耳。加快項目落地的目的是好的，但如果前期不充分準(zhǔn)備論證，就簽訂長達幾十年的合約，將會給未來留下風(fēng)險隱患。

二是過程監(jiān)管不足。監(jiān)管意識不足，當(dāng)前各級政府的重點還是在于進入審核環(huán)節(jié)，對于監(jiān)管作用的重要認(rèn)識還未完全到位。除了前期充分談判，完備合同條款，更重要的還在于后期密切監(jiān)管，落實相關(guān)內(nèi)容；監(jiān)管投入不足，專業(yè)人員技術(shù)力量也較為薄弱，沒有充足人員對項目進行“全過程、全方位”監(jiān)管，容易導(dǎo)致監(jiān)管“盲區(qū)”的產(chǎn)生；監(jiān)管延續(xù)性不足，PPP項目運營期長達二三十年，容易由于人員輪換，導(dǎo)致監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不一、強度不一和監(jiān)督要求更新不及時等問題。

三、對策建議

（一）提升認(rèn)識

實施PPP項目的目的是，將本由政府承擔(dān)的，提升公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給效率和質(zhì)量的部分職能，交由社會資本來承擔(dān)，有利于緩解政府融資壓力，有助于建立現(xiàn)代財政制度，更是深化改革推動政府職能轉(zhuǎn)變的體制機制變革。政府要開放思想，敢于和社會資本打交道，遵循市場規(guī)律辦事；要轉(zhuǎn)變思想，善于以資源換資金、換效率，帶動盤活存量資產(chǎn)，提升整體效益。行動上要讓，適當(dāng)讓利給社會資本，舍得打破舊方式，拿出好項目，用“干貨”吸引優(yōu)勢社會資本，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制；工作上要實，建立配套工作機制，加強工作部署，來推動項目實施。同時，也要優(yōu)化對地方政府的考評機制。不單純關(guān)注短期GDP增長，重視長期公共服務(wù)質(zhì)量和效率的提升，才能與PPP模式由傳統(tǒng)補建設(shè)轉(zhuǎn)為補運營的“全生命周期”理念相契合，也才能避免將PPP簡單理解成融資手段的誤區(qū)。

（二）落實“強制”約束

日前，財政部出臺了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號），對公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式進行“兩個強制”，即在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應(yīng)用PPP模式，中央財政將逐步減少并取消專項建設(shè)資金補助。在其他中央財政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，對于有現(xiàn)金流、具備運營條件的項目，要“強制”實施PPP模式識別論證，鼓勵嘗試運用PPP模式，注重項目運營，提高公共服務(wù)質(zhì)量。通過兩個“強制”的實施，建立以制度為基礎(chǔ)的長效機制，改變單純依靠提高主觀認(rèn)識的困境，促使掌握PPP項目實施主導(dǎo)權(quán)的各級政府，不能再把好項目當(dāng)作“自留地”，要多推好項目，采用“肥瘦搭配”等方式進行項目組合，吸引社會資本，提高項目成熟度。目前主要在垃圾處理、污水處理領(lǐng)域?qū)嵭校⑼ㄟ^項目實踐經(jīng)驗的積累，向其他領(lǐng)域擴展。

（三）加快建立PPP法律政策制度體系

PPP項目合作期長，將面對數(shù)任政府和監(jiān)管人員的變換，僅依靠政策文件來規(guī)范推動PPP項目實施，社會資本利益無法得到有效保障，并且各部門相關(guān)政策文件還未完全成體系，且相互間存在不少差異，甚至沖突，不利于PPP項目實施。應(yīng)該加快推動PPP法的出臺，以法律的形式，保證PPP項目的規(guī)范化、法制化運營，給社會資本投資吃“定心丸”。要按照法治國家、法治政府、法治社會的建設(shè)要求，培育契約精神，構(gòu)建PPP伙伴關(guān)系，并以PPP法為核心，建立“PPP法+《政府采購法》、《公司法》、《合同法》、《會計法》、稅法等相關(guān)法律+政策制度+合同范本、操作指南等指引”，“1+X”多層次、多領(lǐng)域的法律政策制度體系，推動項目規(guī)范實施。

（四）推動“全生命周期”監(jiān)管

有比喻說“PPP是一段婚姻，而不是一場婚禮”，談判“戀愛”過程中要不搞“家長制”，實行“包辦婚姻”，讓市場在資源配置中起決定性作用。特別在采購談判、合同簽訂環(huán)節(jié)要把好關(guān)，要充分公開競爭，避免“抽屜協(xié)議”、“一頁合同”等情況，探索引入項目重大責(zé)任終身追責(zé)制度，對項目實施過程未盡職盡責(zé)的要追責(zé)，避免造成泉州刺桐大橋糾紛、長春匯津污水處理廠高價回購等問題。同時，讓雙方能在未來幾十年的合作中守約履約，更需要政府做好績效評價，履行監(jiān)管職責(zé)。政府部門要以職能轉(zhuǎn)變?yōu)槌霭l(fā)點，改變原有“重審批，輕監(jiān)管”的方式，從項目實施之初到項目最后移交，加大過程監(jiān)管投入力度，還要改變現(xiàn)行政府考評體系，提高政府相關(guān)監(jiān)管職責(zé)要求和考核比重，真正推行與PPP項目相匹配的“全生命周期”監(jiān)管工作。

PPP模式是事關(guān)未來幾十年的大事，在政策制定上要從高處著眼，避免制度缺陷，防止過度實施甚至濫用；在項目推動上要從細處著手，把好合同條款的一句一字，合理分配收益、分擔(dān)風(fēng)險，杜絕形式化。同時，用改革的耐心、決心和恒心，給PPP模式多一些時間和空間，相信未來我們收獲的不僅僅是PPP項目落地之果，更是PPP長效機制運作、政府職能轉(zhuǎn)變之紅利。

［1］杜盼盼，韓陳林，林曉言.北京地鐵4號線與倫敦地鐵PPP項目案例分析［J］.都市快軌交通，2016年第5期.

［2］閆麗瓊，吳冬雯，徐銘蔚.加強對PPP項目政策引導(dǎo)的幾點建議［J］.中國財政，2016年第8期.

［3］陸桂營.新形勢下推廣運用PPP模式的建議［J］.財政科學(xué)，2016年第8期.

［4］李顯冬，李彬彬.試論我國PPP法律系統(tǒng)規(guī)范的構(gòu)建［J］.財政科學(xué)，2016年第1期.

作者單位：福建省財政廳福建省商業(yè)集團有限責(zé)任公司

（責(zé)任編輯：李利華）

Alert on the Formalization of PPP Project Implementation——To make Benchmarking Projects in Name and in Fact

Lu Guiying Chen Qinqin

Since 2014,Chinese Ministry of Financehas pushedthe PPP model,the policy system has been continuously improved,and the number of PPP projects continued to increase.However,because the use of PPP mode in China is still not a long time,there are still many problems on the theoretical knowledge and practice, especially the operation ability and supervision ability is insufficient.Superficially the program is standardized, but actually it hides a great risk.Based on the conclusion of the current situation of China’s PPP project and analysis on the main risk points in the procedure,this paper puts forward reasonable suggestions to promote the implementation of the PPP project.

PPP Project;Formalization;Risk Point

F810.2

A

2096-1391（2017）01-0153-06