可持續(xù)投資議程下的財(cái)政支柱
——以“一帶一路”為中心

倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院Syed Ehtisham Ahmad教授

可持續(xù)投資議程下的財(cái)政支柱
——以“一帶一路”為中心

倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院Syed Ehtisham Ahmad教授

2016年6月3日下午，倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院、伯恩大學(xué)高級(jí)研究員Syed Ehtisham Ahmad教授，做客中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院新知大講堂，做了題為“可持續(xù)投資議程下的財(cái)政支柱——以一帶一路為中心”的學(xué)術(shù)報(bào)告。報(bào)告會(huì)由中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究生部主任傅志華主持。

Ahmad教授回溯了中國(guó)可持續(xù)發(fā)展和結(jié)構(gòu)性改革的歷史，總結(jié)了中國(guó)財(cái)稅體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)。他系統(tǒng)分析并肯定了中國(guó)財(cái)稅體制改革的重要經(jīng)驗(yàn)，特別是通過(guò)建立增值稅收入分享和稅收返還機(jī)制保證了地方政府的財(cái)政收入，建立了地方政府的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。中國(guó)分稅制改革加速了中心城市群的建設(shè)，形成了一套社會(huì)契約并且有效解決了貧困問(wèn)題。但是中心城市群的發(fā)展也帶來(lái)了東南沿海地區(qū)的擁擠問(wèn)題。Ahmad教授結(jié)合他國(guó)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，就政府財(cái)政可持續(xù)發(fā)展相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，并就新城市群的設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施融資、風(fēng)險(xiǎn)防范以及最優(yōu)稅收理論的應(yīng)用問(wèn)題做了深入分析。

“一帶一路”戰(zhàn)略目標(biāo)是增進(jìn)中國(guó)以及周邊國(guó)家、人民的福利，如何最大化效果、最小化風(fēng)險(xiǎn)值得深入研究，如何充分利用財(cái)政稅收政策、調(diào)整制度，以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)則是關(guān)鍵。Ahmad教授認(rèn)為，中國(guó)的分稅制改革促使了中心城市群的建立。在基礎(chǔ)設(shè)施連接性較不完善的1994年，分稅制改革讓富裕省份保持高收入、補(bǔ)償相對(duì)貧窮省份的同時(shí)，也加強(qiáng)了各地的連接性，進(jìn)一步促使了中心城市群的建立。大量的中心城市群沿海而立，如上海、廣州、深圳等，他們發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，讓中心城市更加強(qiáng)大，開(kāi)放勞動(dòng)力市場(chǎng)的同時(shí)也加強(qiáng)了和內(nèi)陸城市的聯(lián)系，通過(guò)創(chuàng)建這些中心城市群帶來(lái)了充分就業(yè)，讓近3億人口解決了貧窮問(wèn)題。（過(guò)去20年間，全世界范圍內(nèi)共3.5億人口擺脫了貧窮，其中3億人貧窮的削減來(lái)自于中國(guó)。）基于當(dāng)前生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)力，很難在非常擁擠的一線中心城市創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，除了要更好地利用現(xiàn)有生產(chǎn)技術(shù)和資源以外，須站在“一帶一路”戰(zhàn)略視角上，結(jié)合周邊國(guó)家的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)情況，尋找新方法才會(huì)發(fā)現(xiàn)更大的潛能。Ahmad教授強(qiáng)調(diào)，“一帶一路”背后的經(jīng)濟(jì)邏輯是通過(guò)把西部和世界相連，擴(kuò)大生產(chǎn)的可能性空間。

Ahmad教授強(qiáng)調(diào)了關(guān)注公共政策、財(cái)政政策問(wèn)題的重要性。例如，意大利政府和歐盟決定將紡織制造業(yè)的重要區(qū)域都靈和意大利南部城市那不勒斯通過(guò)高鐵連接，以促進(jìn)兩地貿(mào)易的發(fā)展。但由于當(dāng)?shù)氐胤街卫斫Y(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的問(wèn)題，當(dāng)?shù)厝酥粫?huì)早上坐火車(chē)去米蘭或其他地方，晚上回到居住地，新建連接并未增加新的就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，新中心城市群的建立，不能單靠基礎(chǔ)設(shè)施連接，私營(yíng)企業(yè)和私營(yíng)主體的投資意愿、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)環(huán)境都須納入考慮。又如：巴塞羅那政府抓住了奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)的契機(jī)，同時(shí)，不斷提升的公共物品吸引了更多的私人投資與服務(wù)，而這一前提是巴塞羅那居民愿意支付更多的稅收，而同為奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)舉辦地的都靈卻并沒(méi)有抓住機(jī)會(huì)。

與前述政府要提供公共物品相聯(lián)系，就是我們需要投資，那我們就面臨通過(guò)什么樣的方式去為投資尋找錢(qián)，這是融資問(wèn)題。巴塞羅那抓住機(jī)會(huì)，為了可持續(xù)發(fā)展從資本市場(chǎng)融資，而都靈卻沒(méi)有抓住這樣的機(jī)會(huì)，甚至除巴塞羅那以外的西班牙其他地方也沒(méi)抓住機(jī)會(huì)。巴塞羅那債務(wù)與GDP的比例是30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于60%的警戒線水平。經(jīng)常性赤字率是3%以下。經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，西班牙多個(gè)地方政府的隱性債務(wù)被暴露，而這些隱性債務(wù)甚至以PPP的方式存在。當(dāng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)到來(lái)時(shí)，人們才意識(shí)到隱性債務(wù)的存在。中國(guó)地方政府由于沒(méi)有自己的稅收來(lái)源，且對(duì)于潛在的負(fù)債信息收集不全。因此，Ahmad教授建議，如果地方政府沒(méi)有一個(gè)良好的稅收來(lái)源，或?qū)﹄[性債務(wù)的信息識(shí)別方面存在問(wèn)題，那潛在風(fēng)險(xiǎn)肯定是存在的，中國(guó)以及“一帶一路”國(guó)家也需要借鑒和學(xué)習(xí)歐洲國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，防范這種風(fēng)險(xiǎn)。

除了隱性債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)外，Ahmad教授進(jìn)一步講解了因激勵(lì)機(jī)制錯(cuò)配和信息制度不健全帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。地方性投資需要地方稅收體制配套的均等化體系設(shè)計(jì)，其中，地方政府的稅收收入能力很重要。同時(shí)，地方政府提供公共物品及公共服務(wù)的能力要足夠吸引一部分企業(yè)和個(gè)人的愿意。偏遠(yuǎn)地區(qū)的企業(yè)一般而言擁有更高的成本，而如何將偏遠(yuǎn)地區(qū)和中心地區(qū)相連是關(guān)鍵。正如前面所說(shuō)，意大利雖然把貧窮和富裕的省份相連，但沒(méi)有讓貧窮的地區(qū)變富裕，相反，惡化了區(qū)域間的差距和不平等。同樣的情況也發(fā)生在智利，雖然有貫穿南北的鐵路，但人們更愿意去往智利的中間——圣地亞哥，現(xiàn)在智利一半的人口都在首都。試圖通過(guò)鐵路構(gòu)建新的城市帶，卻沒(méi)有發(fā)揮預(yù)想中的作用。Ahmad教授強(qiáng)調(diào)兩個(gè)關(guān)鍵的經(jīng)驗(yàn)，一是地方政府的稅收能力，二是信息的獲取，包括地方公共物品的提供。

關(guān)于最優(yōu)稅收設(shè)計(jì)理論，需要將影子價(jià)格納入到經(jīng)濟(jì)模型中，如：環(huán)境污染、擁堵等因素，然后放入最優(yōu)稅收測(cè)算模型，用一套體系評(píng)估投資本身的質(zhì)量以及篩選所有相關(guān)城市群，這也是Ahmad教授對(duì)于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的實(shí)踐貢獻(xiàn)。在Ahmad教授看來(lái)，為什么影子價(jià)格非常重要，是因?yàn)樗鼘?duì)于新一輪的稅收體制改革有指導(dǎo)性作用，以及通過(guò)調(diào)整稅收會(huì)對(duì)一系列家庭、企業(yè)、政府的決策所帶來(lái)的影響。新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整急需一套新的評(píng)估體系，而Ahmad教授所提出的理論依據(jù)是基于Ahmad教授和世界銀行前首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家用影子價(jià)格和最優(yōu)稅收測(cè)算模型構(gòu)建出來(lái)的一套體系，這也是財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)非常重要的基石，背后由非常復(fù)雜的數(shù)學(xué)模型支撐。在全國(guó)和各地方，尋找縮小區(qū)域間貧富差距的標(biāo)準(zhǔn)和方法，解決產(chǎn)業(yè)多元化帶來(lái)的環(huán)境污染和擁堵等問(wèn)題，都可以借鑒這套體系和方法。

當(dāng)改變國(guó)家內(nèi)部結(jié)構(gòu)性關(guān)系的時(shí)候，要意識(shí)到項(xiàng)目與項(xiàng)目之間的聯(lián)系性。怎么樣通過(guò)最優(yōu)稅收理論，以及怎么把最優(yōu)稅收理論置于發(fā)展中國(guó)家，每一個(gè)單位公共物品的邊際支出或者一個(gè)邊際性的改革會(huì)對(duì)生產(chǎn)者、消費(fèi)者、政府收入以及其他一些變量產(chǎn)生影響。

Ahmad教授認(rèn)為，稅收結(jié)構(gòu)應(yīng)與投資決策相匹配，這也來(lái)自于對(duì)改革理論的理解。例如，4年前推出的增值稅，雖然資本類商品抵扣和設(shè)計(jì)上的問(wèn)題帶來(lái)一定程度的稅收扭曲，但在2007年做了進(jìn)一步調(diào)整。1994年把營(yíng)業(yè)稅保留在地方，這間接增加了企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本?，F(xiàn)在中國(guó)企業(yè)面臨更激烈的外部競(jìng)爭(zhēng)，為企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)，增加競(jìng)爭(zhēng)力，中國(guó)2016年?duì)I改增的徹底改革，就是一個(gè)非常關(guān)鍵的改革，也是一個(gè)正確的方向。增值稅除了稅收外的第二重目的是產(chǎn)生信息和獲得信息，而這種信息對(duì)于打擊逃稅是非常關(guān)鍵的。又如，怎樣在多層級(jí)政府的框架下管理碳排放稅，這并非是簡(jiǎn)單的比例分成所能解決的。稅收分層最大的問(wèn)題在于它不一定能讓地方政府成為負(fù)責(zé)主體，地方政府沒(méi)權(quán)力調(diào)整稅基、稅率。如果設(shè)計(jì)區(qū)間稅率，則需要考慮地方政府間的相互競(jìng)爭(zhēng)。地方政府有可能為了吸引企業(yè)，將稅率設(shè)置到最低，甚至是零。稅收設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)考慮兩個(gè)方面，一是分配，二是環(huán)境污染。當(dāng)社會(huì)出現(xiàn)更為嚴(yán)重的貧富分化的時(shí)候，以上兩點(diǎn)對(duì)于整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)本身會(huì)有傳導(dǎo)和影響的效應(yīng)。

最后，Ahmad教授以巴基斯坦為例，以點(diǎn)帶面地闡釋了可持續(xù)公共投資在“一帶一路”戰(zhàn)略中的重要性。

傅志華主任在總結(jié)發(fā)言時(shí)指出，財(cái)政可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題事關(guān)“一帶一路”戰(zhàn)略的建設(shè)，意義重大。Ahmad教授的報(bào)告詳細(xì)闡述了新城市群建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資、風(fēng)險(xiǎn)的防控和稅收最優(yōu)理論等方面的相關(guān)問(wèn)題，并且緊密結(jié)合中國(guó)過(guò)去財(cái)稅改革的經(jīng)驗(yàn)，以及發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)政府財(cái)政可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行了全面分析，許多觀點(diǎn)及其分析方法值得我們深入思考和借鑒。

余貞利 整理

（責(zé)任編輯：李利華）