論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中婦女權(quán)益的法律保護

劉淑波，劉 藝

(長春理工大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春130022)

論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中婦女權(quán)益的法律保護

劉淑波，劉 藝

(長春理工大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春130022)

土地是農(nóng)民生存和發(fā)展的基本保障。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項重要的用益物權(quán)，與農(nóng)村婦女在內(nèi)的農(nóng)民權(quán)益密切相關(guān)。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中加強對婦女權(quán)益的法律保護，對促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展具有深遠意義。

土地承包經(jīng)營權(quán)；確權(quán)登記；婦女權(quán)益；法律保護

2013年中央1號文件明確提出，用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的承包關(guān)系、承包地塊、面積、空間位置、用途、地類、等級等情況記錄于專門的簿冊，以確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)[1]。對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)登記是強化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護的重要方式，對促進土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置均具有重要意義。由于實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，“戶”因此成為農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同的簽訂主體，即一般由戶主作為代表與村委會簽訂承包合同，而包括婦女在內(nèi)的其他家庭成員則沒有權(quán)利簽訂土地承包經(jīng)營合同。農(nóng)村的戶主一般都是男性，勢必導(dǎo)致農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)受到一定的影響。為了減少社會矛盾，在確權(quán)登記中切實保護農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)變得至關(guān)重要。

一、農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)受侵害的表現(xiàn)

為使土地承包經(jīng)營關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展，國家于1995年下發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》，要求各地實行“增人不增地、減人不減地”的土地政策，對土地調(diào)整進行嚴(yán)格限制。我國以家庭為單位對農(nóng)村土地進行承包，符合當(dāng)時的國情。然而，該制度的實施造成了事實上的男女權(quán)益不對等的問題，由于婚姻關(guān)系的形成及變化，多數(shù)農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)受到了不同程度的損害。

(一)因結(jié)婚而導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)受損

在土地承包中，農(nóng)村女子一般在未婚之前都由戶籍所在地進行土地分配，這種情形下女性和男性對土地的承包經(jīng)營權(quán)基本平等。然而，婚后婦女往往無法在新的居住地承包經(jīng)營地塊，而原有的集體組織一般也不再保留其成員權(quán)，基于農(nóng)村集體組織成員權(quán)而享有的權(quán)利因此就不復(fù)存在了。土地不同于一般財物，其作為不動產(chǎn)無法遷移轉(zhuǎn)走。因而，農(nóng)村婦女在婚后喪失土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象。

(二)因離婚而導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)受損

由于土地政策的局限，農(nóng)村婦女婚后很難在男方家中獲取土地承包經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致了雙方離婚時土地承包經(jīng)營權(quán)及其收益只屬于男性而不能作為夫妻共同財產(chǎn)進行分割，婦女的權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。農(nóng)村婦女出嫁后遷移至婆家居住后可能獲得了土地，但在離婚后很難保住其土地承包經(jīng)營權(quán)。即使法院在對其離婚進行判決時將土地承包經(jīng)營權(quán)作為夫妻共同財產(chǎn)進行分割，在執(zhí)行上也是相當(dāng)困難的，導(dǎo)致處于弱勢的農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)遭到損害。沒有土地承包經(jīng)營權(quán)的婦女離婚回娘家后并不能要回原有的土地，娘家所在的村委會也不會給她們重新分配土地[2]。

(三)因喪偶而導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)受損

喪偶婦女和離婚婦女的處境在大多數(shù)情況下是相同的，喪偶后仍能享有土地承包權(quán)的情形非常少見。即使享有土地承包經(jīng)營權(quán)，在喪偶后夫妻關(guān)系解除，夫家所屬的村委會極有可能收回原有土地，更有甚者會由夫家兄弟分割土地。婦女喪偶后，一般來說就不具備在婆家繼續(xù)生活居住的可能和必要，也很難在失去丈夫的情況下受到婆家的愛護和關(guān)照，因而不得不離開婆家的居住地，土地承包經(jīng)營權(quán)也會隨著其離去而相應(yīng)失去。即使在嫁入婆家后取得了土地承包經(jīng)營權(quán)，也會隨著丈夫的死亡即婚姻關(guān)系的消亡而被婆家收回。

二、農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)受侵害的原因

農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)益受侵害的原因比較復(fù)雜，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

(一)法律法規(guī)可操作性不強

在我國現(xiàn)有的法律體系下，主要由《憲法》《婦女權(quán)益保障法》《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村婦女的土地權(quán)益進行保護。我國憲法明確規(guī)定了男女權(quán)利平等的原則。1992年4月第七屆全國人大第五次會議通過、2005年8月第十屆全國人大常委會第十七次會議修改的《婦女權(quán)益保障法》第32、33、55條規(guī)定了婦女土地承包權(quán)益，如婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營等方面享有與男子平等的權(quán)利①；任何組織和個人不得侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各項權(quán)益②；受害人的權(quán)益被侵害,可以通過仲裁或訴訟解決③。從以上規(guī)定可以看出，《婦女權(quán)益保障法》關(guān)于保護農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)的法律條款規(guī)定得不夠縝密。此外，2002年8月第九屆全國人大常委會第二十九次會議通過的《農(nóng)村土地承包法》第30條規(guī)定了發(fā)包方不得隨意收回婦女承包地④。該條款意圖保護婦女的土地權(quán)益，尤其是離婚婦女和喪偶婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)，具有良好的出發(fā)點。但是，時至今日我國法律仍沒有關(guān)于家庭為主體承包的土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以作為夫妻雙方共同共有的財產(chǎn)權(quán)益進行分割的規(guī)定。因而，該條款在實踐中很難得到落實，使得已婚婦女在法律上分割土地權(quán)益的愿望受到阻礙?？傊M管我國法律規(guī)定了保護婦女土地權(quán)益的內(nèi)容，但大多規(guī)定得比較籠統(tǒng)且可操作性不強，立法者沒有充分考慮中國現(xiàn)實的社會性別利益關(guān)系，有關(guān)土地權(quán)益的法律都是中性的，未能對由于性別不同帶來的利益差別甚至沖突引起足夠的重視，因此造成對已婚婦女、離異婦女及喪偶婦女土地承包經(jīng)營權(quán)的保護明顯不足。

(二)村規(guī)民約與法律法規(guī)相抵觸

“村規(guī)民約”是一個自然村自我管理、自我教育、自我約束、自我發(fā)展的總規(guī)程，是村民自治的具體體現(xiàn)。村規(guī)民約是各種法律在一個村最集中的反應(yīng)和體現(xiàn)，良好的村規(guī)民約在村民自治中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。自《村民委員會組織法》頒布后，村委會過分強調(diào)村務(wù)自治，忽視了所有的自治必須是在國家法律允許的范圍內(nèi)運作。如在制定土地承包經(jīng)營權(quán)方面的村規(guī)民約中深受傳統(tǒng)觀念的影響，認(rèn)為出嫁女本人和戶籍都進入夫家，因而喪失了在娘家的土地權(quán)益，無權(quán)與娘家的村民爭土地使用權(quán)的歸屬；出嫁女只能依靠其配偶在夫家所享有的財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)而分配到相應(yīng)的財產(chǎn)，這些明顯與法律法規(guī)相悖的“村規(guī)民約”對已婚婦女、離婚婦女、喪偶婦女等土地承包經(jīng)營權(quán)益造成了侵害。

(三)法律救助措施落實欠佳

農(nóng)村婦女土地權(quán)屬糾紛的解決應(yīng)采用協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟等方式，在協(xié)商、調(diào)解不成時，可以申請仲裁。然而，由于人員力量不夠，經(jīng)費不足，各地成立的土地仲裁機構(gòu)基本上沒有啟動，不能有效地解決土地糾紛。受傳統(tǒng)思想的禁錮，許多農(nóng)村婦女認(rèn)為訴訟程序費時費力又需要花錢，還不能確保勝訴，因而放棄維權(quán)，致使許多土地糾紛沒有得到妥善的解決，農(nóng)村婦女的生活受到嚴(yán)重影響。在司法實踐中，婦女即使勝訴，其土地承包經(jīng)營權(quán)也很難恢復(fù)至未受損狀態(tài)，無法得到有效的補償。

另外，農(nóng)村地區(qū)教育的落后和法律宣傳的缺乏，一些農(nóng)村婦女在土地權(quán)益受到侵害時，沒有積極尋求法律幫助的意識，甚至不清楚自己是否享有與男性平等的土地權(quán)益。由此可見，農(nóng)村婦女法律意識粗淺和維權(quán)意識薄弱也是使其土地承包經(jīng)營權(quán)受損的原因之一。

三、在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中維護婦女權(quán)益的建議

2014年中央1號文件明確要求，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)工作中必須切實維護婦女的利益，在確權(quán)工作的任何環(huán)節(jié)均不可歧視和侵害婦女權(quán)益。針對現(xiàn)實中的問題，在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中，建議從以下幾方面加強對婦女權(quán)益的法律保護。

(一)完善相關(guān)的法律法規(guī)

完善相關(guān)的法律法規(guī)是確保農(nóng)村婦女在確權(quán)登記中享有平等權(quán)利的重要保證。為有效預(yù)防和減少農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)受損問題，建議從社會性別視角制定和完善相關(guān)法律法規(guī)及實施細(xì)則，重點考慮婚嫁因素對婦女土地承包經(jīng)營權(quán)的影響，改變現(xiàn)有法律對婦女土地承包權(quán)保護不利的現(xiàn)狀。第一，簽訂土地承包合同時，由夫妻雙方共同作為家庭承包戶的代表進行登記。不具有本集體經(jīng)濟組織成員身份的家庭成員可因婚姻或者繼承等原因而取得家庭承包經(jīng)營權(quán)或成為共有人，在轉(zhuǎn)包、出租、抵押或以其他方式流轉(zhuǎn)時要由夫妻雙方一致同意才能生效，從而真正保障夫妻雙方享有平等的權(quán)益。第二，婚姻關(guān)系發(fā)生變化的婦女可以通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)繼續(xù)享有和行使其在土地承包合同期限內(nèi)的權(quán)利，從而有效保障離婚婦女和喪偶婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)。

(二)糾正不合法的村規(guī)民約

為確保確權(quán)登記中免受不合法的村規(guī)民約的影響，建議加強對村規(guī)民約的制定、修改和廢止的指導(dǎo)與監(jiān)督。第一，在村規(guī)民約中寫入男女平等、婚嫁落戶、土地承包等涉及婦女權(quán)益的條款，切實保護農(nóng)村婦女的土地權(quán)益。第二，建立村規(guī)民約的審查制度，及時清理并糾正與法律法規(guī)相抵觸的村規(guī)民約，凡是違反男女平等原則、帶有性別歧視、侵害女性權(quán)益的規(guī)定都應(yīng)得到及時廢止，堅決杜絕村規(guī)民約干預(yù)國家法律法規(guī)落實、造成實際上男女權(quán)益不平等的現(xiàn)象。

(三)建立可行的登記制度

在確權(quán)登記中，應(yīng)明確將農(nóng)村婦女相關(guān)土地權(quán)益體現(xiàn)在權(quán)屬證書上，以確保農(nóng)村婦女“證上有名，名下有權(quán)”。第一，對于出嫁女在嫁入地未能取得地塊和相應(yīng)承包經(jīng)營權(quán)的，村委會不得擅自收回其出嫁前享有的土地權(quán)益，各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)本村婦女人地分離的實際情形進行調(diào)控，要確保婦女能夠在原居住地或在新居住地進行登記，只有嫁入地已給其分配土地后，原居住地才能取消其土地承包經(jīng)營權(quán)，避免出嫁女兩頭漏登、利益受損的現(xiàn)象。第二，在當(dāng)?shù)孬@得承包地的，應(yīng)將女方標(biāo)注為該地塊的承包共有人并且進行確權(quán)登記，確保男女雙方共同平等地享有相關(guān)土地權(quán)益。第三，要落實好離婚婦女和喪偶婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)，若其在本村繼續(xù)生活，應(yīng)與其他村民一樣同等確權(quán)，若雙方離婚，女方再婚并離開原居住地，是否確權(quán)應(yīng)當(dāng)尊重該婦女本人意愿。

(四)落實有效的救濟措施

完善的救濟措施是維護農(nóng)村婦女權(quán)益的最終保障。第一，在確權(quán)登記中，村集體必須依據(jù)法律法規(guī)明確婦女的集體經(jīng)濟組織成員資格。確保農(nóng)村女性自出生即享有土地承包經(jīng)營權(quán)的資格。避免在土地承包經(jīng)營合同或確權(quán)證書等法律文件上缺少婦女署名的現(xiàn)象。第二，在確權(quán)登記中，登記機關(guān)在遇到婦女土地承包經(jīng)營權(quán)受侵害的情況時要及時與村集體溝通了解情況，嚴(yán)格按照有關(guān)法律和現(xiàn)行政策解決相關(guān)問題。第三，相關(guān)行政部門應(yīng)盡快建立健全解決土地權(quán)益糾紛的仲裁機構(gòu)，完善土地權(quán)益糾紛仲裁程序，妥善解決農(nóng)村婦女和農(nóng)戶及村委會之間的土地承包經(jīng)營權(quán)益糾紛。第四，在確權(quán)登記中產(chǎn)生農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)登記疏漏或錯誤，應(yīng)當(dāng)賦予其行政救濟的權(quán)利，為農(nóng)村婦女維護土地權(quán)益敞開司法救濟之門。確權(quán)登記是行政行為，只要當(dāng)事人認(rèn)為確權(quán)登記行為侵害了其合法權(quán)益，就有權(quán)進行行政復(fù)議或提起行政訴訟。

此外，司法部門、婦聯(lián)組織要大力開展農(nóng)村地區(qū)的法律宣傳活動，使廣大農(nóng)村婦女了解基本的法律常識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政部門可以不定期地組織普法教育、開展成體系的基礎(chǔ)法律知識科普活動，以便增強農(nóng)村婦女的法律意識，使其在土地權(quán)益受損之時能夠不退縮、不畏懼，有意識地選擇包括仲裁或起訴在內(nèi)的救濟途徑維護自己的合法權(quán)益。

[注釋]

①《婦女權(quán)益保障法》第32條規(guī)定：“婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟組織收益分配、土地征收或者征用補償費使用以及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權(quán)利?！?/p>

②《婦女權(quán)益保障法》第33條規(guī)定：“任何組織和個人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各項權(quán)益?！?/p>

③《婦女權(quán)益保障法》第55條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各項權(quán)益的，或者因結(jié)婚男方到女方住所落戶，侵害男方和子女享有與所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員平等權(quán)益的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法調(diào)解；受害人也可以依法向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，或者向人民法院起訴，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！?/p>

④《農(nóng)村土地承包法》第30條規(guī)定：“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地?！?/p>

[1]吉林省農(nóng)業(yè)委員會.吉林省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記問題解答[EB/OL].(2014-05-07)[2016-11-22].http://www.jlagri.gov.cn/Html/2014_05_07/85147_87245_2014_05_07_211109.html.

[2]崔寅，金代志，楊丹瑩.關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)登記中維護婦女權(quán)益研究文獻綜述[J].世紀(jì)橋,2016(4):59-60.

2017-01-04

長春市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“長春市農(nóng)村集體土地確權(quán)后的農(nóng)民利益保障研究”(CSK2015ZYJ-0012)。

劉淑波(1966- )，女，教授，從事民商法研究；劉藝(1993- )，女，碩士研究生，從事民商法研究。

D922.32

A

2095-7602(2017)07-0067-04