旅游財政專項資金的績效管理體系建設(shè)研究
——以廣西旅游發(fā)展專項資金為例

●扈劍暉

旅游財政專項資金的績效管理體系建設(shè)研究
——以廣西旅游發(fā)展專項資金為例

●扈劍暉

旅游財政專項資金具有金額大、項目多、使用范圍廣、涉及業(yè)務主體多等特點，績效管理的開展存在一些難點。本文以廣西旅游發(fā)展專項資金為例，剖析了目前旅游財政專項資金績效管理體系中組織管理形式和績效管理環(huán)節(jié)中存在的問題，并探討績效管理體系建設(shè)中 “誰來管理、管理什么、如何管理”這三個基本問題的優(yōu)化解決思路。

旅游財政專項資金 績效管理 績效評價

旅游業(yè)被認為是國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，各省設(shè)立了促進旅游業(yè)發(fā)展的財政專項資金，用于扶持和促進區(qū)域旅游業(yè)的發(fā)展。旅游財政專項資金在改善區(qū)域旅游基礎(chǔ)設(shè)施、提高旅游公共服務水平、提升區(qū)域旅游業(yè)綜合競爭力等方面都發(fā)揮了明顯的促進和推動作用。但旅游財政專項資金具有金額大、項目多、使用范圍廣、涉及業(yè)務主體多等特點，資金管理成為財政監(jiān)督的難點。財政監(jiān)督不但需要對資金使用的合法性、合規(guī)性及安全性監(jiān)督，公共財政的目標使其更需要對財政資金開展績效監(jiān)督。隨著新《預算法》的實施，在財政預算安排中，資金績效評價結(jié)果將會發(fā)揮越來越重要的作用。因此在旅游財政專項資金的績效監(jiān)督上，各省仍在不斷探索完善專項資金績效管理機制，提升專項資金的使用效率。但目前旅游財政專項資金在實現(xiàn)全面有效的績效管理上仍存在難點，旅游財政專項資金的績效評價與管理體系亟待完善。

一、當前旅游財政專項資金績效管理體系的不足

運行良好的績效管理體系需要具備兩大基本要素，一是組織要素，即具備運營良好的組織載體，使績效管理各環(huán)節(jié)的責任主體明確且能按流程實施績效管理任務；二是工具要素，即在績效管理各環(huán)節(jié)有相應的管理工具、方法和優(yōu)化的流程，使績效管理行動具有可操作性。組織要素是績效管理活動能夠有效開展的驅(qū)動力，而工具要素是績效管理的抓手。在兩個要素相互促進下，績效管理體系才能有效運行。旅游財政專項資金的績效管理體系在這兩個方面都需要進行較大地改進。

（一）組織要素

績效管理體系的運行需要有組織和制度的保障。各省份都有相關(guān)的管理辦法對旅游財政專項資金的使用進行規(guī)范和管理。但目前各省份旅游財政專項資金的績效管理責任主體大多不明確，使得績效管理在組織保障方面存在不利因素。從各省份的旅游財政專項資金管理辦法看，對資金的撥付和監(jiān)督管理的流程基本一致，大部分省份的資金撥付都是財政部門直接撥付至項目單位，資金的監(jiān)督檢查是財政部門會同旅游部門進行①。因此，制度上可理解為資金監(jiān)督由財政部門和旅游部門共同管理。而實踐中，財政部門作為所有財政專項資金的撥付單位，難以成為各領(lǐng)域?qū)ｍ椯Y金的績效管理主體；而資金在撥付和使用過程中，旅游管理部門的話語權(quán)較弱，也難以實施有效的績效管理措施。因此，雖然管理辦法中規(guī)定財政部門和旅游部門共同對資金開展監(jiān)督，但實際會出現(xiàn)兩個部門都難以有效開展資金績效管理的情況。

以廣西旅游發(fā)展專項資金為例，根據(jù)其專項資金管理辦法的規(guī)定，專項資金的申請和審批由廣西旅游發(fā)展委員會（以下簡稱廣西旅發(fā)委）會同廣西財政廳負責，資金下達時由財政廳按照預算和國庫管理的有關(guān)規(guī)定下達，在資金撥付環(huán)節(jié)由財政廳撥付項目資金至有關(guān)市、縣財政局和區(qū)直單位，再由有關(guān)市、縣財政局和區(qū)直單位撥付到項目實施（申報）單位。因此，從項目申報和資金撥付的流程上看，廣西旅發(fā)委只是作為行業(yè)管理部門，只在項目選擇過程中發(fā)揮主導作用。而在項目實施環(huán)節(jié)，廣西旅發(fā)委只能對委本級資金的使用進行績效考核，其余資金均無法實現(xiàn)管理。

（二）工具要素

完整的績效管理流程包括“績效目標制定—績效監(jiān)測—績效評價—結(jié)果應用”四大環(huán)節(jié)。其中，績效目標的制定是前提，績效監(jiān)測是保障，績效評價是驅(qū)動，結(jié)果應用是目的，四大環(huán)節(jié)的有效實施影響了績效管理的效果。但旅游財政專項資金在這四個環(huán)節(jié)的實施上均存在不足。

1、專項資金的績效目標不明確。結(jié)果導向的績效管理目前普遍采用“目標比較法”作為管理工具，但該工具能有效應用的前提是設(shè)置了明確、細化和能夠量化的績效目標，并且績效目標設(shè)置具有科學性和規(guī)范性?？冃繕说哪：f明預算項目的前期論證不夠深入，將直接導致專項資金管理上的問題，使專項資金的績效管理和評價流于形式。

旅游財政專項資金尚未建立起明確和可量化的績效目標體系。以廣西旅游發(fā)展專項資金為例，從專項資金管理的層面看，每5年為一個設(shè)立期，在配套的資金管理辦法和各年的資金分配方案中，只是對投入的重點領(lǐng)域和重點區(qū)域作出說明，并未設(shè)定專項資金投入后需要實現(xiàn)的績效目標。從專項資金所投向的項目層面上看，項目一般用產(chǎn)出目標代替績效目標，項目層面的績效目標也并不規(guī)范。專項資金整個績效目標體系的模糊性，使得專項資金在開展績效評價時只能依據(jù)評價專家對資金設(shè)立目標的理解，進而量化為評價指標，這會導致評價標準的不確定性，影響績效評價結(jié)果的公允性。

2、績效監(jiān)測體系不能有效運行。績效監(jiān)測體系需要在確定科學和規(guī)范的績效目標前提下，將績效目標進一步分解為績效監(jiān)測指標體系，并由相應的責任人負責對績效監(jiān)測數(shù)據(jù)進行收集和歸檔。旅游財政專項資金所涉及的項目不但數(shù)量繁多且類型差別較大，若沒有建立有效的項目信息收集機制，難以對專項資金的績效開展管理和評價。以廣西旅游發(fā)展專項資金為例，其行業(yè)管理機構(gòu)廣西旅發(fā)委已經(jīng)建立了項目信息平臺，如果信息平臺能夠有效地收集項目信息，對專項資金的走向和項目的實施情況則可以實施有效的監(jiān)測。但在實際運作中，由于資金管理組織上的缺陷（見上文組織要素中的分析），目前廣西旅游發(fā)展專項資金的項目信息平臺尚未能收集到項目數(shù)據(jù)，難以發(fā)揮其功能。

3、績效評價難以實現(xiàn)專項資金的全覆蓋。目前對旅游財政專項資金的績效評價，一般都采用項目自評價和第三方評價結(jié)合的方式開展。但旅游財政專項資金涉及的項目數(shù)量多，資金使用地域范圍廣，采用現(xiàn)有的評價形式，則會由于開展績效評價的成本過高，而無法對全部資金實施績效評價。以廣西旅游發(fā)展專項資金為例，2016年廣西安排旅游財政專項資金投入達6億元，涉及100多個項目，幾乎覆蓋了廣西所有的市以及具有旅游資源的縣。由于績效評價和管理體系尚未完善，目前廣西仍只能對旅游專項資金投入超過200萬元且列為重大項目的資金開展績效評價，而這類項目資金只約占專項資金的30%左右，專項資金的全面有效監(jiān)管難以實現(xiàn)。

4、評價結(jié)論應用困難?？冃гu價結(jié)論能夠得到應用有兩個前提，一是建立結(jié)果應用的機制，二是評價結(jié)論具有應用價值。自從十七屆二中全會開始推行政府績效管理和行政問責制度至今，從中央到地方政府各部門和事業(yè)單位已經(jīng)建立起基本的績效管理機制，包括評價結(jié)論的應用機制，因此評價結(jié)論應用已不存在根本性的制度障礙。2011年3月國務院批準成立政府績效管理工作部際聯(lián)席會議，至此績效管理開始由地方的試點實踐上升到國家層面的推廣。不過由于我國開展績效管理實踐的時間尚短，績效評價領(lǐng)域的人才儲備尚不足。此外，旅游財政專項資金的評價標準也仍在探討之中，而旅游財政專項資金涉及的項目多范圍廣且評價的時間有限，難以保證有充足的專業(yè)評價人員開展評價活動，這些都導致了很多評價結(jié)論并不能滿足實際部門績效改進的需要，而評價結(jié)論應用的價值不大也影響了結(jié)果的應用。

二、旅游財政專項資金績效管理體系的完善

旅游財政專項資金管理體系的完善需要不斷地優(yōu)化“誰來管理、管理什么、如何管理”這些基本問題的解決方案，以更有效地提升專項資金的使用績效。

（一）建立以各級旅游管理部門為管理主體的資金管理模式

以廣西旅游發(fā)展專項資金為例，為了應對資金管理的挑戰(zhàn)，廣西財政廳在2014年與2016年修訂的《專項資金管理辦法》中明確提出在資金管理上實行“自治區(qū)和市、縣（市、區(qū)）分級負責制”②。但在資金下達和撥付環(huán)節(jié)，管理辦法中依然是由財政廳下?lián)苜Y金到各級財政局和區(qū)直單位，并由各級財政局和區(qū)直單位撥付到實施單位。因此，在管理辦法中至少有三個部門可以作為績效管理的主體，即各級人民政府、各級財政部門和接受專項資金撥款的區(qū)直單位。但在實踐中，這三個部門實際上都不適合作為旅游財政專項資金績效管理主體，其績效管理仍舊面臨相同的管理困境。而各級旅游管理部門，在這樣的資金管理模式下只承擔“專業(yè)指導，篩選項目”的職責，難以在資金管理上同樣發(fā)揮其行業(yè)管理的作用。這樣的機制設(shè)計存在著缺陷，有可能使旅游財政專項資金難以建立問責制。

因此，選擇合適的專項資金績效管理的主體，并建立相應的資金管理模式，才能在組織和制度上保障專項資金得到有效管理。對旅游財政專項資金而言，可以探索和改變資金下達及撥付流程，嘗試改為由財政廳下?lián)苜Y金到各級旅游局，再由旅游局負責向項目實施單位撥付資金。同時，各級旅游局需要制定相應的資金管理辦法，規(guī)定項目實施單位報賬所需的資料，在實現(xiàn)給付資金的同時，收集和歸檔項目實施情況的資料。也就是說，通過賦予各級旅游局給付資金的權(quán)力來增強其管理權(quán)力。

（二）建立旅游財政專項資金的績效目標體系

設(shè)置科學規(guī)范的績效目標是實施有效績效管理和績效評價的前提。以廣西旅游發(fā)展專項資金為例，不但專項資金尚缺乏績效目標，且所扶持項目也僅有產(chǎn)出目標，使結(jié)果導向的績效管理缺乏目標基準。因此，亟待建立專項資金的績效目標體系?？冃繕梭w系的構(gòu)建可以借鑒以下思路：

首先，分層次地設(shè)置旅游財政專項資金的績效目標體系。旅游財政專項資金的績效目標分為資金和項目兩個層面。從資金層面看，旅游財政專項資金設(shè)立的目的是扶持區(qū)域旅游業(yè)薄弱環(huán)節(jié)的發(fā)展，因此，應當明確和細化扶持領(lǐng)域在應用專項資金時需要實現(xiàn)的績效目標。從項目層面看，專項資金使用的績效目標是通過所扶持領(lǐng)域的項目建設(shè)實現(xiàn)的，因此項目層面設(shè)置的績效目標應該成為資金層面績效目標的分解或承接。管理部門以此為標準審批項目，以增強項目選擇的針對性。

其次，旅游財政專項資金層面的績效目標可結(jié)合區(qū)域旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)劃制定。由于旅游財政專項資金設(shè)立的目的是通過扶持區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展的薄弱領(lǐng)域，以幫助實現(xiàn)區(qū)域旅游業(yè)各個時期的發(fā)展目標。因此，可以將專項資金設(shè)立的時間周期與區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃（如廣西旅游業(yè)十二五發(fā)展規(guī)劃）的時間相統(tǒng)一，并根據(jù)區(qū)域旅游業(yè)相對應時期的發(fā)展規(guī)劃中的發(fā)展目標來確定該時期專項資金的績效目標，并在各年資金分配方案中進一步將總體績效目標分解為專項資金的年度績效目標。以此增強專項資金使用的目標性，并有助于專項資金績效管理的實施。

最后，項目申請專項資金資助時要列明專項資金支持部分需達到的績效目標。以廣西旅游發(fā)展專項資金為例，目前項目的申報書中要求列明的是整個項目的績效目標，但通常情況下財政補助資金在項目總投資中所占比例較小，實踐中難以說明財政補助資金在項目中的去向，客觀上也造成績效評價難以實施。因此，在申報時，應該要求項目單位列明所申請的資金的投向，以及該部分資金的產(chǎn)出目標所對應的績效目標，及其與專項資金設(shè)立期的績效目標以及年度績效目標的關(guān)系，增強專項資金對項目選擇的目的性。

（三）依托信息化技術(shù)實現(xiàn)專項資金的績效管理

旅游財政專項資金所涉及的項目不但數(shù)量繁多且類型差別較大，若沒有建立有效的項目信息收集機制，則難以對專項資金的績效開展管理和評價。以廣西旅游發(fā)展專項資金為例，目前專項資金績效管理的四個環(huán)節(jié)中，績效目標的制定環(huán)節(jié)流于形式，無論是資金層面還是項目層面均未有規(guī)范的績效目標；績效監(jiān)測環(huán)節(jié)由于管理機制的缺陷，即使擁有項目信息平臺，也難以通過該平臺收集項目績效數(shù)據(jù)，監(jiān)測環(huán)節(jié)難以運作；在績效評價環(huán)節(jié)，廣西對旅游發(fā)展專項資金采用 “自評價+專家復評”的方式，專家若基于項目自評價的信息對項目進行再評價，結(jié)論極有可能缺乏客觀性，而在績效目標和監(jiān)測數(shù)據(jù)缺失的情況下，評價專家難以獲得項目的基礎(chǔ)運行數(shù)據(jù)，更遑論依靠項目數(shù)據(jù)做出評價結(jié)論，以2016年為例，廣西旅游發(fā)展專項資金投入6億元，項目超過100個，在缺乏監(jiān)測數(shù)據(jù)的情況下，對資金涉及的所有項目進行有效的評價就成為了難以完成的任務；以上三個環(huán)節(jié)的缺陷影響了評價結(jié)論的質(zhì)量，評價結(jié)論更難以具備應用價值。

因此，可以看到旅游財政專項資金數(shù)量多，使用范圍廣，若不依賴信息技術(shù)手段，難以使績效管理覆蓋全部專項資金。以廣西旅游發(fā)展專項資金為例，應該在確立各級旅游局的資金管理主體的前提下，建立起項目信息平臺的績效信息收集和歸檔功能。也就是說，可以通過健全和完善項目管理機制和資金撥付制度，要求項目實施單位在申請項目資金的撥付（或報賬）前完成相應項目信息的提交，及時地完成項目信息的收集，使項目信息平臺成為監(jiān)測項目實施過程的有效工具。建立項目信息數(shù)據(jù)庫后，才能為績效管理覆蓋全部專項資金提供實施的可能性。

三、旅游財政專項資金績效管理未來面臨的挑戰(zhàn)

旅游財政專項資金“誰來管理、管理什么、如何管理”的基本問題在新的歷史時期將面臨更大的挑戰(zhàn)。2016年，國務院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》（國辦發(fā)〔2016〕22號），要求將各級財政安排用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的資金統(tǒng)籌安排，統(tǒng)籌整合使用的資金范疇包括了旅游發(fā)展基金。此后各省出臺相應的政策支持和指導財政涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合使用，如廣西發(fā)布了《財政廳關(guān)于印發(fā)支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點工作操作指南的通知》（桂財農(nóng)〔2016〕121號），規(guī)定了“管總量不管結(jié)構(gòu)、管任務不管項目、管監(jiān)督不管實施”的原則，根據(jù)這一原則，廣西旅游發(fā)展專項資金中用于旅游扶貧的資金以切塊方式下達。

這一政策意味著扶貧資金將從旅游財政專項資金撥付至貧困縣，由貧困縣統(tǒng)籌其他財政專項資金進行整合使用。這部分專項資金將無法納入原有的旅游財政專項資金績效管理體系中，給資金的績效管理帶來了新的挑戰(zhàn)。不僅僅是旅游財政專項資金，其他整合用于扶貧的專項資金的績效管理都存在同樣的挑戰(zhàn)。因此需要另外建立相應的績效管理機制，對這些整合的扶貧資金開展綜合的績效管理?！?/p>

（本文系廣西財政廳“廣西壯族自治區(qū)旅游發(fā)展專項資金績效評價”課題的研究成果）

（作者單位：廣西財經(jīng)學院財政與公共管理學院）

注釋：

①31個?。ㄗ灾螀^(qū)和直轄市）的旅游財政專項資金管理辦法中，大部分省份的資金由財政部門直接撥付到項目單位，監(jiān)督和管理則由財政部門會同旅游部門共同進行。但其中兩個省有明顯不同，福建的表述是“省旅游局和市、縣、區(qū)財政收到資金后，撥付至項目實施單位”，河北明確省旅游領(lǐng)導小組是項目申報、立項、審批、資金管理（包括撤項和收回資金）和監(jiān)督的全過程的管理主體。從管理辦法上看，這兩個省的省旅游管理部門對專項資金的管理權(quán)限大于其他省份。

②在31個省份的資金管理辦法中，河北的資金管理辦法也同樣提到專項資金使用實行分級監(jiān)管，明確規(guī)定由 “各級旅游部門會同財政部門負責對資金使用情況進行監(jiān)督檢查，并組織項目績效評價”，而其最終的管理主體也明確規(guī)定由“省旅游工作領(lǐng)導小組辦公室”負責。因此河北省提出的分級監(jiān)管的主體更為明確。

[1]李洪輝.財政專項資金管理存在的問題及改革建議[J].財政研究，2014，（06）.

[2]馬海濤.完善財政監(jiān)督體系的若干思考[J].中央財經(jīng)大學學報，2009，（10）.

[3]鄭方輝，廖逸兒.財政專項資金績效評價的基本問題[J].中國行政管理，2016，（06）.