論專員辦治理——兼論財(cái)政治理

●丁守生

論專員辦治理
——兼論財(cái)政治理

●丁守生

自 2013年11月，十八屆三中全會(huì) 《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》頒布以來(lái)，財(cái)政治理的制度體系逐步建立，財(cái)政宏觀調(diào)控和財(cái)政治理的能力和水平不斷提高。專員辦的全部工作服從服務(wù)于國(guó)家財(cái)政總體改革戰(zhàn)略也取得新進(jìn)展。對(duì)標(biāo)落實(shí)新發(fā)展理念，建立并完善財(cái)政制度體系，提高財(cái)政治理能力與水平，推動(dòng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度，筆者結(jié)合親身參與財(cái)政改革和專員辦轉(zhuǎn)型實(shí)踐，率先提出“專員辦治理”概念。綜合運(yùn)用社會(huì)學(xué)、哲學(xué)、行政管理學(xué)、行為科學(xué)和領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)知識(shí)，結(jié)合信息論、系統(tǒng)論、公共財(cái)政理論和內(nèi)部控制理論，提出了專員辦的基本定位和專員辦治理目標(biāo)，分析了專員辦科學(xué)治理的構(gòu)成要素、發(fā)展面臨的問題，以及優(yōu)化專員辦治理路徑、完善專員辦治理模式的主要內(nèi)容和方法，以期更有效地發(fā)揮專員辦在財(cái)政治理和國(guó)家治理中的重要作用。

專員辦 財(cái)政改革 財(cái)政治理

作為財(cái)政部的派出機(jī)構(gòu)，財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處（以下簡(jiǎn)稱專員辦）自1995年從原中央企業(yè)財(cái)政駐廠員處轉(zhuǎn)化而來(lái)。2013年11月十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政具有“優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安”的新的職能定位。2014年財(cái)政部黨組決定將專員辦工作重心轉(zhuǎn)到預(yù)算監(jiān)管上來(lái)，以適應(yīng)新《預(yù)算法》和財(cái)政新的職能定位的需要。如從上世紀(jì)80年代中央企業(yè)財(cái)政駐廠員處（當(dāng)時(shí)也參與“財(cái)政稅收物價(jià)大檢查辦公室”工作至90年代中期前）算起，前后歷時(shí)30余年了。專員辦發(fā)展的過(guò)程，正處于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型期。筆者長(zhǎng)期從事轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐的研習(xí)，結(jié)合學(xué)習(xí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神、肖捷部長(zhǎng)和有關(guān)負(fù)責(zé)同志講話，研讀有關(guān)專家學(xué)者文章，率先提出“專員辦治理”概念，并從財(cái)政治理、政府治理乃至國(guó)家治理層面，對(duì)比分析專員辦治理理論與實(shí)踐問題，力求形成一些規(guī)律性的認(rèn)識(shí)。

一、關(guān)于“治理”暨“財(cái)政治理”的基本內(nèi)涵

治理不同于管理。與傳統(tǒng)意義上“管理”的單一主體管理相比，現(xiàn)代政治學(xué)和行政學(xué)認(rèn)為，治理是多元主體管理，民主、參與式、互動(dòng)式管理。治理的手段、方式、路徑和目標(biāo)模式具有多樣性和豐富性，并隨著實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展。從國(guó)家治理層面看，要體現(xiàn)四個(gè)統(tǒng)一：黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)與多元主體參與公共事務(wù)決策的統(tǒng)一、法制與德治的統(tǒng)一、管理與服務(wù)的統(tǒng)一、常規(guī)管理與非常規(guī)管理（應(yīng)急管理）的統(tǒng)一①。從政府治理層面看，要合理界定政府權(quán)力與責(zé)任邊界，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，注重培育與發(fā)揮社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)治理中的作用，正確處理政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的關(guān)系，正確處理中央和地方的關(guān)系，建立法治政府、服務(wù)政府、有限（責(zé)任）政府。政府的職能主要體現(xiàn)在制定規(guī)則、優(yōu)化環(huán)境、維護(hù)秩序、加強(qiáng)監(jiān)管、提供公共服務(wù)等方面。從財(cái)政治理層面看，十八屆三中全會(huì)《決定》確立財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)就是建立現(xiàn)代財(cái)政制度，即健全有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的科學(xué)的可持續(xù)的財(cái)政制度。重點(diǎn)是建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度，公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有度的稅收制度，中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度②。為此必須改變傳統(tǒng)的部門行政思維和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“管制”思維，站在治國(guó)理政的新高度，全面落實(shí)新發(fā)展理念，服務(wù)治黨治國(guó)治軍、服務(wù)內(nèi)政外交國(guó)防、服務(wù)改革發(fā)展穩(wěn)定，完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，探索財(cái)政治理路徑，總結(jié)財(cái)政治理經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)財(cái)政治理體系，不斷提高財(cái)政治理的能力和水平。

二、專員辦的基本定位及專員辦治理的目標(biāo)

專員辦作為財(cái)政部派出機(jī)構(gòu)，接受財(cái)政部授權(quán)和委托，履行財(cái)政政策、財(cái)政資金（含地方政府債務(wù)）、重大財(cái)政項(xiàng)目和財(cái)經(jīng)秩序等監(jiān)管職責(zé)。實(shí)際上可以理解為財(cái)政部派駐地方（省一級(jí)、計(jì)劃單列市行政區(qū)域）的財(cái)政治理分部 （小財(cái)政部）。這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，必須準(zhǔn)確定位（回答“干什么”），即準(zhǔn)確厘清專員辦的基本職能。首先對(duì)于財(cái)政部的基本職能，筆者概括為九項(xiàng)：一是承擔(dān)財(cái)政宏觀調(diào)控職能；二是確立中央與地方財(cái)政體制；三是政策（法律法規(guī)）制定與執(zhí)行；四是財(cái)政收支預(yù)算管理（編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督）；五是財(cái)政運(yùn)行監(jiān)管、分析與風(fēng)險(xiǎn)防范；六是財(cái)經(jīng)紀(jì)律與財(cái)經(jīng)秩序維護(hù)；七是財(cái)經(jīng)國(guó)際協(xié)調(diào)與合作；八是財(cái)政人力資源管理（黨建、人事、巡視、內(nèi)審等）；九是完成上級(jí)交辦事項(xiàng)。鑒于我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，中央和省以下事權(quán)與支出責(zé)任有待厘清。作為財(cái)政部派出機(jī)構(gòu)的專員辦，明確財(cái)政部的上述基本職能，發(fā)揮好“小財(cái)政部”的功用，理想狀態(tài)是配備相當(dāng)?shù)娜肆Γ邆湎鄳?yīng)的素質(zhì)。但實(shí)際情況不允許，專員辦現(xiàn)有人力和素質(zhì)達(dá)不到。圍繞新《預(yù)算法》，做好預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督是做好財(cái)政工作的中心環(huán)節(jié)，基于配合做好預(yù)算監(jiān)管工作，財(cái)政部黨組于2014年決定專員辦工作實(shí)行轉(zhuǎn)型，從原來(lái)的專司監(jiān)督檢查為中心轉(zhuǎn)到以預(yù)算監(jiān)管為中心，部財(cái)預(yù)〔2014〕352號(hào)、〔2016〕38號(hào)文③，規(guī)定了專員辦工作職責(zé)。概括地說(shuō)，即“一個(gè)中心、兩個(gè)拓展、兩個(gè)聯(lián)動(dòng)”，專員辦是財(cái)政部在地方的延伸，工作著力點(diǎn)要看到市、看到縣，“財(cái)政部干什么，專員辦就在前方干什么”，財(cái)政部交辦（授權(quán)）什么，專員辦就干什么。有人說(shuō)，部機(jī)關(guān)是決策層面，立足宏觀，管體制、管政策、管資金分配（切蛋糕），專員辦是執(zhí)行層面，發(fā)揮一線、輔助決策作用，著眼抓一線、督政策和資金落實(shí)。實(shí)際情況是，專員辦沉在基層往往忙于具體事務(wù)，需要提升宏觀思維與思考能力，更好地發(fā)揮財(cái)政部的參謀助手作用。

基于中國(guó)特殊的行政體制與法律體系，綜合以上分析，專員辦應(yīng)定位為經(jīng)濟(jì)管理偏重經(jīng)濟(jì)執(zhí)法的部門，基本職能是監(jiān)督，預(yù)算監(jiān)管是專員辦監(jiān)督的重點(diǎn)和中心環(huán)節(jié)。工作職能可概括為六項(xiàng)：一是監(jiān)督駐在地落實(shí)黨和國(guó)家、部黨組的決策部署；二是履行《預(yù)算法》賦予的預(yù)算編制、執(zhí)行、決算全過(guò)程的財(cái)政收支監(jiān)督職責(zé)；三是分析預(yù)警地方財(cái)政運(yùn)行（含地方政府債券和債務(wù)）風(fēng)險(xiǎn)；四是維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律和市場(chǎng)秩序；五是促進(jìn)提高資金績(jī)效和社會(huì)公平；六是完成上級(jí)交辦事項(xiàng)。當(dāng)好財(cái)政部的“千里眼”和“順風(fēng)耳”，發(fā)揮“前哨”作用、“信使”作用、“防火”作用、“橋梁”作用。具有審核審批權(quán)、征收監(jiān)控權(quán)、檢查核查權(quán)、調(diào)查研究權(quán)、處理處罰權(quán)、評(píng)價(jià)建議權(quán)，實(shí)現(xiàn)上情下達(dá)、下情上達(dá)。

專員辦治理的目標(biāo)，就是構(gòu)建一整套專員辦有效履行職能的管理機(jī)制、制度和規(guī)則，并保證其履行職責(zé)的活動(dòng)和過(guò)程有助于體現(xiàn)和服務(wù)財(cái)政治理在國(guó)家治理中的職能作用和輔助財(cái)政部決策作用。

三、專員辦治理要素分析

專員辦治理面臨三個(gè)基本問題：誰(shuí)來(lái)治理、治理什么、怎么治理，與之相對(duì)應(yīng)，有六個(gè)基本治理要素，即治理環(huán)境、治理主體、治理對(duì)象（客體與內(nèi)容）、治理依據(jù)、治理活動(dòng)與過(guò)程、治理結(jié)果及運(yùn)用。以下依次闡析這六要素，回答上述三個(gè)基本問題。

其一，治理環(huán)境。一個(gè)組織的外部環(huán)境，一般包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治與法律環(huán)境，以及生態(tài)、技術(shù)、倫理道德環(huán)境等六類④。環(huán)境不僅對(duì)人產(chǎn)生很大影響，對(duì)一個(gè)單位的正常管理、運(yùn)營(yíng)也有影響。從全國(guó)范圍看，東、中、西、東北的差異性大，自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人文環(huán)境、法治環(huán)境與思維方式等存在差異，財(cái)政收支運(yùn)行的特點(diǎn)各有不同，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型節(jié)奏不同，各地物價(jià)水平、工資水平、津補(bǔ)貼水平也不同，有的差異還比較明顯。而專員辦分布在全國(guó)，履行職責(zé)的現(xiàn)實(shí)內(nèi)外環(huán)境，也不是純而又純的。每一位工作人員都有這樣那樣的實(shí)際情況、實(shí)際問題和實(shí)際困難需要幫助解決。對(duì)此，財(cái)政部必須重視，統(tǒng)籌謀劃、差異化管理，專員辦工作的重點(diǎn)也應(yīng)不同、工作的著力點(diǎn)也應(yīng)隨著實(shí)踐的需要而適時(shí)地調(diào)整。而在分析經(jīng)濟(jì)走勢(shì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍的同時(shí)，對(duì)專員辦干部職工的思想狀態(tài)也應(yīng)及時(shí)關(guān)注和把握。比如，目前一些干部發(fā)展動(dòng)力不足的問題不同程度地存在。

其二，治理主體。一切事業(yè)的發(fā)展，都是為了追求“人的自由全面發(fā)展”（馬克思）。人是一切治理的第一要素，既是治理的主體，自身同時(shí)也在一定程度上成為治理（管理和監(jiān)督）的客體。人的主體性突出表現(xiàn)在主觀認(rèn)識(shí)是否能動(dòng)地反映客觀現(xiàn)實(shí)，從而表現(xiàn)出自覺性、能動(dòng)性、自律性與預(yù)見性。鑒于行政組織系統(tǒng)具有復(fù)雜性、多樣性和有規(guī)律可循的特點(diǎn)，專員辦作為財(cái)政部的派出機(jī)構(gòu)，具有行政組織的基本屬性和特征：組織目標(biāo)、實(shí)施主體與客體（對(duì)象）、組織運(yùn)行（過(guò)程控制）、信息反饋、組織績(jī)效及其目標(biāo)修正。所以專員辦的主體性基本涵蓋：全體專員辦人員，圍繞組織目標(biāo)，能動(dòng)地創(chuàng)造性地履行職責(zé)，同時(shí)自身也自覺地接受監(jiān)督，以求得更大、更好地發(fā)展。因人的主體性和人的行為選擇存在自利性與利他性，則理想及其修正、堅(jiān)定信念與精神“補(bǔ)鈣”，以及行為規(guī)范與習(xí)慣的養(yǎng)成，必須發(fā)揮好黨建的引領(lǐng)作用。

其三，治理對(duì)象（客體和內(nèi)容）。根據(jù)財(cái)政部“三定”方案和352號(hào)、38號(hào)文件，專員辦的主要工作職能概括起來(lái)，就是分析監(jiān)控地方財(cái)政運(yùn)行和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國(guó)家財(cái)稅政策的貫徹執(zhí)行，維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律和財(cái)經(jīng)秩序。監(jiān)督的對(duì)象，具體涉及中央駐地預(yù)算單位、省及以下管理使用中央轉(zhuǎn)移支付資金的地方政府及其各部門（單位）、法人組織、中央金融機(jī)構(gòu)及央企、上市公司等。

其四，治理依據(jù)。關(guān)于（派出機(jī)構(gòu)）黨組織和黨員、公務(wù)員管理、機(jī)構(gòu)運(yùn)行、有效履職的法律法規(guī)政策制度，包括黨的建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)和干部管理、后勤保障等一系列法律法規(guī)規(guī)章制度，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀條件，還包括專員辦“三定”方案。

其五，治理活動(dòng)與過(guò)程。通過(guò)審核、審批、征收、檢查、核查、調(diào)研、監(jiān)控、分析、評(píng)價(jià)和內(nèi)部管理等方式，有計(jì)劃有組織地開展監(jiān)管、監(jiān)控一線情況，研判財(cái)經(jīng)法律法規(guī)政策制度落實(shí)情況的所有活動(dòng)及其過(guò)程。

其六，治理結(jié)果及運(yùn)用。根據(jù)監(jiān)管情況和結(jié)果，提出處理意見和政策建議，提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施，為財(cái)政部決策提供一手資料與信息。

綜上分析，專員辦治理是個(gè)系統(tǒng)工程。概括地說(shuō)就是立足專員辦工作的內(nèi)部小環(huán)境、外部大環(huán)境，不斷予以優(yōu)化，統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)管理，發(fā)揮專員辦全體干部職工的主體性與能動(dòng)作用，依據(jù)一系列法律法規(guī)政策制度（含黨內(nèi)法規(guī)），綜合運(yùn)用多種方法，突出工作重點(diǎn)，加強(qiáng)過(guò)程管控，防范履職風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)工作分析與成果利用，為財(cái)政部決策提供參考依據(jù)。

四、專員辦治理目前存在的主要問題

立足專員辦熟悉基層優(yōu)勢(shì)，服務(wù)財(cái)政改革、加強(qiáng)財(cái)政管理、輔助財(cái)政決策，推動(dòng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度的維度，來(lái)觀察問題、發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題。既要優(yōu)化專員辦內(nèi)部治理環(huán)境，也要優(yōu)化其外部治理環(huán)境。專員辦治理面臨的主要問題包括：

一是站位有待提高?；趯T辦治理是財(cái)政治理的重要組成部分，專員辦發(fā)展得好壞關(guān)乎財(cái)政治理乃至國(guó)家治理。從全面從嚴(yán)治黨和中央巡視反饋結(jié)果看，需要提高政治站位，增強(qiáng)講政治的高度自覺和工作使命感。需要突破財(cái)政部門局部利益，統(tǒng)籌謀劃財(cái)政治理和專員辦治理問題，構(gòu)建專員辦良性治理和發(fā)展的體制、機(jī)制、制度和規(guī)則體系。如有的缺乏理論思維與方法論支撐，從財(cái)政是“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的大局思考問題、做工作不足；立足預(yù)算、稅收、財(cái)力與事權(quán)責(zé)任劃分三大改革任務(wù)，立足財(cái)稅制度能否發(fā)揮優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障作用來(lái)謀篇布局不夠。有的領(lǐng)導(dǎo)班子缺乏凝聚力，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)存在“船到碼頭車到站”的思想，求穩(wěn)怕亂、創(chuàng)新動(dòng)力不足。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制尚未建立，“怕”字當(dāng)頭。有的只看實(shí)務(wù)和執(zhí)行面，而少綜合分析研究層；有的黨建與業(yè)務(wù)兩張皮問題沒有根本解決。往往就問題講問題，沒能從體制機(jī)制上分析問題成因，提出有效管用的對(duì)策建議。近期部巡視通報(bào)材料反映出，想干事、會(huì)干事、能干事、干成事成為一種風(fēng)氣、一種習(xí)慣、一種價(jià)值取向和追求仍有待時(shí)日。

二是對(duì)駐在地?。ㄊ?、區(qū)）情的認(rèn)識(shí)不夠，作用發(fā)揮不明顯。對(duì)駐地省一級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展思路、重點(diǎn)任務(wù)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行對(duì)財(cái)政收支的影響，政策、區(qū)位、生態(tài)環(huán)境、體制機(jī)制比較優(yōu)勢(shì)，以及地方收支運(yùn)行、政府債務(wù)管理存在的主要問題全面把握不夠。如地方政府真實(shí)“家底”不清、轉(zhuǎn)移支付的分配與監(jiān)管問題仍然突出，對(duì)中央駐地預(yù)算單位履職財(cái)力思考與研究不夠，對(duì)其工作職能、財(cái)力結(jié)構(gòu)、預(yù)算安排、財(cái)產(chǎn)財(cái)務(wù)管理等把握不夠。對(duì)體制、源頭（履職能力與方式，履職財(cái)力與條件，部門利益驅(qū)動(dòng)）、制度與內(nèi)控不完善、各地情況與各部門情況不同，理解與認(rèn)識(shí)不同，工作基礎(chǔ)不同等產(chǎn)生問題的成因分析不夠。

三是政策研究消化吸收、督促落實(shí)、改進(jìn)完善不到位。年年監(jiān)管的問題事項(xiàng)年年存在、每年檢查的違法違規(guī)問題重復(fù)犯，既有體制機(jī)制因素，也有研究政策、督促政策落實(shí)不夠等的影響。專員辦系統(tǒng)偏執(zhí)行，就事論事多，往往只見樹木，不見森林。雖有建言獻(xiàn)策，總體上思考財(cái)政治理和改革政策缺乏靜心和定力。對(duì)待具體業(yè)務(wù)問題，往年怎么干，今年遇到類似問題，出于慣性思維缺乏新辦法，新瓶裝老酒。特別在提高財(cái)政金融監(jiān)管能力方面，缺少新招。

四是全國(guó)、省區(qū)市系統(tǒng)人員統(tǒng)籌不力。專員辦是一支重要力量，但分散在全國(guó)，事多面廣。專員辦人、崗不適，與履職要求不相適應(yīng)的問題依然存在。如何有效統(tǒng)籌，發(fā)揮“拳頭”作用，發(fā)揮駐地優(yōu)勢(shì)，又能集中攻克財(cái)政治理中的“重點(diǎn)、難點(diǎn)”問題，還需要進(jìn)一步研究。發(fā)揮地方財(cái)政系統(tǒng)的有生力量，結(jié)合推進(jìn)財(cái)政改革、加強(qiáng)財(cái)政管理需要，建立專員辦與地方財(cái)政聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮1+1＞2作用，同樣需要探索。

五是機(jī)關(guān)文化建設(shè)欠總體考慮。文化建設(shè)具有持久的推動(dòng)力，以文育人、以文化人，內(nèi)化于心、外化于行。專員辦機(jī)關(guān)文化建設(shè)是財(cái)政機(jī)關(guān)文化建設(shè)大系統(tǒng)的有機(jī)組成部分。筆者認(rèn)為，近30年財(cái)政機(jī)關(guān)文化建設(shè)雖取得一定發(fā)展，但財(cái)政精神還有待進(jìn)一步提煉。加強(qiáng)機(jī)關(guān)文化建設(shè)，營(yíng)造良好的財(cái)政工作氛圍，也是推進(jìn)財(cái)政治理的應(yīng)有之義。如：如何理解財(cái)政機(jī)關(guān)文化的基本內(nèi)涵、載體、建設(shè)路徑？財(cái)政人的精神追求與時(shí)代脈搏是否共振？財(cái)政機(jī)關(guān)文化有哪些特性？又如：財(cái)政人對(duì)中華傳統(tǒng)文化如何認(rèn)知？“三觀”和社會(huì)主義核心價(jià)值觀如何體現(xiàn)在財(cái)政工作中？財(cái)政人事業(yè)心、職業(yè)化、從業(yè)選擇，面對(duì)挫折如何自我調(diào)適、保持健康心態(tài)？如何提升財(cái)政人的人生境界與樂于奉獻(xiàn)精神？機(jī)關(guān)文化如何體現(xiàn)在財(cái)政培訓(xùn)工作中？為國(guó)理財(cái)、為民服務(wù)、創(chuàng)新發(fā)展、風(fēng)清氣正能否成為財(cái)政機(jī)關(guān)文化的基本取向？等等。近年來(lái)專員辦在機(jī)關(guān)廉政文化建設(shè)方面作了積極探索，值得總結(jié)。

六是外部治理環(huán)境仍有待優(yōu)化。面臨轉(zhuǎn)型期復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)、政治與法律環(huán)境，以及生態(tài)、技術(shù)、倫理道德環(huán)境，各種利益相互交錯(cuò)、博弈。堅(jiān)持依法治國(guó)、依法依規(guī)治黨，法無(wú)授權(quán)不可為，然而，權(quán)大于法、以言代法現(xiàn)象仍不同程度存在；違反《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》等法律法規(guī)行為仍時(shí)有發(fā)生；政府職能仍調(diào)整不到位，部門各自為政，凝心聚力推動(dòng)改革發(fā)展仍很艱巨。

五、專員辦治理基本對(duì)策

針對(duì)前述問題，必須進(jìn)一步引領(lǐng)專員辦治理的頂層設(shè)計(jì)，總結(jié)專員辦工作的規(guī)律，探索專員辦新的治理路徑、治理方法，逐步形成新的治理理念、治理模式和治理格局，努力步入常態(tài)化、規(guī)范化、制度化軌道。筆者總結(jié)多年的實(shí)踐，提出了初步治理對(duì)策和治理路徑：樹立系統(tǒng)、戰(zhàn)略、辯證、創(chuàng)新、開放、法治思維，堅(jiān)持黨建方向、注重思想文化引領(lǐng)，堅(jiān)持依法行政、注重內(nèi)控引領(lǐng)，堅(jiān)持工作統(tǒng)籌、注重績(jī)效引領(lǐng)，抓班子、促業(yè)務(wù)、帶隊(duì)伍（即“樹立六種思維，三堅(jiān)持、三引領(lǐng)”治理模式）。

（一）樹立系統(tǒng)、戰(zhàn)略、辯證、創(chuàng)新、開放、法治思維

面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型復(fù)雜環(huán)境，作為財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理和財(cái)政執(zhí)法部門的專員辦身處其中，必須積極研判和應(yīng)對(duì)。樹立系統(tǒng)思維，即專員辦治理和財(cái)政治理均為系統(tǒng)工程，想問題辦事情應(yīng)有全面、整體、系統(tǒng)觀，黨務(wù)、政務(wù)、人、財(cái)、物、信息、法律政策、公共關(guān)系等統(tǒng)籌兼顧。樹立戰(zhàn)略思維，就是站在治國(guó)理政的高度，站在“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的高度，來(lái)規(guī)劃財(cái)政、規(guī)劃專員辦的中長(zhǎng)期發(fā)展。樹立辯證思維，就是堅(jiān)持“兩點(diǎn)論”和重點(diǎn)論，抓重點(diǎn)與兼顧一般，整合財(cái)政內(nèi)外資源，統(tǒng)籌謀劃好黨建、業(yè)務(wù)、制度與內(nèi)控、信息化、后勤與綜合協(xié)調(diào)等各方面工作。樹立創(chuàng)新思維，就是破除僵化、固化思維，與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)新工作理念、創(chuàng)新工作方法，優(yōu)化知識(shí)儲(chǔ)備、提高工作本領(lǐng)。樹立開放思維，就是以開放的眼界，變革傳統(tǒng)工作方式，開門辦公，暢通信息渠道。除涉密事項(xiàng)，主動(dòng)公開行政過(guò)程與結(jié)果。建立工作載體，如簡(jiǎn)報(bào)、專報(bào)，善于利用新媒體和自媒體，堅(jiān)持輿論導(dǎo)向，加強(qiáng)輿情監(jiān)測(cè)與積極應(yīng)對(duì)，重視財(cái)政新聞宣傳工作。樹立法治思維，就是辦事講法、履職講法，遵從和維護(hù)法律的權(quán)威應(yīng)成為工作自覺和工作習(xí)慣。

（二）堅(jiān)持黨建方向，注重思想文化引領(lǐng)

講政治、提高政治站位，是治國(guó)理政、治財(cái)理政、治辦理政的前提與基礎(chǔ)。全面從嚴(yán)治黨，要落實(shí)和體現(xiàn)在全面從嚴(yán)治辦、全面從嚴(yán)治部的全過(guò)程。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征，抓好黨建是最大的政績(jī)。埋頭拉車，必須抬頭看路，堅(jiān)持正確的政治方向，堅(jiān)持以人民為中心的財(cái)政治理和專員辦治理思想。惟此，才能處理好“小我”與“大我”，超越財(cái)政部門自身利益，體現(xiàn)“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的定位與要求。抓住辦、處兩級(jí) “關(guān)鍵少數(shù)”，落實(shí)好“兩個(gè)責(zé)任”。

加強(qiáng)思想文化引領(lǐng)。日前中辦國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》和《國(guó)家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》，對(duì)推動(dòng)文化傳承、加強(qiáng)思想文化建設(shè)作出了全面部署。大力加強(qiáng)專員辦和財(cái)政機(jī)關(guān)思想文化建設(shè)，改進(jìn)思想方法與工作方法，對(duì)專員辦“提倡什么、反對(duì)什么、寬容什么”，營(yíng)造良好的輿論環(huán)境。靜心研究：財(cái)政機(jī)關(guān)思想文化的基本內(nèi)涵、特性、載體、建設(shè)路徑，財(cái)政人對(duì)中華傳統(tǒng)文化如何認(rèn)知，面對(duì)挫折如何自我調(diào)適、保持健康心態(tài)，如何提升財(cái)政人的人生境界與樂于奉獻(xiàn)精神，營(yíng)造“為國(guó)理財(cái)、為民服務(wù)、創(chuàng)新發(fā)展、風(fēng)清氣正”的良好氛圍等。吃透“中央八項(xiàng)規(guī)定”精神“深入基層、深入群眾、從簡(jiǎn)便民、節(jié)儉務(wù)實(shí)”的本質(zhì)要求，用“好干部標(biāo)準(zhǔn)”、“三嚴(yán)三實(shí)”、“四講四有”、“兩學(xué)一做”，提升專員辦治理和從業(yè)行為自覺性。

（三）堅(jiān)持依法行政，注重內(nèi)控引領(lǐng)

依法辦事、依法監(jiān)管，法無(wú)授權(quán)不可為。改變傳統(tǒng)的行政管理理念和管理方法，去“官本位”，探索和樹立“民主、平等、開放、法治”新理念。改進(jìn)決策方式，提高決策的民主化、科學(xué)化。內(nèi)部控制的本質(zhì)是治權(quán)，提倡抓內(nèi)控人人有責(zé)。努力構(gòu)建權(quán)責(zé)對(duì)等、有效制衡、運(yùn)行高效、可問責(zé)、可激勵(lì)、可持續(xù)發(fā)展的一系列制度體系，以內(nèi)控引領(lǐng)治理全過(guò)程工作。注重用制度管人、管事、管權(quán)、管預(yù)算、資產(chǎn)和財(cái)務(wù)，增強(qiáng)制度的剛性與約束力。認(rèn)真落實(shí)《財(cái)政部?jī)?nèi)部控制基本制度（試行）》、《專員辦內(nèi)部控制辦法》和各項(xiàng)專項(xiàng)內(nèi)控制度、操作規(guī)程。加強(qiáng)制度建設(shè)與執(zhí)行，對(duì)現(xiàn)有的涉及黨建、業(yè)務(wù)管理、人事管理、機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)等所有的制度進(jìn)行全面梳理，做好“立、改、廢、釋”和修訂、完善工作。推動(dòng)內(nèi)控與機(jī)關(guān)黨建的有機(jī)融合，善于識(shí)別、預(yù)警和防范制度風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（四）堅(jiān)持工作統(tǒng)籌，注重績(jī)效引領(lǐng)

將系統(tǒng)思維、辯證思維體現(xiàn)在財(cái)政治理和專員辦治理之中，以績(jī)效引領(lǐng)、統(tǒng)籌優(yōu)化好各項(xiàng)工作。一是統(tǒng)籌人力資源。制定專員辦人才中長(zhǎng)期（3-5年）發(fā)展規(guī)劃，將專員辦班子建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、干部管理、業(yè)務(wù)管理、保障措施納入規(guī)劃，增強(qiáng)干部發(fā)展預(yù)期。打好干部推薦、競(jìng)爭(zhēng)性選拔、跨地區(qū)交流任職、輪崗等“組合拳”，打通與部機(jī)關(guān)、地方政府、其他部門干部交流管理通道。建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)干部干事創(chuàng)業(yè)的激情，創(chuàng)造條件，解決好業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型過(guò)程中“人”和“事”匹配的問題。同時(shí)善于借助外力，特別是加強(qiáng)專員辦與地方財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察的工作互動(dòng)，善用政府購(gòu)買服務(wù)，建立健全聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，形成監(jiān)管合力。二是深化對(duì)駐地?。▍^(qū)市）情研究把握。準(zhǔn)確把握駐地省區(qū)市情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展運(yùn)行特征。發(fā)揮駐在地東、中、西、東北和民族地域性特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，努力干出工作特色。三是突出工作重點(diǎn)。樹立行政成本觀念，解決好突出工作重點(diǎn)與抓一般的關(guān)系，發(fā)揮抓典型與解剖麻雀的作用，集中主要精力推動(dòng)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署的落實(shí)，新《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》等法律法規(guī)執(zhí)行，重大民生項(xiàng)目資金管理，預(yù)警財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)經(jīng)秩序的維護(hù)。四是加強(qiáng)政策研究。立足經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景，善于從體制機(jī)制方面，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、中央財(cái)政和地方財(cái)政運(yùn)行特征視角，分析問題，提出對(duì)策。五是加強(qiáng)成果分析利用。采取定性與定量、觀察與座談、案例與實(shí)證等相結(jié)合的分析方法，充分利用監(jiān)管工作成果，提出完善法律法規(guī)政策制度意見建議，推動(dòng)財(cái)政治理、推進(jìn)國(guó)家修法。六是加強(qiáng)內(nèi)部運(yùn)行管理。加強(qiáng)人、法、技、履職基本條件與經(jīng)費(fèi)保障。運(yùn)用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)思維，向科技要生產(chǎn)力，加快專員辦信息化建設(shè)，探索信息化提升治理工作水平措施。借助現(xiàn)代公共管理、企業(yè)管理、人力資源管理思想，打破行政機(jī)關(guān)傳統(tǒng)管理做法，加強(qiáng)工作培訓(xùn)，提高政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、身體素質(zhì)，保持健康心態(tài)，塑造健全人格，努力創(chuàng)造性工作。

2017年是深化財(cái)稅改革、建立現(xiàn)代財(cái)政體制、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一年，也是專員辦轉(zhuǎn)型向縱深發(fā)展的一年。必須加強(qiáng)“專員辦治理問題”的研究，努力構(gòu)建科學(xué)化、規(guī)范化、制度化的專員辦治理體系，更好地發(fā)揮專員辦推進(jìn)財(cái)政治理、推動(dòng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度、服務(wù)國(guó)家治理的能動(dòng)作用。研究過(guò)程是提高理論思考力的過(guò)程，是提高政治站位和工作站位的過(guò)程，是創(chuàng)新思維、改進(jìn)方法、嚴(yán)明紀(jì)律、加強(qiáng)學(xué)習(xí)的過(guò)程。有助于加強(qiáng)“財(cái)”與“政”關(guān)系理解，有助于正確認(rèn)識(shí)繼承與創(chuàng)新、實(shí)踐與開放、基礎(chǔ)與保障、激勵(lì)與約束（正向激勵(lì)）的關(guān)系。專員辦治理的基本路徑可概括為：黨建是方向、業(yè)務(wù)是基礎(chǔ)、制度與內(nèi)控是保障、信息化是支撐、后勤與綜合協(xié)調(diào)缺一不可。專員辦治理模式可總結(jié)為：樹立六種思維，三堅(jiān)持、三引領(lǐng)，即樹立系統(tǒng)、戰(zhàn)略、辯證、創(chuàng)新、開放、法治思維，堅(jiān)持黨建方向、注重思想文化引領(lǐng)，堅(jiān)持依法行政、注重內(nèi)控引領(lǐng)，堅(jiān)持工作統(tǒng)籌、注重績(jī)效引領(lǐng)，抓班子、促業(yè)務(wù)、帶隊(duì)伍?！?/p>

（作者單位：財(cái)政部駐海南專員辦）

注釋：

①光明日?qǐng)?bào)，《周曉菲：從“管理”到“治理”一字之差，其內(nèi)涵有何區(qū)別》，2013-12-04。

②新華網(wǎng)，《一場(chǎng)關(guān)系國(guó)家治理現(xiàn)代化的深刻變革——財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉詳解深化財(cái)稅體制改革總體方案》，2014－07－03。

③352號(hào)、38號(hào)文分別指《財(cái)政部關(guān)于專員辦加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作的通知》（財(cái)預(yù) 〔2014〕352號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于專員辦進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作的意見》（財(cái)預(yù)〔2016〕38號(hào)）。

④管理學(xué)（第十四版），海因茨·韋里克等著，馬春光譯。

[1]賈康，劉薇.體制轉(zhuǎn)型[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2015.

[2]呂煒.國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下的大國(guó)財(cái)政[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-01-17（理論版）.

[3]高培勇.抓住中國(guó)特色財(cái)政學(xué)發(fā)展的有利契機(jī)[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-02-27（學(xué)術(shù)版）.

[4]劉尚希.論中國(guó)特色的積極財(cái)政政策 [N].人民日?qǐng)?bào)，2017-04-06（理論版）.