《中華人民共和國行政復議法》部分法條的理解與適用（二）

●陳淵鑫

《中華人民共和國行政復議法》部分法條的理解與適用（二）

●陳淵鑫

“財政監(jiān)督常用法律法規(guī)的理解與適用”之十三

六、可納入行政復議的行政規(guī)定的范圍

法律條文：

第七條 公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：

（一）國務院部門的規(guī)定；

（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；

（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。

前款所列規(guī)定不含國務院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于可納入行政復議的行政規(guī)定范圍的規(guī)定。

行政規(guī)定是行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的決定、命令，屬于行政法規(guī)、規(guī)章之外的規(guī)范性文件，一般在學理上認為它不屬于法的范疇。雖然行政規(guī)定不屬于法，但是在很多情況下，規(guī)定卻是行政機關(guān)作出具體行政行為的重要依據(jù)，如大量違法的“紅頭文件”成為行政機關(guān)作出具體行政行為的依據(jù)。為此，將行政規(guī)定有條件地納入行政復議審查范圍，有利于充分保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

（一）可納入行政復議的行政規(guī)定的范圍

行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)定的范圍很廣，包括國務院制定的行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下規(guī)范性文件。但是，納入行政復議審查的只是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，即排除了對行政法規(guī)和規(guī)章的復議審查。具體而言，主要包括以下三個方面：

1、國務院部門的規(guī)定。國務院部門的規(guī)定，是指國務院部門，包括國務院的部委、直屬機構(gòu)根據(jù)法律和行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，制定和發(fā)布的除規(guī)章以外的命令、指示等規(guī)范性文件。財政部為履行財政管理職責，制定了大量的規(guī)范性文件，如《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務改革工作的意見》、《關(guān)于調(diào)整中央預算單位銀行賬戶管理有關(guān)事項的通知》等。

2、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，“縣級以上地方各級人民政府及其工作部門”是指省級人民政府及其職能部門、省轄市人民政府及其職能部門以及縣級人民政府（應包括市轄區(qū)、縣級市）及其職能部門。上述各級人民政府及其職能部門制定和發(fā)布的規(guī)定都屬于復議的范圍。

3、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府是最基層的人民政府，領(lǐng)導和管理所轄行政區(qū)域內(nèi)的行政事務。根據(jù)憲法和地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府執(zhí)行本級人民代表大會決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，可以在職責權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)布決議和命令。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)布的決議、命令或其他“規(guī)定”均可提起行政復議。

值得注意的是，國務院部委、直屬機構(gòu)制定的行政規(guī)章以及地方人民政府規(guī)章不在審查之列。對于規(guī)章合法性審查根據(jù)《立法法》的有關(guān)規(guī)定辦理。同時，行政復議機關(guān)對行政規(guī)定的審查申請內(nèi)容僅限于合法性審查，而不包括合理性的問題。

（二）申請復議行政規(guī)定的法定條件

行政規(guī)定因其所針對的是不特定的行政相對人，特定的行政相對人認為其違法要求申請復議的，應當符合如下法定條件：一是申請行政復議針對的規(guī)定必須是行政機關(guān)作出的某一具體行政行為的依據(jù)。如果規(guī)定沒有被行政機關(guān)作為具體行政行為的依據(jù)，不能成為復議的對象。二是行政相對人在對該具體行政行為提起復議時應當一并提起對該規(guī)定的復議請求?！缎姓妥h法》要求一并提起對行政規(guī)定的復議意味著行政相對人不得單獨對規(guī)定申請復議，即行政相對人如認為規(guī)定是被申請復議的具體行政行為違法的依據(jù)時，才可以將規(guī)定一并作為復議的對象向行政復議機關(guān)提出，請求行政復議機關(guān)審查該規(guī)定的合法性，或按法定權(quán)限由有權(quán)機關(guān)審查。

七、不能提請行政復議的具體行政行為

法律條文：

第八條 不服行政機關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴。

不服行政機關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于不能提請行政復議的具體行政行為的規(guī)定。

根據(jù)本條之規(guī)定，內(nèi)部行政行為和居間行政行為不適用行政復議。具體如下：

（一）對行政機關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定不服

行政機關(guān)針對行政相對人所實施的外部行政行為屬于行政復議的范圍。行政機關(guān)對其所屬國家公務員作出的行政處分或者其他人事處理決定，學理上認為屬于內(nèi)部行政行為。行政處分和考核、升降、任免等人事處分決定是針對行政機關(guān)內(nèi)部公務人員所作出的內(nèi)部管理行為。

被處分或被處理的人不服，不能申請復議，但可依照有關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴。我國《行政監(jiān)察法》第37條規(guī)定：“國家公務員和國家行政機關(guān)任命的其他人員對主管行政機關(guān)作出的行政處分決定不服的，可以自收到行政處分決定之日起30日內(nèi)向監(jiān)察機關(guān)提出申訴，監(jiān)察機關(guān)應當自收到申訴之日起30日內(nèi)作出復查決定；對復查決定仍不服的，可以自復查決定之日起30日內(nèi)向上一級監(jiān)察機關(guān)申請復核，上一級監(jiān)察機關(guān)應當自收到復核申請之日起60日內(nèi)作出復核決定”。由此，財政部門對其內(nèi)部公務人員的行政處分和考核、升降、任免等人事處分決定，公務人員不服的可以依法向有關(guān)人事、監(jiān)察部門提出申訴，但不能提起財政行政復議。

（二）行政機關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理決定

傳統(tǒng)的理論認為行政權(quán)不應干預民事活動，民事爭議引起的爭議應當由社會中介組織或司法機關(guān)作出裁決。但是，隨著社會事務的復雜化，行政權(quán)干預社會生活的廣度和深度都在增加。許多法律、法規(guī)都規(guī)定了行政機關(guān)可以對民事糾紛作出調(diào)解或處理。所謂的行政機關(guān)對民事糾紛的調(diào)解及其他處理決定，是指行政機關(guān)作為第三方對公民、法人或其他組織之間的民事糾紛進行的處理。行政機關(guān)利用其專業(yè)知識集中對公民、法人和其他組織之間的民事糾紛進行調(diào)解和處理，有利于促進糾紛的及時化解。但行政機關(guān)的調(diào)解和處理本身并沒有法律上的強制力，其約束力取決于雙方當事人的自愿接受。因此，一方當事人如不服，可以向人民法院提起訴訟或者向仲裁機關(guān)申請仲裁，但不能申請行政復議。如《環(huán)境保護法》所規(guī)定的環(huán)境污染賠償?shù)恼{(diào)解、《治安處罰法》所規(guī)定的治安案件的賠償調(diào)解等。目前，財政部門雖然可以根據(jù)職責權(quán)限對有關(guān)爭議進行民事調(diào)解或處理，但現(xiàn)行財政管理相關(guān)的法律規(guī)范尚未對財政民事調(diào)解或處理作出具體規(guī)定。

八、行政復議申請的期限

法律條文：

第九條 公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。

因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。

法律條文重點解讀：

本條是關(guān)于行政復議申請期限的規(guī)定。

申請行政復議的期限，是指認為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織提出行政復議申請的法定有效期限。公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益時，只有在法定有效期限內(nèi)提出行政復議申請，行政復議機關(guān)才予受理。否則，行政復議機關(guān)不予受理。具體內(nèi)容如下：

（一）申請行政復議的一般期限

所謂的一般期限，是指在法律對申請行政復議的期限沒有作出符合本條的特別規(guī)定的情況下，認為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織提出行政復議申請的法定有效期限。本條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內(nèi)提出行政復議申請，即公民、法人或者其他組織提出行政復議申請的一般期限為60日；超過法定60日期限，認為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織才提出行政復議申請的，行政復議機關(guān)不予受理。

（二）申請行政復議的特別期限

所謂申請行政復議的特別期限，是指對某些具體行政行為提出行政復議申請的期限，有關(guān)法律作出了明確的規(guī)定，而且該規(guī)定的期限超過了本條規(guī)定的60日期限時，認為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織依據(jù)有關(guān)法律提出行政復議申請的有效期限。申請行政復議的特別期限的存在應符合以下條件：一是法律對申請行政復議的期限另行作了明確的規(guī)定。即依據(jù)只能是全國人民代表大會及其常務委員會所制定的法律。法律另行規(guī)定的期限須長于本條所規(guī)定的60日。實行“就長不就短”原則，即當其他法律規(guī)定的期限長于《行政復議法》規(guī)定的60日，則以其他法律規(guī)定的期限為準，否則按《行政復議法》規(guī)定的60日為準。

（三）行政復議申請期限的計算

行政相對人申請復議的期限，是從知道具體行政行為之日起計算的。所謂知道具體行政行為之日，是指行政管理相對人通過法定途徑或方式，準確地獲得了具體行政行為已經(jīng)作出并且了解到具體行政行為的內(nèi)容的時間。在實踐當中，知道具體行政行為之日，主要有6種形式：（1）如果具體行政行為是當場作出的，那么書面決定上注明的日期就是知道具體行政行為之日期。（2）如果作出具體行政行為的書面決定是直接送達的，送達日期就是知道具體行政行為的日期。（3）如果作出具體行政行為的書面決定是郵寄送達的，簽收之日就是知道具體行政行為的日期；如果沒有簽收的，受送達人在送達回執(zhí)上簽名之日就是知道具體行政行為的日期。（4）如果作出具體行政行為是通過公告送達的，自公告規(guī)定的屆滿之日就是知道具體行政行為的日期。（5）行政機關(guān)作出具體行政行為時未告知公民、法人或者其他組織，事后補充告知的，自該公民、法人或者其他組織收到行政機關(guān)補充告知的通知之日就是知道具體行政行為的日期。（6）被申請人能夠證明公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的，自證據(jù)材料證明其知道具體行政行為之日就是知道具體行政行為的日期。同時，對于不履行法定職責申請復議的期限依照下列規(guī)定計算：（1）有履行期限規(guī)定的，自履行期限屆滿之日起計算。（2）沒有履行期限規(guī)定的，自行政機關(guān)收到申請滿60日起計算。

值得注意的是，根據(jù)《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，期間開始的時和日，不計算在期間內(nèi)。期間屆滿的最后一日是節(jié)假日的，以節(jié)假日后的第一日為期間屆滿的日期。因此，在計算申請行政復議的期限時，公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的當日不應當計算在內(nèi)，而應當從該公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的次日開始起算。同時，如果申請行政復議期限屆滿的最后一天是法定的節(jié)假日，例如星期日、國慶節(jié)、元旦、春節(jié)等，則以節(jié)假日后的第一日為申請行政復議期限屆滿的日期。如自公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的第二日算起，第60日是5月1日時，則5月4日為申請行政復議期限的屆滿日。如果5月4日是星期日，那么，5月5日為申請行政復議期限的屆滿日。

（四）行政復議申請期限的延長

公民、法人或者其他組織因有正當理由而耽誤法定申請期限的，可以申請延長。根據(jù)本條的規(guī)定，可以適當延期的情況有兩類：一是因不可抗力的發(fā)生耽誤了法定申請期限。不可抗力是指不能預見、不能避免并不能克服的客觀情況。如地震、水災、戰(zhàn)爭等。二是其他一些正當理由耽誤了法定申請期限的，如法人處于合并或者改組階段，復議申請人病重等。對于因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請行政復議的期限應當自認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織知道該具體行政行為之日起計算，至不可抗力或者其他正當理由發(fā)生之日止暫停計算，期限中止。期限中止后，期限恢復的起算時間是“障礙消除之日”。所謂的“障礙消除”，是指足以阻止申請復議的原因已經(jīng)消除，重新具有申請復議的客觀可能性。值得注意的是，期限恢復后，是繼續(xù)計算而不是重新起算。即在計算行政復議的申請期限時，應當除去因不可抗力或者其他正當理由而耽誤的時間。如法定申請期限為60日，而在期限開始的第20天發(fā)生了地震，申請人在這地震消除后，還有40天的申請復議期限。

九、申請行政復議的方式

法律條文：

第十一條 申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復議機關(guān)應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政復議申請方式的規(guī)定。

所謂的行政復議的申請方式，是指公民、法人或者其他組織提出復議要求和表達復議意愿的具體表現(xiàn)形式。本條規(guī)定，申請行政復議的方式有兩種：書面形式和口頭形式。

（一）書面形式

所謂的書面形式，是指行政相對人通過向復議機關(guān)遞交書面申請文書,表達其申請復議意愿和要求的一種形式。以書面形式申請行政復議，不僅能夠全面、準確、詳盡地表達申請人的行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由等，而且由于行政復議原則上采取書面審查的辦法，所以，以書面形式申請行政復議也有利于復議機關(guān)準確地了解有關(guān)情況。從我國多年的行政復議工作實踐看，書面申請形式一直是被普遍采用的復議申請形式。

（二）口頭形式

所謂的口頭形式，是指行政相對人以口頭陳述的方式提出其申請行政復議的意愿和要求。

規(guī)定口頭申請，不僅體現(xiàn)了行政管理和行政復議便民原則，還切合我國公民文化知識水平和法律知識水平的現(xiàn)狀。為此，申請人從方便申請行政復議的角度出發(fā)，可以選擇書面申請，也可以選擇口頭申請。對此，行政復議機關(guān)不得予以限制。對于申請人口頭申請行政復議的，行政復議機關(guān)工作人員應當記錄申請人和被申請人的基本情況，申請人提出的行政復議內(nèi)容及其事實和理由，在注明行政復議的時間后，向申請人宣讀記錄的內(nèi)容，并由復議申請人簽名。值得注意的是，盡管口頭方式在行政復議實踐中使用較少，但口頭申請與書面方式具有同等效力，行政機關(guān)不得對申請行政復議的方式予以限制。

十、縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服申請行政復議的管轄

法律條文：

第十二條 對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。

對海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導的行政機關(guān)和國家安全機關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服申請行政復議的管轄的規(guī)定。

所謂的行政復議管轄，是指不同層級，不同職能的行政機關(guān)之間受理復議案件的分工。行政復議管轄實質(zhì)意義在于解決具體對某一行政復議案件由哪一個行政機關(guān)行使復議權(quán)。本條采取“條塊”結(jié)合的方式，對縣級以上地方各級人民政府工作部門具體行政行為不服的復議管轄作出規(guī)定。

（一）縣級以上地方各級人民政府工作部門作為被申請人時的行政復議機關(guān)

根據(jù)本條第一款之規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的,由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。即對縣級以上地方人民政府工作部門具體行政行為不服的復議機關(guān)，既可以是由本級人民政府管轄（塊塊管轄），也可以是由上一級主管部門管轄（條條管轄）。由此，對于省級、市級和縣級財政機關(guān)的具體行政行為不服申請行政復議的，行政復議機關(guān)有兩個：一個是所屬的同級人民政府，另一個是上一級財政機關(guān)。最終確定誰作為行政復議機關(guān)，由行政相對人根據(jù)情況自己做出選擇。

（二）海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導的行政機關(guān)和國家安全機關(guān)作為被申請人時的行政復議機關(guān)

海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導的行政機關(guān)只受其上級主管部門的領(lǐng)導，不受地方各級人民政府的領(lǐng)導。行政復議作為行政機關(guān)內(nèi)部自我糾正錯誤的一種監(jiān)督制度，只有存在領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系的行政機關(guān)，才會存在對具體行政行為進行行政復議的可能，上一級行政機關(guān)才有權(quán)撤銷或者變更下一級行政機關(guān)的具體行政行為。因此，對海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導的行政機關(guān)的具體行政行為不服的，只能向上一級主管部門申請行政復議。即海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導的行政機關(guān)作為被申請人時，其行政復議機關(guān)是上一級主管部門，而申請人沒有選擇地方人民政府作為行政復議機關(guān)的權(quán)利。

十一、國務院各部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服申請復議的管轄

法律條文：

第十四條 對國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于對國務院各部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服申請復議的管轄的規(guī)定。

國務院各部門是國務院為行使管理經(jīng)濟、教育、科技、文化等社會事務的職權(quán)，根據(jù)法律而設立的具有特定職能范圍的一系列機構(gòu)。這些部門依其職能或者性質(zhì)的不同可分為不同部門：（1）職能部門，包括各部、委員會、署、行。（2）直屬機構(gòu)，包括各局、署。（3）辦事機構(gòu)，包括各局、辦。（4）由各部、委托管的國家局、委員會。國務院各部門是最高國家行政機關(guān)的工作部門，其主要通過指導和監(jiān)督地方各級人民政府工作部門的工作來實施對社會事務的管理，因此，對國務院各部門的具體行政行為不服申請的復議，由作出具體行政行為的部門管轄。如有關(guān)單位和個人對財政部作出的行政處罰不服的，由財政部復議。

十二、特殊復議管轄

法律條文：

第十五條 對本法第十二條、第十三條、第十四條規(guī)定以外的其他行政機關(guān)、組織的具體行政行為不服的，按照下列規(guī)定申請行政復議：

（一）對縣級以上地方人民政府依法設立的派出機關(guān)的具體行政行為不服的，向設立該派出機關(guān)的人民政府申請行政復議；

（二）對政府工作部門依法設立的派出機構(gòu)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設立該派出機構(gòu)的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復議；

（三）對法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務院部門申請行政復議；

（四）對兩個或者兩個以上行政機關(guān)以共同的名義作出的具體行政行為不服的，向其共同上一級行政機關(guān)申請行政復議；

（五）對被撤銷的行政機關(guān)在撤銷前所作出的具體行政行為不服的，向繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)申請行政復議。

有前款所列情形之一的，申請人也可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規(guī)定辦理。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于特殊復議管轄的規(guī)定。

所謂的一般管轄，是指按照行政機關(guān)的上下級隸屬關(guān)系，確定行政復議案件由有領(lǐng)導權(quán)的上一級行政機關(guān)受理。在一般管轄中，行政復議機關(guān)既可以是作出行政行為的行政機關(guān)的上級主管業(yè)務部門，也可以是本級人民政府。由于作出行政行為的主體及行為的具體方式和過程有時十分復雜，因而會出現(xiàn)一些特殊情況，對這種特殊的情況就應采取特殊的管轄。具體而言，主要包括以下五個方面的內(nèi)容：

（一）不服派出機關(guān)的具體行政行為申請復議的管轄

派出機關(guān)是縣級以上人民政府為有效地行使職權(quán)，管理本行政區(qū)各個不同區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、文化和其他社會事務，依法設立的行政機關(guān)?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第68條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時候，經(jīng)國務院批準，可以設立若干派出機關(guān)?？h、自治縣的人民政府在必要的時候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區(qū)公所，作為它的派出機關(guān)。市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關(guān)?！睋?jù)此，目前在我國縣級以上地方人民政府設立的派出機關(guān)有三種：一是省、自治縣政府派出的行政公署（盟）；二是縣、自治區(qū)政府設立的區(qū)公所；三是市轄區(qū)、不設區(qū)的市設立的街道辦事處。從派出機關(guān)的性質(zhì)看，它不是一級國家機關(guān)，但在其所管轄的范圍內(nèi)對本轄區(qū)的經(jīng)濟、社會、文化、治安等社會生活的方方面面行使著管理權(quán)。為此，對縣級以上地方人民政府依法設立的派出機關(guān)的具體行政行為不服的，向設立該派出機關(guān)的人民政府申請行政復議。具體而言，對行政公署的具體行政行為不服申請的復議，由設立該行政公署的省、自治區(qū)人民政府管轄；對區(qū)公所的具體行政行為不服申請的復議，由設立該區(qū)公所的縣、自治縣人民政府管轄；對街道辦事處的具體行政行為不服申請的復議，由設立該街道辦事處的市或者市轄區(qū)的人民政府管轄。

（二）不服派出機構(gòu)的具體行政行為申請復議的管轄

派出機構(gòu)，是指有些政府的工作部門，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和行政管理的實際需要而設立的駐于部門所在地之外，行使相關(guān)職能的機構(gòu)。如公安派出所、稅務所、工商所等。其中，有的派出機構(gòu)根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，可以以自己的名義作出具體行政行為；有的派出機構(gòu)不能以自己的名義獨立對外行使行政職權(quán)，作出具體行政行為，而以設立它的人民政府工作部門的名義作出具體行政行為。對于派出機構(gòu)以自己的名義作出的具體行政行為不服的，可以向設立該派出機構(gòu)的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復議。但不能以自己的名義對外獨立行使職權(quán)作出具體行政行為的派出機構(gòu)，其行為視為設立它的部門的行為。對其作出的具體行政行為不服的，只能向設立該派出機構(gòu)部門的上一級部門或同級人民政府提起復議。根據(jù) 《財政機關(guān)行政復議和應訴工作指導意見》第三條之規(guī)定，對財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處以自己的名義作出的具體行政行為不服申請行政復議的，由財政部管轄；對省級財政機關(guān)依法設立的派出機構(gòu)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義做出的具體行政行為不服的，向設立該派出機構(gòu)的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復議。

（三）不服法定授權(quán)組織的具體行政行為申請復議的管轄

法定授權(quán)組織，是指依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定享有一定行政管理職能的組織。值得注意的是，只有法律和行政法規(guī)才能作出授權(quán)社會組織行使行政管理權(quán)；規(guī)章以及其他規(guī)范性文件不能授權(quán)社會組織行使行政管理職能。但是規(guī)章可以委托具有公共管理的組織行使行政管理職能的復議,由直接主管該組織的行政機關(guān)管轄。對法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作出的具體行政行為申請復議的管轄分三種情況：（1）該組織是由地方人民政府直接管理的組織，向地方人民政府申請復議；（2）該組織是由地方人民政府工作部門直接管理的組織，向地方人民政府工作部門申請復議；（3）該組織是由國務院部門直接管理的組織，向國務院部門申請復議。

（四）不服共同行政行為申請復議的管轄

共同行政行為是指兩個或者兩個以上的行政機關(guān)以共同的名義作出的具體行政行為。其基本特點是，具體行政行為的主體是兩個或者兩個以上的行政機關(guān)。不服共同行政行為申請的管轄，主要有以下三種情形：（1）同一政府所屬的兩個或兩個以上的工作部門以共同的名義作出的具體行政行為。這種共同行政行為所引起的復議案件，就應當由共同行政行為機關(guān)所屬的政府管轄。如某市的財政部門、審計機關(guān)以共同名義作出的具體行政行為引起的復議案件，由該市人民政府管轄。（2）不同級別的政府所屬的兩個或兩個以上工作部門以共同的名義作出的具體行政行為。這種共同行政行為所引起的復議案件的管轄，可以分為兩種情況：一是如果兩個工作部門性質(zhì)相同，則既可以由其共同的上一級主管部門管轄，也可以由其共同的上一級政府管轄。如某省某市財政局和該市某區(qū)財政局以共同名義作出的具體行政行為引起的復議案件，既可以由該市人民政府管轄，也可以由該省財政廳管轄；二是如果兩個工作部門性質(zhì)不同的，則應由其共同的上一級政府管轄。如某市財政局和該市某區(qū)公安分局以共同名義作出的具體行政行為引起的復議案件，應由該市人民政府管轄。（3）兩個或者兩個以上的地方人民政府以共同的名義作出的具體行政行為。這種共同行政行為所引起的復議案件，就應當由其共同的上一級政府管轄。

（五）不服被撤銷行政機關(guān)在撤銷前作出的具體行政行為申請復議的管轄

行政機關(guān)被撤銷，是指行政機關(guān)根據(jù)合法的依據(jù)喪失或轉(zhuǎn)移了行使行政權(quán)的主體資格。根據(jù)行政管理連續(xù)性的要求，行政機關(guān)被撤銷后，其行政職能總要由其他行政機關(guān)所繼受。如果繼受的行政機關(guān)繼續(xù)行使被撤銷的行政機關(guān)的職權(quán)，它就應當對被撤銷的行政機關(guān)在撤銷前的行為負責。所謂上一級行政機關(guān)，是指與繼續(xù)行使職權(quán)的行政機關(guān)有領(lǐng)導與指導關(guān)系的上一級人民政府的主管工作部門和本級人民政府。為此，對被撤銷的行政機關(guān)在撤銷前所作出的具體行政行為不服的，向繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)的上一級人民政府的主管工作部門和本級人民政府申請行政復議。此外，行政機關(guān)被撤銷后，如果沒有繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)存在，這時應當由作出撤銷決定的行政機關(guān)充當復議被申請人，由作出撤銷決定的行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)行使復議管轄權(quán)。

十三、行政復議機關(guān)對行政復議申請的審查與處理

法律條文：

第十七條 行政復議機關(guān)收到行政復議申請后，應當在五日內(nèi)進行審查，對不符合本法規(guī)定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規(guī)定，但是不屬于本機關(guān)受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關(guān)行政復議機關(guān)提出。

除前款規(guī)定外，行政復議申請自行政復議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)收到之日起即為受理。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政復議機關(guān)對行政復議申請的審查與處理的規(guī)定。

行政復議的受理，是指行政復議機關(guān)通過對復議申請進行審查，認為其符合法定條件而決定立案并予以審理的活動。即復議申請是復議受理的前提，但是否受理取決于復議機關(guān)對申請行為的審查情況。

（一）行政復議機關(guān)對行政復議申請的審查

財政行政復議機關(guān)收到行政復議申請后應當在5日內(nèi)進行審查。其重點審查：（1）行政復議申請是否超過法定期限，超過法定期限有無正當理由；（2）行政復議申請事項是否屬于行政復議的范圍；（3）行政復議申請是否屬于本機關(guān)管轄；（4）行政復議申請人是否符合《行政復議法》的規(guī)定；（5）行政復議是否有明確的被申請人?！?日”從行政復議機關(guān)收到申請人的申請書或者行政復議申請人向行政復議機關(guān)口頭提出行政復議請求之日起算。值得注意的是，本條所稱“5日”，是指 5個工作日，不包括節(jié)假日,如財政行政復議機關(guān)收到行政復議申請書為星期五，那么接下去的星期六和星期日不能計算在本條規(guī)定的“5日”之內(nèi)。

（二）行政復議機關(guān)對行政復議申請審查后的處理

經(jīng)過對復議申請的審查，財政行政復議機關(guān)應視具體情況作出適當?shù)奶幚?。具體而言，主要包括以下幾個方面：（1）對于符合申請復議條件的，依法決定受理；（2）對不符合復議申請條件的，依法決定不予受理，并書面告知申請人不予受理的理由；（3）對于復議申請請求的內(nèi)容有欠缺的復議申請，依法決定發(fā)還申請人并限期補正；（4）對符合《行政復議法》規(guī)定，但是不屬于本機關(guān)受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關(guān)行政復議機關(guān)提出。根據(jù)《財政機關(guān)行政復議和應訴工作指導意見》第五條之規(guī)定，財政部門法制機構(gòu)對不符合《行政復議法》規(guī)定的行政復議申請，提出不予受理的意見，報經(jīng)單位領(lǐng)導批準后，制作《不予受理決定書》，送達申請人；對符合《行政復議法》規(guī)定，但不屬于本機關(guān)管轄的行政復議申請，要制作《行政復議告知書》，告知申請人向有關(guān)行政復議機關(guān)提出。

十四、行政復議申請的轉(zhuǎn)送

法律條文：

第十八條 依照本法第十五條第二款的規(guī)定接受行政復議申請的縣級地方人民政府，對依照本法第十五條第一款的規(guī)定屬于其他行政復議機關(guān)受理的行政復議申請，應當自接到該行政復議申請之日起七日內(nèi)，轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復議機關(guān)，并告知申請人。接受轉(zhuǎn)送的行政復議機關(guān)應當依照本法第十七條的規(guī)定辦理。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政復議申請的轉(zhuǎn)送的規(guī)定。

為貫徹和體現(xiàn)便民原則，方便公民、法人或者其他組織申請行政復議，根據(jù)本條的規(guī)定，縣級地方人民政府在接受不屬于本機關(guān)受理范圍的行政復議申請后，應當及時轉(zhuǎn)送有關(guān)的行政復議機關(guān)。關(guān)于縣級地方人民政府的轉(zhuǎn)送義務，需要注意兩個方面的問題：一是縣級地方人民政府接受申請不等于受理申請。這里的接受僅僅是代替有受理權(quán)的行政復議機關(guān)接受申請的材料，避免再讓申請人到處去找有受理權(quán)的復議機關(guān)。接受申請的縣級人民政府對接受的復議申請而言不是行政復議機關(guān)，也沒有對此申請進行審查、受理并作出復議決定的職責。 二是縣級地方人民政府應自接到行政復議申請之日起7日內(nèi)，將行政復議申請轉(zhuǎn)送有受理權(quán)的行政復議機關(guān)。這里的“7日”，是指7個工作日，不含節(jié)假日。

十五、行政復議期間不停止具體行政行為的執(zhí)行及其例外

法律條文：

第二十一條 行政復議期間具體行政行為不停止執(zhí)行；但是，有下列情形之一的，可以停止執(zhí)行：

（一）被申請人認為需要停止執(zhí)行的；

（二）行政復議機關(guān)認為需要停止執(zhí)行的；

（三）申請人申請停止執(zhí)行，行政復議機關(guān)認為其要求合理，決定停止執(zhí)行的；

（四）法律規(guī)定停止執(zhí)行的。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政復議期間不停止具體行政行為的執(zhí)行及其例外的規(guī)定。

（一）復議期間不停止執(zhí)行原則

復議期間不停止執(zhí)行，是指行政機關(guān)的具體行政行為不因為行政相對人申請復議和處于復議期間而停止執(zhí)行。復議期間不停止執(zhí)行的原則的產(chǎn)生是以國家行政管理的特殊性為基礎(chǔ)的。行政管理具有連續(xù)性、有效性和適時性的特點，不能因為申請復議活動的開始而中斷或貽誤。從行政法理論來說，具體行政行為一經(jīng)作出，在法律上就具有確定力和執(zhí)行力，對行政機關(guān)自身和行政相對人都具有拘束力量。只有在具體行政行為被依法撤銷、改變或宣布無效后，才喪失其法律效力。所謂執(zhí)行力，是指行政機關(guān)的具體行政行為一經(jīng)作出，即具有予以執(zhí)行的法律效力。所謂確定力，是指具體行政行為一旦有效成立，不論它是合法還是違法，事實上都是有效的，亦即效力先定。只要確定力未被依法取消，應推定為合法。

（二）復議期間不停止執(zhí)行的例外

復議期間不停止執(zhí)行原則是為了維護國家利益和公共利益，實現(xiàn)國家管理社會和經(jīng)濟文化職能，并保護行政相對人的合法權(quán)益。然而行政管理的廣泛性、復雜性，又使具體行政行為很難做到全部合法和適當。因此，對具體行政行為在復議期間毫無例外的都不能停止執(zhí)行是不公正的，甚至有時會給行政相對人造成難以彌補和難以挽回的損失。為此，為保證在實行復議不停止執(zhí)行具體行政行為原則時不至于損害行政相對人合法權(quán)益，本條又規(guī)定了這一原則的例外。具體而言，主要包括條文所列幾類情形。

復議期間，作為被申請人的行政機關(guān)如果認為自己作出的具體行政行為錯誤或不停止執(zhí)行將給相對人的合法權(quán)益造成難以彌補的損害的，可以停止執(zhí)行。這是被申請人行使其行政職權(quán)的體現(xiàn)。從行政復議的實踐來看，被申請人認為需要停止執(zhí)行具體行政行為的情形主要包括：一是具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件存在瑕疵，或者尚未生效或已經(jīng)失效的；二是具體行政行為在作出時，忽視了從輕、減輕或者免予處罰等情節(jié)的；三是已有證據(jù)證明作出具體行政行為的前提事實可能有誤；四是行政機關(guān)及其工作人員明顯濫用職權(quán)或者超越職權(quán)范圍作出具體行政行為的；五是行政相對人行為違法的事實不充分，需要進一步調(diào)查、取證的；六是具體行政行為的危害性非常大，一旦證明是違法的，其損害后果將無法通過其他方式彌補。值得注意的是，具體行政行為停止執(zhí)行后，它的其他法律效力仍然存在，只是執(zhí)行力受到限制。

（三）行政復議機關(guān)認為需要停止執(zhí)行的例外

行政復議機關(guān)對被申請人有監(jiān)督的職責，同時對行政復議申請人也有保護的職責。因此，如該具體行政行為不合法或者不適當，執(zhí)行該具體行政行為可能造成行政賠償，或者對申請人可能造成不可挽回的損失，行政復議機關(guān)可以決定停止執(zhí)行。從行政復議的實踐來看，對于下列的行政復議案件，行政復議機關(guān)應該特別注意審查被申請人的具體行政行為是否需要停止執(zhí)行：一是涉及罰款、征收財物、對財產(chǎn)采取行政強制措施等涉及財產(chǎn)權(quán)的行政復議案件。二是涉及公民、法人或者其他組織重大利益或者具有涉外因素的行政復議案件。三是其他明顯存在錯誤的行政復議案件?！?/p>

（作者系曲阜師范大學法學院教師、武漢大學法學院法學博士，曾在山東省日照市財政局監(jiān)督科、財政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導小組辦公室工作或借調(diào)）