完善職業(yè)教育事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)機(jī)制

韓鳳芹

專題研討：教育財(cái)政

完善職業(yè)教育事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)機(jī)制

韓鳳芹

編者按：教育是基本公共服務(wù)的重要領(lǐng)域之一，是公共財(cái)政優(yōu)先保障的重點(diǎn)。建立教育財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，既是全面深化財(cái)稅體制改革的必然要求，也是深化教育領(lǐng)域綜合改革的重要保障。本欄目既有對(duì)推進(jìn)教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的思考，也有借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)教育事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)機(jī)制的研究。此外，本專題還從教育經(jīng)費(fèi)投入效率和經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面提出相關(guān)建議，以供學(xué)界和實(shí)務(wù)部門參考。

事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)是財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容，也是政府提供公共服務(wù)的必要保障。具體到職業(yè)教育領(lǐng)域，只有事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育才有基礎(chǔ)。本文列舉了中央與地方間職業(yè)教育的事權(quán)劃分現(xiàn)狀，提出了職業(yè)教育事權(quán)履行中存在的突出問題，即事權(quán)與支出責(zé)任不匹配、支出責(zé)任不到位，并探究了體制機(jī)制等多層面的原因，在此基礎(chǔ)上，我們提出了在職業(yè)教育領(lǐng)域亟需完善事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)機(jī)制。

事權(quán) 支出責(zé)任 職業(yè)教育

事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)是推進(jìn)財(cái)政體制改革的基礎(chǔ)。事權(quán)是指一級(jí)政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任則是履行其事權(quán)、滿足公共服務(wù)需要的財(cái)政支出義務(wù)，這既涉及中央與地方的關(guān)系，也涉及各政府職能部門間的關(guān)系?！秶鴦?wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號(hào)）對(duì)推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革做出總體部署。其核心是中央地方職能如何劃分以及怎么履行這些事權(quán)。不同領(lǐng)域的事權(quán)及支出責(zé)任的表現(xiàn)各不相同，具體領(lǐng)域需要具體分析，在此次職責(zé)劃分中，職業(yè)教育沒有被提及，其寓意很可能是不做大的調(diào)整。但是，在調(diào)研中我們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)，職業(yè)教育事權(quán)劃分雖然相對(duì)清楚，但是事權(quán)履行中存在較多問題，突出表現(xiàn)為支出責(zé)任落實(shí)不到位，導(dǎo)致事權(quán)與支出責(zé)任不適應(yīng)。這些引發(fā)了我們對(duì)問題產(chǎn)生的本質(zhì)的反思：是事權(quán)確定不合理，還是事權(quán)劃分有問題，抑或是支出責(zé)任主觀履行不到位。為此，我們追根溯源，梳理了政府層級(jí)間職業(yè)教育事權(quán)劃分的現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上，剖析了存在的問題，并提出了相關(guān)建議。

一、中央與地方間職業(yè)教育事權(quán)劃分現(xiàn)狀

事權(quán)是政府的職責(zé)，一般有專項(xiàng)法律法規(guī)明確，職業(yè)教育領(lǐng)域有《職業(yè)教育法》，它規(guī)定了政府在職業(yè)教育發(fā)展中的作用范圍。此外，各公共服務(wù)領(lǐng)域事權(quán)的履行，一般還有相應(yīng)的部門規(guī)章或是政府的“三定”方案對(duì)事權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)加以明確和細(xì)分。具體到職業(yè)教育，各級(jí)政府間都有相應(yīng)的職責(zé)確定。

（一）《職業(yè)教育法》明確了中央與地方事權(quán)的基本劃分

依據(jù)1996年制定的《職業(yè)教育法》和《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（國發(fā)〔2002〕16號(hào)），我國現(xiàn)行職業(yè)教育管理體制是：“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與”?！秶鴦?wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2005〕35號(hào)）對(duì)此進(jìn)一步予以明確，以地方政府為主的職業(yè)教育事權(quán)在“十一五”期間正式定型。如《職業(yè)教育法》規(guī)定“縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)、教育統(tǒng)籌發(fā)展的需要，舉辦多種形式的職業(yè)教育”，職業(yè)教育的大部分事權(quán)是縣級(jí)政府的職責(zé)。

（二）中央政府的具體事權(quán)

職業(yè)教育的事權(quán)是由條條塊塊來履行的，即由中央政府各職能部門和政府各層級(jí)履行。這些內(nèi)容在國務(wù)院“三定”方案及中央地方關(guān)系的劃分中均有表述。具體來說，職業(yè)教育事權(quán)主要集中在教育部和人社部等相關(guān)部委。

教育部：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)教育部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國發(fā)〔2008〕57號(hào)）中明確教育部承擔(dān)的職責(zé)是：堅(jiān)持以就業(yè)為導(dǎo)向，深化職業(yè)教育教學(xué)改革，努力提高職業(yè)院校的辦學(xué)水平和質(zhì)量，積極推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步增強(qiáng)職業(yè)教育發(fā)展活力。教育部主要負(fù)責(zé)職業(yè)教育統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)和宏觀管理工作；擬訂中等職業(yè)教育專業(yè)目錄和教學(xué)基本要求；會(huì)同有關(guān)方面擬訂中等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)；指導(dǎo)中等職業(yè)教育教學(xué)改革和教材建設(shè)工作；指導(dǎo)中等職業(yè)學(xué)校教師培養(yǎng)培訓(xùn)工作；承擔(dān)成人教育以及掃除青壯年文盲的宏觀指導(dǎo)工作。

人社部：根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)〔2008〕11號(hào)），人社部發(fā)展職業(yè)教育的職責(zé)主要是：擬訂城鄉(xiāng)勞動(dòng)者職業(yè)培訓(xùn)政策、規(guī)劃；擬訂高技能人才、農(nóng)村實(shí)用人才培養(yǎng)和激勵(lì)政策；在國家教育工作方針政策指導(dǎo)下，擬訂技工學(xué)校及職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)劃和管理規(guī)則，指導(dǎo)師資隊(duì)伍和教材建設(shè)；完善職業(yè)技能資格制度；組織擬訂職業(yè)分類、職業(yè)技能國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）省級(jí)層面具體事權(quán)

從全國各地職業(yè)教育相關(guān)制度規(guī)定看，職業(yè)教育、終身教育事權(quán)主要由省級(jí)政府統(tǒng)籌管理，具體包括：區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃、投入保障、隊(duì)伍建設(shè)、貧困生資助、校企合作辦學(xué)、教育教學(xué)業(yè)務(wù)指導(dǎo)管理，省直相關(guān)部門負(fù)責(zé)各自舉辦的職業(yè)院校發(fā)展、建設(shè)、管理事務(wù)。以湖南省為例，其具體事權(quán)規(guī)定如下：

《湖南省人民政府關(guān)于加快職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（湘政發(fā)〔2004〕9號(hào)）、湖南省委、省政府《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（湘發(fā)〔2006〕22號(hào)）文件明確：建立“在省人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，分級(jí)負(fù)責(zé)、以縣為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與”的管理體制。省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)制訂職業(yè)教育與成人教育改革發(fā)展的宏觀規(guī)劃和重大政策，負(fù)責(zé)省本級(jí)各項(xiàng)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)，并做到逐年增長，負(fù)責(zé)高等職業(yè)學(xué)校的規(guī)劃和審批，檢查、督促、指導(dǎo)全省各地職業(yè)教育的改革和發(fā)展。建立健全政府統(tǒng)籌機(jī)制、投入保障機(jī)制、教師隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制、貧困生救助機(jī)制、校企合作辦學(xué)機(jī)制和就業(yè)導(dǎo)向機(jī)制。

在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了省教育廳、人社廳的相應(yīng)職責(zé)，而且兩部門的職責(zé)基本上也與教育部、人社部兩部委直接對(duì)應(yīng)，保持一致。湖南省教育廳的職責(zé)包括：具體承擔(dān)職業(yè)教育與成人教育統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)和宏觀管理工作，協(xié)調(diào)指導(dǎo)終身教育工作；擬訂中等職業(yè)學(xué)校和獨(dú)立設(shè)置的高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校、獨(dú)立設(shè)置的成人高等學(xué)校的教學(xué)指導(dǎo)文件及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)教學(xué)改革；負(fù)責(zé)中等職業(yè)學(xué)校和獨(dú)立設(shè)置的高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校、獨(dú)立設(shè)置的成人高等學(xué)校的專業(yè)設(shè)置、調(diào)整，教材建設(shè)和學(xué)歷學(xué)籍等管理工作；指導(dǎo)中等職業(yè)教育學(xué)校的德育工作；協(xié)調(diào)指導(dǎo)全省農(nóng)村、城市教育綜合改革工作。湖南省人社廳發(fā)展職業(yè)教育的主要職責(zé)是：擬定城鄉(xiāng)勞動(dòng)者職業(yè)培訓(xùn)政策、規(guī)劃并指導(dǎo)實(shí)施；擬定高技能人才、農(nóng)村實(shí)用人才培養(yǎng)和激勵(lì)政策；貫徹執(zhí)行國家職業(yè)分類、職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)，擬定完善全省職業(yè)技能培訓(xùn)、鑒定、競(jìng)賽的具體辦法并指導(dǎo)實(shí)施；擬定全省技工學(xué)校、職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)劃和管理規(guī)則，指導(dǎo)師資隊(duì)伍和教材建設(shè)，會(huì)同有關(guān)部門組織實(shí)施技工院校學(xué)生資助工作；完善職業(yè)資格證書制度，負(fù)責(zé)職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)的審批工作，核發(fā)《職業(yè)資格證書》；負(fù)責(zé)組織實(shí)施“湖南省技能大師”、“湖南省技術(shù)能手”的評(píng)審工作。

（四）市（州）、縣（市、區(qū)）層面

市州政府主要負(fù)責(zé)制訂本區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育與成人教育的總體規(guī)劃，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各級(jí)各類職業(yè)教育資源，合理調(diào)整學(xué)校布局和專業(yè)布點(diǎn)，結(jié)合本地實(shí)際，制訂國家和省有關(guān)政策的具體實(shí)施辦法，籌措市州本級(jí)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)，并做到逐年增長，檢查、督促、指導(dǎo)縣（市、區(qū)）職業(yè)教育的改革與發(fā)展。市（州）政府及有關(guān)組成部門負(fù)責(zé)所舉辦高職學(xué)院、中職學(xué)校的人財(cái)物投入、管理職責(zé)。市（州）教育局與市（州）人社局具體履行相應(yīng)職責(zé)。

縣（市、區(qū)）政府負(fù)責(zé)制訂本縣職業(yè)教育與成人教育發(fā)展規(guī)劃，制訂落實(shí)國家和省市有關(guān)規(guī)定的具體實(shí)施辦法，確保區(qū)域內(nèi)中等職業(yè)教育與普通高中教育的比例大體相當(dāng)，協(xié)調(diào)發(fā)展，合理調(diào)整學(xué)校布局，優(yōu)化職業(yè)教育資源配置，籌措職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)，確保教師工資按時(shí)足額發(fā)放，改善所屬中等職業(yè)學(xué)校辦學(xué)條件，提高教育質(zhì)量?？h（市、區(qū)）教育局負(fù)責(zé)綜合管理轄區(qū)內(nèi)職業(yè)教育、成人教育及社區(qū)教育等工作，規(guī)劃和組織轄區(qū)職業(yè)教育教學(xué)理論研究工作，抓好轄區(qū)職業(yè)學(xué)校的招生考試和學(xué)籍管理工作，負(fù)責(zé)職業(yè)教育督導(dǎo)和評(píng)估。按國家辦學(xué)要求、標(biāo)準(zhǔn)改善所屬職業(yè)學(xué)校辦學(xué)條件，在編制部門核定的編制總額內(nèi)，負(fù)責(zé)履行職業(yè)學(xué)校編制配備、教師的資格認(rèn)定、招聘錄用、職務(wù)評(píng)聘、培養(yǎng)培訓(xùn)、調(diào)配交流、檔案管理和考核獎(jiǎng)懲等管理職能。組織開展救助貧困學(xué)生工作，健全落實(shí)各項(xiàng)安全規(guī)章制度，確保職業(yè)學(xué)校財(cái)產(chǎn)和師生人身安全?？h（市、區(qū)）人社局負(fù)責(zé)審批和管理以職業(yè)技能為主的職業(yè)資格培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)的民辦學(xué)校，及其教師編制管理。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌本區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)、科技、教育資源，統(tǒng)籌基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、成人教育資源，辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民文化技術(shù)學(xué)校，籌措農(nóng)村成人教育經(jīng)費(fèi)，建立一支專兼結(jié)合的農(nóng)村成人教育教師隊(duì)伍，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)教育。

（五）事權(quán)及相應(yīng)支出責(zé)任劃分的主要特征

第一，事權(quán)劃分的決定權(quán)在中央。省級(jí)政府在職業(yè)教育發(fā)展中的職責(zé)，主要是由《職業(yè)教育法》及國家層面職業(yè)教育相關(guān)規(guī)定來確定的，應(yīng)該說，各地區(qū)間職業(yè)事權(quán)是一致的。但在事權(quán)的履行中，一些地方根據(jù)各自區(qū)情，有創(chuàng)新。如上海設(shè)立了由市教育、勞動(dòng)保障、人事、財(cái)政、計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)、建設(shè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門以及部分行業(yè)、企業(yè)參與的聯(lián)席會(huì)議制度，聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在市教育部門，負(fù)責(zé)日常工作，各區(qū)縣政府也要建立相應(yīng)的聯(lián)席會(huì)議制度。2006年起，上海市進(jìn)一步統(tǒng)籌職業(yè)教育事權(quán)，明確上海市技工學(xué)校在原主辦單位、經(jīng)費(fèi)渠道和教師編制等保持不變的前提下，由教育部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)招生、教育教學(xué)、學(xué)生學(xué)籍等管理，勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)職業(yè)資格證書管理。

第二，省以下地方政府事權(quán)與支出責(zé)任主要在市、縣級(jí)政府。從湖南、四川、上海等省市情況看，市縣層面職業(yè)教育事權(quán)過于龐大。市（州）政府職業(yè)教育事權(quán)主要體現(xiàn)在其所屬高職學(xué)院發(fā)展，以及中職教育、終身教育的統(tǒng)籌上?？h（市、區(qū)）政府發(fā)展職業(yè)教育的事權(quán)主要體現(xiàn)在中職教育與農(nóng)村成人教育上。同時(shí)，縣級(jí)政府負(fù)責(zé)籌措職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)，確保教師工資按時(shí)足額發(fā)放，改善所屬中等職業(yè)學(xué)校辦學(xué)條件，提高教育質(zhì)量。這意味著經(jīng)費(fèi)支出責(zé)任主體主要在縣級(jí)政府。

二、當(dāng)前各級(jí)政府間事權(quán)及支出責(zé)任劃分中存在的問題

盡管各級(jí)政府的事權(quán)界定有法律基礎(chǔ)，但是由于職業(yè)教育發(fā)展歷史短、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，地區(qū)發(fā)展不平衡、財(cái)力差異較大。同時(shí)，中國的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入了新階段，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)又持續(xù)高速發(fā)展，對(duì)高技術(shù)技能人才需求數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)不斷提出新的要求，職業(yè)教育投入需求大增。在這一背景下，職業(yè)教育發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些新情況、新問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）職業(yè)教育事權(quán)亟需法律進(jìn)一步修訂和完善

《職業(yè)教育法》頒布實(shí)施20年，職業(yè)教育的發(fā)展環(huán)境發(fā)生了重大變化。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，特別是十八屆三中全會(huì)提出要全面深化改革，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，我國行政管理體制改革不斷推進(jìn)，資源配置方式、政府職能都在改革和轉(zhuǎn)變。職業(yè)教育的管理體制、辦學(xué)體制、行業(yè)企業(yè)參與等方面，都需要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求作出調(diào)整優(yōu)化。從實(shí)踐來看，從法制保障的角度，存在以下三個(gè)關(guān)鍵問題：第一，《職業(yè)教育法》亟需修訂?，F(xiàn)行條款規(guī)定過于粗放、保障條件不足、分層參與主體不明晰、落實(shí)機(jī)制和罰則缺失。第二，校企合作相關(guān)法律缺失。校企合作是體現(xiàn)職業(yè)教育特色的重要制度，但目前存在落實(shí)不到位、合作層次低等諸多問題，關(guān)鍵是對(duì)于各級(jí)政府和辦學(xué)主體事權(quán)界定不清晰，在推動(dòng)政府履行職責(zé)、發(fā)揮行業(yè)企業(yè)作用、激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力等方面，難以提供有效法律約束和保障。第三，《教育法》與新《預(yù)算法》的沖突，需要重新思考支出責(zé)任如何與事權(quán)相適應(yīng)。根據(jù)新《預(yù)算法》，不允許重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，但《教育法》并未做出及時(shí)調(diào)整與修改，導(dǎo)致法與法之間的矛盾，特別是教育支出仍存在著“兩個(gè)提高”、“三個(gè)增長”的要求，這也容易模糊職業(yè)教育投入的法理依據(jù)，忽略事權(quán)與支出責(zé)任如何相適應(yīng)這一根本問題，同時(shí)，不顧形勢(shì)變化和地方實(shí)際需求，而一味要求教育支出的剛性增長，容易導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化僵化，降低財(cái)政資金使用效率。

（二）職業(yè)教育事權(quán)劃分存在路徑依賴，缺乏現(xiàn)代職業(yè)教育的發(fā)展理念和思路

主要表現(xiàn)為職業(yè)教育發(fā)展仍主要以政府為主，或是政府有包辦替代之嫌。財(cái)政撥款依然是職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的主要來源。2008年至2013年間，政府投入占職業(yè)教育總投入的比例已由55.1%上升至73.69%，而社會(huì)投入占比由1.58%降至1.07%。這種兩極分化的趨勢(shì)在中等職業(yè)教育領(lǐng)域尤為明顯：中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)政府投入2013年已占86%，而社會(huì)投入進(jìn)一步萎縮。

事權(quán)與支出責(zé)任的劃分存在路徑依賴。缺乏對(duì)職業(yè)教育的整體認(rèn)識(shí)，將職業(yè)教育泛化為教育的一種形式，將義務(wù)教育、高中教育、職業(yè)教育等的支出責(zé)任，均明確為以地方政府承擔(dān)為主、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付為輔，缺乏對(duì)地方財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的整體論證。從目前財(cái)政資金配置結(jié)構(gòu)看，教育支出占地方可用財(cái)力的比重在20%以上，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣（市、區(qū)）層面，教育支出大體要占可用財(cái)力的1/3以上。在財(cái)力捉襟見肘的情況下，有些地方甚至要通過舉借債務(wù)來解決教育投入（主要是教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）問題。

婦好擁有非同一般的出身和見識(shí)，當(dāng)她嫁給武丁成為王妻之后，武丁給了她相當(dāng)豐厚的封土和子民，她的封地以她的私名命名而叫作“好”，進(jìn)而為族名，于是殷商有了一個(gè)大氏族叫“好”族。

（三）部門交叉、政出多門的管理體制導(dǎo)致職業(yè)教育事權(quán)與支出責(zé)任匹配度不夠

職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面都有聯(lián)系，各級(jí)政府中很多部門都或多或少有一部分職業(yè)教育或培訓(xùn)的職能職責(zé)，有“九龍治水”現(xiàn)象。一是職業(yè)教育管理體制不順的問題突出。在國家層面，職業(yè)高中、普通中專、職業(yè)中學(xué)由教育部門管，技工學(xué)校由人社部分管，兩個(gè)部門又同時(shí)對(duì)職業(yè)培訓(xùn)進(jìn)行管理。在執(zhí)行過程中，教育部門、人社部門的支持政策有較大差異，關(guān)注的重點(diǎn)也各有不同。為享受更多政策資源，部分職業(yè)院校選擇同時(shí)掛中職（高職）和技校（技師學(xué)院）等多塊牌子。這樣，多一塊牌子就能多一個(gè)政策或多一份資金支持。二是由于職業(yè)教育的學(xué)歷證書和職業(yè)資格證書分別由不同職能部門管理，在雙證融通、相互開放等方面存在部門分割、部門利益，溝通協(xié)調(diào)困難。三是由于不同部門的政策扶持和力度不同，造成不同歸屬的學(xué)校在經(jīng)費(fèi)投入等方面苦樂不均。如相同專業(yè)的中職學(xué)生，湖南教育部門所屬中職學(xué)校財(cái)政免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助資金為每生2400元，而技工學(xué)校免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助資金為每生3200元。政策的差異導(dǎo)致學(xué)校發(fā)展關(guān)注的是政策、是政府部門，最后演變成各主管部門間的權(quán)力博弈。四是部門分割管理，不利于職業(yè)教育整體事權(quán)的確定與履行。無論從理論還是從國際發(fā)展的趨勢(shì)看，職業(yè)教育與職業(yè)培訓(xùn)有很多內(nèi)在一致的原理。相當(dāng)一部分國家把職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)納入了職業(yè)教育體系，這不僅有利于資源的統(tǒng)籌配置，也有利于職業(yè)教育發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)。如，全國職業(yè)院校能夠用于培訓(xùn)的實(shí)訓(xùn)設(shè)施設(shè)備值超過5400億元，年培訓(xùn)能力超過1.5億人次。但由于職業(yè)培訓(xùn)管理體制問題，人社部門支持實(shí)施的培訓(xùn)任務(wù)和撥付的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，主要由技工學(xué)校（僅占中職學(xué)校的20%左右）承擔(dān)，其他職業(yè)院校獲得的培訓(xùn)計(jì)劃和經(jīng)費(fèi)不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其培訓(xùn)能力。

（四）地方政府特別是中西部地區(qū)支出責(zé)任難以到位

事權(quán)與支出責(zé)任不適應(yīng)，原因是多方面的。一是中央自上而下制定的支出標(biāo)準(zhǔn)，地方難以落實(shí)。1996年《職業(yè)教育法》規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制定本地區(qū)職業(yè)學(xué)校學(xué)生人數(shù)平均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；職業(yè)學(xué)校舉辦者應(yīng)當(dāng)按照學(xué)生人數(shù)平均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)足額撥付職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)。各級(jí)人民政府、國務(wù)院有關(guān)部門用于舉辦職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)逐步增長。但調(diào)研顯示，到2016年11月，全國各?。▍^(qū)、市）雖然均已建立高職生均撥款制度，27個(gè)省份建立了中職生均撥款制度，但大部分地方是根據(jù)2014年財(cái)政部、教育部財(cái)教〔2014〕352號(hào)文件及2015年財(cái)政部、教育部、人社部財(cái)教〔2015〕448號(hào)文件要求，分別從形式上建立起高職和中職生均經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)，真正落實(shí)到位的情況并不理想。如，2014年財(cái)政部和教育部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立完善以改革和績效為導(dǎo)向的生均撥款支付加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》要求，公辦高職院校的財(cái)政生均撥款到2017年要達(dá)到12000元，這一標(biāo)準(zhǔn)，即使在浙江短期內(nèi)執(zhí)行都有難度。如，嘉興市2015年公辦高職院校財(cái)政生均撥款僅為6400元，兩年內(nèi)生均撥款要翻番，對(duì)地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行是一大挑戰(zhàn)。

二是不同地區(qū)間中職生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差距比較大。如，2015年北京市高職生均投入最高達(dá)到26450元，但中西部省份一般到2018年才能達(dá)到12000元。在中西部地區(qū)尤其是農(nóng)村縣市和老少邊窮地區(qū)，相對(duì)很低的中職生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都難以落實(shí)。

三是中央出臺(tái)的各專項(xiàng)增支政策，地方支出責(zé)任難以到位，加劇了事權(quán)與支出責(zé)任不匹配。表現(xiàn)在中職學(xué)生資助、免學(xué)費(fèi)教育、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)配套等方面。如國家出臺(tái)職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)政策，雖有一定的轉(zhuǎn)移支付，但更多的支出責(zé)任仍落到地方政府身上，在地方財(cái)力緊張的情況下，支出責(zé)任不到位現(xiàn)象在全國普遍存在。有數(shù)據(jù)顯示，24.3%的市、縣沒有落實(shí)免學(xué)費(fèi)政策的支出責(zé)任，東部地區(qū)這一比例為10.5%，而中、西部地區(qū)沒有完全落實(shí)免學(xué)費(fèi)政策支出責(zé)任的市、縣比例分別高達(dá)36.7%和25.7%。支出責(zé)任不到位，既影響了政策的執(zhí)行，也限制了職業(yè)院校自身的發(fā)展，抑制了其擴(kuò)大招生規(guī)模、改善辦學(xué)條件、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的積極性。

（五）職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)由政府代管

職業(yè)教育是一種面向市場(chǎng)、面向社會(huì)的教育，需要職業(yè)院校根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)態(tài)調(diào)整專業(yè)、引進(jìn)選聘教師、不斷改善辦學(xué)條件、自主辦學(xué)。但是現(xiàn)有管理體系下，職業(yè)院校在人、財(cái)、物方面的管理決策權(quán)限很小，職業(yè)院校校長沒有用人的自主權(quán)，如果因?yàn)閷I(yè)發(fā)展需要公開或者選調(diào)專業(yè)教師，按照現(xiàn)有的管理體制必須通過地方政府人事部門主持招聘工作，如果想要從行業(yè)企業(yè)動(dòng)態(tài)引進(jìn)能工巧匠擔(dān)任專兼職教師，在人員編制、教師資格、人員經(jīng)費(fèi)、職稱評(píng)定等方面存在不同程度的制度性障礙。如果職業(yè)院校因?yàn)榘l(fā)展要加大專業(yè)設(shè)施設(shè)備投入、改善辦學(xué)條件，院校長需要報(bào)請(qǐng)所屬地方政府及有關(guān)部門同意，并獲得經(jīng)費(fèi)、政策方面的支持才能動(dòng)工。“想進(jìn)的人進(jìn)不來，想辦的事情辦不了”是困擾職業(yè)院校持續(xù)健康發(fā)展的根本問題。

三、完善職業(yè)教育事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)機(jī)制的幾點(diǎn)建議

明晰事權(quán)與支出責(zé)任是建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育的制度保障，是職業(yè)教育財(cái)政政策改革的起點(diǎn)。同時(shí)，事權(quán)的履行也至關(guān)重要，政府行為的扭曲或保障不到位，不僅會(huì)降低政府的治理能力和水平，而且會(huì)嚴(yán)重影響現(xiàn)代職業(yè)教育的建設(shè)進(jìn)程。為此，我們提出如下建議。

（一）盡快完善現(xiàn)代職業(yè)教育法規(guī)體系，明晰事權(quán)

結(jié)合職業(yè)教育發(fā)展的戰(zhàn)略要求、國家治理能力和治理水平提升的需要等，建議盡快修訂完善《職業(yè)教育法》。其重點(diǎn)應(yīng)涵蓋以下內(nèi)容：一是明確現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的戰(zhàn)略定位、建設(shè)目標(biāo)、重點(diǎn)內(nèi)容等；二是進(jìn)一步明確職業(yè)教育的體系架構(gòu)、基本制度、條件保障、經(jīng)費(fèi)保障、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、校企合作等關(guān)鍵問題；三是界定各級(jí)政府及有關(guān)部門、行業(yè)、企業(yè)、職業(yè)院校各方的責(zé)權(quán)利，明晰各方的事權(quán)與支出責(zé)任，賦予職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)，參與職業(yè)教育的各方主體權(quán)責(zé)法定，積極營造職業(yè)教育發(fā)展的良好法治環(huán)境。

（二）以事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)為重點(diǎn)，加強(qiáng)統(tǒng)籌管理

一是依法依規(guī)明晰各級(jí)政府職業(yè)教育的事權(quán)與支出責(zé)任，確保各級(jí)政府及其有關(guān)部門事權(quán)與支出責(zé)任大體相當(dāng)，避免事權(quán)下移、支出責(zé)任與事權(quán)不相匹配情況。二是加強(qiáng)統(tǒng)籌管理。按照中央關(guān)于政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的要求，充分借鑒上海等地的經(jīng)驗(yàn)，將職業(yè)教育和培訓(xùn)統(tǒng)一歸口管理，減少部門職責(zé)交叉和分散。三是建立健全問責(zé)機(jī)制。把職業(yè)教育發(fā)展作為各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)績考核指標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)政府及有關(guān)部門履行發(fā)展職業(yè)教育職責(zé)的督導(dǎo)，及時(shí)公布督導(dǎo)結(jié)果，作為對(duì)被督導(dǎo)單位及其主要負(fù)責(zé)人考核獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

（三）適當(dāng)上收部分事權(quán)及相應(yīng)的支出責(zé)任，確?；局С鲐?zé)任落實(shí)到位

根據(jù)職業(yè)教育事業(yè)屬性，堅(jiān)持事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的基本原則，合理劃分各級(jí)政府對(duì)職業(yè)教育投入的責(zé)任和比例，中央財(cái)政應(yīng)加強(qiáng)支持職業(yè)教育改革、薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)等事權(quán)及相應(yīng)的支出責(zé)任，考慮到地區(qū)發(fā)展差距、地區(qū)間財(cái)力的差異，上收貧困家庭、少數(shù)民族等受教育的支出責(zé)任。在美國，聯(lián)邦政府也承擔(dān)了給予如殘疾學(xué)生、少數(shù)民族學(xué)生和低收入無家可歸等弱勢(shì)群體學(xué)生資助和補(bǔ)助，及對(duì)一些特殊項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)支持。省級(jí)財(cái)政更多發(fā)揮統(tǒng)籌作用，市縣地方財(cái)政注重保日常運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)已明確的改革事項(xiàng)，中央、地方進(jìn)一步厘清責(zé)任，保障已出臺(tái)的政策和改革事權(quán)的支出責(zé)任到位。

（四）賦予職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)，通過引入競(jìng)爭(zhēng)性撥款激發(fā)職業(yè)院校創(chuàng)新活力

職業(yè)教育有多重要，職業(yè)學(xué)校的特色發(fā)展、自主發(fā)展就有多重要。否則，再多的財(cái)政投入、再宏偉的改革藍(lán)圖，沒有職業(yè)學(xué)校這一社會(huì)微觀基礎(chǔ)，都難以落地。在美國，為使改革與創(chuàng)新切實(shí)成為“升級(jí)版中職教育體系”的精神內(nèi)核，改革調(diào)整了珀金斯法案撥款計(jì)劃，明確了將中職教育制度創(chuàng)新作為全美各州獲得撥款資金的硬性要求，同時(shí)抽取法案撥款的10%設(shè)立職業(yè)教育改革與創(chuàng)新基金，用于獎(jiǎng)勵(lì)具有創(chuàng)新意義的中職教育項(xiàng)目、各州對(duì)中職教育新型辦學(xué)模式的檢驗(yàn)與推廣以及各州在中職教育制度改革方面的創(chuàng)新設(shè)計(jì)等。在此改革引導(dǎo)下，美國中等職業(yè)教育領(lǐng)域涌現(xiàn)出一批辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)廣受認(rèn)可的“中職名?！?。

在厘清事權(quán)與支出責(zé)任劃分中，應(yīng)進(jìn)一步明確職業(yè)學(xué)校發(fā)展的自主權(quán)，賦予其創(chuàng)新權(quán)。這需要通過深化教育領(lǐng)域綜合改革來實(shí)現(xiàn)。賦予職業(yè)院校面向市場(chǎng)、面向社會(huì)辦學(xué)的自主權(quán)，允許職業(yè)院校自主聘用專兼職教師、自主評(píng)聘職稱、自主設(shè)置專業(yè)、自主改善辦學(xué)條件、自主開展專業(yè)教學(xué)，鼓勵(lì)職業(yè)院校建立完善現(xiàn)代學(xué)校制度，支持職業(yè)院校建立行業(yè)、企業(yè)、學(xué)校等多方參與的學(xué)校董事會(huì)、理事會(huì)，變“學(xué)校管理”為“學(xué)校治理”，提升院校治理能力和依法依規(guī)自主辦學(xué)的水平。

（五）創(chuàng)新體制機(jī)制，推動(dòng)政府和社會(huì)資本的廣泛合作

當(dāng)前我國職業(yè)教育發(fā)展定位為政府事權(quán)，其內(nèi)在涵義是職業(yè)教育是應(yīng)由政府提供的公共服務(wù)。但政府的職責(zé)不一定完全由政府直接提供。聯(lián)合國教科文組織的2015年度研究報(bào)告提出，教育是“共同利益”，是一項(xiàng)社會(huì)各方需共同努力的事業(yè)，它應(yīng)超越公與私之間的對(duì)立，即教育作為公立教育和私立教育之間的界限變得模糊起來。所以，未來教育發(fā)展體制，既需要超越私有化政策，同時(shí)又不回歸傳統(tǒng)的政府單方舉辦管理模式，這需要協(xié)調(diào)好政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者關(guān)系。所以，未來應(yīng)深化職業(yè)教育體制機(jī)制的改革創(chuàng)新。在政府層面，應(yīng)該改變職業(yè)教育必須政府辦的理念，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等多主體參與職業(yè)教育發(fā)展。雖然當(dāng)前我國職業(yè)教育發(fā)展也有企業(yè)辦學(xué)、民辦教育等組織方式，但是，受宏觀政策和宏觀環(huán)境的影響，多元化發(fā)展受到了抑制。為此，現(xiàn)階段，應(yīng)試點(diǎn)推進(jìn)職業(yè)教育領(lǐng)域的PPP。通過PPP合同確立的契約關(guān)系，可以將社會(huì)資本擁有的資金、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素，以及社會(huì)資本的逐利目標(biāo)與政府作為公共部門的最大化社會(huì)福利目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，在社會(huì)資本獲得合理投資回報(bào)的同時(shí)，政府仍然擁有對(duì)公共服務(wù)供給的控制權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育系統(tǒng)的效率、質(zhì)量、公平和社會(huì)責(zé)任的目標(biāo)最大化。

［1］浙江省財(cái)政廳課題組.浙江省部分市縣教育事權(quán)與支出責(zé)任研究［J］.公共財(cái)政研究，2015（04）.

［2］聯(lián)合國教科文組織.反思教育：向“全球共同利益”的理念轉(zhuǎn)變？［R］.2015.

［3］王輝，劉東.奧巴馬政府傾力打造美國現(xiàn)代職教體系［J］.職業(yè)技術(shù)教育，2013（27）.

［4］韓鳳芹.現(xiàn)代職業(yè)教育建設(shè)中應(yīng)推進(jìn)政府與社會(huì)資本的廣泛合作［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2016（61）.

［5］韓鳳芹.中職教育免學(xué)費(fèi)政策的反思［J］.財(cái)政科學(xué)，2016（08）.

作者單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Im proving the Adoptive M echanism for Vocational Education Duties and Spending Responsibilities

Han Fengqin

Matching governance duties and spending responsibility is one importantpartof fiscal system reform and also a necessary security for the governments to provide public services.As in vocational education field, onlywhen properlymatching governance duties and spending responsibilities,the base to build amodern vocationaleducation can be setup.The paper sorts out currentgovernance duties between centraland local vocation education,highlightsmain issues during duty performance i.e.mismatching of governance duties and spending responsibilities,spending responsibility not in place,explores the underlying reasons in mechanism and systems.After all these,an adoptive system to be improved in vocationaleducation tomatch the governmentduties and spending responsibilitieswillbe built.

Governance Duties;Spending Responsibilities;Vocational Education

F812.45

A

2096-1391（2017）02-0005-08

* 本文是中國財(cái)政科學(xué)研究院《中央與地方間職業(yè)教育事權(quán)劃分》課題的階段性成果，在寫作過程中，得到了湖南省教育廳職業(yè)教育處汪忠明處長的大力支持和幫助，特此感謝。