新疆城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化推進策略探析

【摘 要】 本文通過對新疆城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的具體含義、現(xiàn)狀、原因進行簡要分析，對新疆城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的推進提出一些嘗試性的建議：在政治方面，更注重平等的價值觀對社會前進的指引作用；城鄉(xiāng)在保持現(xiàn)有基本公共服務(wù)水平的前提下，堅持市場經(jīng)濟的導(dǎo)向作用；要利用其豐富多彩的文化資源，發(fā)展文化旅游業(yè)，提高經(jīng)濟實力。

【關(guān)鍵詞】 基本公共服務(wù)；均等化；新疆；公共政策

由于我國對公共服務(wù)研究的還處于初始階段，提到公共服務(wù)時，對公共服務(wù)概念的界定尚未形成統(tǒng)一的認識。[1]新疆是多民族、多宗教、多樣文化并存、經(jīng)濟發(fā)展水平總體較低的邊疆地區(qū)，它的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等現(xiàn)狀和原因等與全國相比，既有共性的一面，也有其特殊的一面。新疆城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的現(xiàn)狀，無論是就我國推進公共服務(wù)均等化的這一大的策略背景趨勢，還是就它所帶來的對疆內(nèi)疆外及主要對疆內(nèi)公民個人的不利影響而言，推進新疆城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化都是必要的。而這尤其需要有效的公共政策去推進。又考慮到新疆城鄉(xiāng)的具體情形，有必要對一系列相關(guān)的概念進行界定，以便利本文語義的表述。

一、基本公共服務(wù)均等化內(nèi)涵分析

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，筆者認為是指政府作為最終責(zé)任主體，運用一系列的策略、方法，包括長久的機制和短期的政策等，以推進資源和機會在城鄉(xiāng)居民之間達到平等狀態(tài)的過程。它本身既包含一種政策方法，也包含一種政策目標(biāo)。

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的外延一般包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、社會保障、公共安全等方面，考慮到資料可獲得性、能力所限等因素的影響，筆者僅以基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障為例，做一些粗淺的分析。

二、新疆城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等的現(xiàn)狀分析

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的評估，既包含了一定的價值取向，也需要相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和一定的標(biāo)準(zhǔn)、方法進行評估。

1、新疆城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化程度的現(xiàn)狀評估指標(biāo)

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的衡量指標(biāo)是一個龐大而復(fù)雜的體系，不可能窮盡一切。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化程度不能以簡單的享受公共服務(wù)的城鄉(xiāng)人數(shù)的多寡來衡量，也要考慮城鄉(xiāng)人口基數(shù)等因素。本文主要參考并借用劉成奎先生的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化評價指標(biāo)體系來衡量新疆城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等程度，他在表中列出了衡量基本公共服務(wù)均等化水平的四個方面的指標(biāo)及相應(yīng)的單項指標(biāo)，四方面指標(biāo)是城鄉(xiāng)社會保障指數(shù)、城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生指數(shù)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育指數(shù)和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)，指數(shù)的計算公式設(shè)定為：城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化指數(shù)=各地區(qū)農(nóng)村基本公共服務(wù)人均指標(biāo)/各地區(qū)基本公共服務(wù)指標(biāo)。[2]在目前現(xiàn)實生活中，取值一般為0至1，0表示農(nóng)村居民不享受任何基本公共服務(wù)，1表示實現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等狀態(tài)。本文計算設(shè)定公式同上，并參照上文所提基本公共服務(wù)均等化指標(biāo)體系，結(jié)合新疆狀況、建議設(shè)立如下指標(biāo)體系，其中農(nóng)村意指農(nóng)牧業(yè)區(qū)域。

2、新疆城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等的現(xiàn)狀及原因

由于一些數(shù)據(jù)的缺損，使得在具體計算上有可能有誤差，但是其中指明的各項指標(biāo)可以使人們明確知道，想要了解、分析公共服務(wù)均等化的程度必須參考哪些必要的因素。以2014年編纂的《新疆統(tǒng)計年鑒》為例，其中2012、2013年農(nóng)牧業(yè)人口參合率分別達到99.7%和99.8%，而由于城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險只列出了年末參加人口，無法進行比較。但依據(jù)2011年城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險參與率是93.31%來看，目前，城鄉(xiāng)在醫(yī)療保險方面是比較均等的。然而，農(nóng)民參與的社會保障服務(wù)范圍比較窄，歷年對城鄉(xiāng)的社會保障投入也不均等，如2010年城鎮(zhèn)社會保障支出總額是248.55億元，農(nóng)村社會保障支出總額是30.90億元，社會保障支出總額城鄉(xiāng)之比為8.15：1；城鎮(zhèn)人均社會保障支出是3083.02元，農(nóng)村為238元，人均社會保障支出城鄉(xiāng)比為12.95：1。以醫(yī)療為例農(nóng)村每千人口注冊護士數(shù)2006年農(nóng)村為0.86人增加到2011年的1.78人；而城市為2.77人增加到4.3人，從2006-2011年時間城鄉(xiāng)每千人口注冊護士增加人數(shù)是1.53人和1人；以義務(wù)教育為例，新疆城鎮(zhèn)普通小學(xué)專人教師以專科和本科為主；而農(nóng)村小學(xué)以?？坪透咧须A段學(xué)歷為主。農(nóng)村小學(xué)高中階段畢業(yè)的教師所占比例比城鎮(zhèn)高出9.34個百分點，農(nóng)村中小學(xué)專任教師學(xué)歷構(gòu)成整體偏低。[3]而且，農(nóng)村學(xué)校還存在危房問題、生師比等問題，種種現(xiàn)實表明新疆城鄉(xiāng)在基本公共服務(wù)均等化方面存在問題。

新疆城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)狀，與全國情形基本一致，這是由于我國在改革開放以來觀念上追求經(jīng)濟高速發(fā)展、相對忽略平等的價值觀而造成。在這種價值觀的影響下，新疆也采用了工農(nóng)剪刀差、城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、向城市傾斜的一系列政策制度等，這在當(dāng)時比較貧窮落后的條件下是有積極作用的。但是，城鄉(xiāng)居民間經(jīng)濟社會發(fā)展差距加大導(dǎo)致了基本公共服務(wù)不均，這種不均又導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距加大，最終不利于個人和社會進步。

三、推進新疆基本公共服務(wù)均等化策略

新疆城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的現(xiàn)狀與全國相比，既有共性，更有它的特殊性，它是經(jīng)濟發(fā)展水平和工業(yè)化水平總體較低狀況下的非均等，是具有多民族、多文化、多宗教特征下的非均等，均等化可以理解為是一個以政治、經(jīng)濟、社會文化為自變量，以均等化為因變量的理論模型，即“均等化=政治+經(jīng)濟+社會”的理論模型。也就說，基本公共服務(wù)均等化受政治、經(jīng)濟、文化的影響，是政治、經(jīng)濟、社會文化的相互影響決定著均等化的變遷路徑。[4]本文在政治、經(jīng)濟、文化三個方面提出均等化的策略。

1、政治方面

在政治意識形態(tài)方面，更注重平等的價值觀對社會前進的指引作用，扭轉(zhuǎn)唯經(jīng)濟發(fā)展是舉的意識指引現(xiàn)狀，在相應(yīng)的制度的設(shè)計中，明確均等化的重要指標(biāo)，構(gòu)建均等化的評價指標(biāo)體系，并納入政府績效的考核中。

在制度方面，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是一個漸進的過程，達到均等化的狀態(tài)也是需要維持的。因此，需要構(gòu)建長效的均等化機制，在漸進的過程中需要漸進的機制，在維持均等的狀態(tài)中需要均等的機制，無論如何，長效的機制是根本性的、具有決定性的制度，比如，在均等化的過程中，對農(nóng)村學(xué)校教師的福利給予制度上的保障，應(yīng)真正上升為法律、制度方面的權(quán)利，包括制度上保障擴大農(nóng)村教師的話語權(quán)、參與分配決策的制定權(quán)，以能夠表示并保衛(wèi)利益需求，這應(yīng)成為一種定制，而不是強權(quán)式、被動式的給予權(quán)利、福利的保障。不給予權(quán)利主體以相應(yīng)的權(quán)力，這種機制很有可能不是長效的。

在具體的政策與行為中，利用、引導(dǎo)市場經(jīng)濟為基本公共服務(wù)均等化服務(wù)，一方面，由于新疆經(jīng)濟發(fā)展總體水平較低、工業(yè)結(jié)構(gòu)與水平比較不先進，需要市場的激勵作用加快經(jīng)濟發(fā)展，但是，應(yīng)將經(jīng)濟發(fā)展所帶來的增量更多的投入到農(nóng)村基本公共服務(wù)中去，在新疆經(jīng)濟發(fā)展總體水平較低的狀況下，應(yīng)注意以增量作為調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的資源來源，而不是主要以存量來調(diào)節(jié)。另一方面，可以引導(dǎo)市場經(jīng)濟為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)服務(wù)，比如可以以路權(quán)鼓勵私人到農(nóng)村建設(shè)公路。

2、經(jīng)濟方面

應(yīng)確保城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，理應(yīng)確保在經(jīng)濟發(fā)展總量變低、經(jīng)濟發(fā)展速度不變低、城鄉(xiāng)在保持現(xiàn)有基本公共服務(wù)水平的情況下，堅持市場經(jīng)濟的導(dǎo)向作用，以市場經(jīng)濟的發(fā)展為調(diào)節(jié)基本公共服務(wù)而服務(wù)，同時在初次分配和再分配中都注重公平。

依據(jù)自身特點和調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，繼續(xù)堅持牧業(yè)強省計劃，發(fā)展?jié)O業(yè)、林業(yè)等，形成多元的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，并為農(nóng)民的特色產(chǎn)品宣傳提供資金，農(nóng)民的增收為將其繳納社會保障費用、子女良好的基礎(chǔ)教育提供財力支持。

利用新疆多彩的文化習(xí)俗，繼續(xù)擴大旅游業(yè)。旅游業(yè)并不是技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民經(jīng)短期培訓(xùn)，一般都可勝任，而且它可以帶動交通、住宿、餐飲等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其是農(nóng)村，比較遠離現(xiàn)代化，特色風(fēng)情多，這是一大優(yōu)勢，通過此可以帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)村地域的基層政府收入。為避免資源在政府層級傳遞中的消耗，應(yīng)給予基層政府更多的自主權(quán)以運用其收入。

3、文化方面

政府應(yīng)鼓勵科研以及社會上的一切人員關(guān)注新疆城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，以為其提供智力支持。

堅持一元文化的領(lǐng)導(dǎo)地位，凝聚社會共識，弘揚“愛國愛疆、團結(jié)奉獻、勤勞互助、開放進取”的新疆精神，尤其是其中的開放進取精神，內(nèi)含著自力更生、奮斗不已的精神面貌，而勤勞互助、團結(jié)奉獻的精神，也和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)隱含的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、先富帶動后富等有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的政策有異曲同工之妙。

對于多樣文化與宗教，既要利用其豐富多彩的一面，發(fā)展文化旅游業(yè)，也要對其不利的一面盡量避免。[5]這種精神的負面影響，使得對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的投入始終成為“輸血型”，而且會減少這種資源的投入來源。因此，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，必須加大人力資源的開發(fā)，并以現(xiàn)代化的文化引領(lǐng)人們的觀念。

【注 釋】

[1] 王謙.城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化問題研究[M].濟南：山東人民出版社，2009.33.

[2] 劉成奎.王朝才.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化指標(biāo)體系研究[J].財政研究，2011（8）25.

[3] 米熱妮薩.玉蘇甫.新疆城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題研究[D].烏魯木齊：新疆財經(jīng)大學(xué)，2013.17.

[4] 劉志昌.中國基本公共服務(wù)均等化的變遷與邏輯[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2014.29.

[5] 郭寧.新疆城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展與農(nóng)村人力資源開發(fā)[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2007.12.

【作者簡介】

徐培良（1990.06-）男，山東濟寧人，新疆師范大學(xué)政治學(xué)理論碩士生.