城市建成區(qū)土地再開(kāi)發(fā)對(duì)策研究

張秀

摘要：分析了現(xiàn)階段我國(guó)城市建成區(qū)土地利用的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，并結(jié)合當(dāng)前我國(guó)城市建成區(qū)土地再開(kāi)發(fā)面臨的主要困境，有針對(duì)性地提出了城市建成區(qū)土地資源再開(kāi)發(fā)的對(duì)策，以提高城市用地效率。

關(guān)鍵詞：建成區(qū)；內(nèi)涵挖潛；用地結(jié)構(gòu)；舊城改造；再開(kāi)發(fā)

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9944（2017）2-0118-03

1 引言

關(guān)于城市建成區(qū)土地資源再開(kāi)發(fā)的研究，其實(shí)質(zhì)上就是關(guān)于城市土地集約利用的研究。土地是一種稀缺的資源，是人類(lèi)賴(lài)以生活和生產(chǎn)的基礎(chǔ)。目前，我國(guó)在大力發(fā)展城市化建設(shè)，但一味盲目地追求城市建成范圍的擴(kuò)大導(dǎo)致城市建設(shè)用地不斷增加，而土地資源自古以來(lái)就是一種稀缺性資源，這種稀缺性與城市發(fā)展的急迫需求形成矛盾。同時(shí)，城市建成區(qū)存在著明顯的土地資源的低效率利用。筆者認(rèn)為，健康的城市發(fā)展，不應(yīng)只注重城市范圍的簡(jiǎn)單擴(kuò)張，還應(yīng)重視城市發(fā)展的質(zhì)量，量質(zhì)并重。因此，如何對(duì)城市建成區(qū)的土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)、挖掘城市用地潛力、提高土地利用效率是城市化健康發(fā)展的必然選擇[1]。

2 現(xiàn)狀分析

城市的人口和各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是以城市土地作為載體的，城市化的發(fā)展必然要求城市規(guī)模的擴(kuò)大以及城市用地的擴(kuò)展，但目前我國(guó)大部分城市處在無(wú)序的城市外延擴(kuò)展階段，城市建成區(qū)土地利用的低效率現(xiàn)象十分明顯。例如，郊區(qū)土地資源開(kāi)發(fā)成本低廉，而城市建成區(qū)土地再開(kāi)發(fā)成本相對(duì)較高，導(dǎo)致我國(guó)城市建設(shè)占用耕地過(guò)多，而沒(méi)有足夠重視城市土地的內(nèi)涵挖潛。再有，建成區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局不合理，長(zhǎng)期忽視城市規(guī)劃和城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)，無(wú)法發(fā)揮出最大效益，造成舊城區(qū)土地浪費(fèi)嚴(yán)重，利用效率低，產(chǎn)生“城中村”問(wèn)題，嚴(yán)重影響城市的可持續(xù)發(fā)展。

3 城市建成區(qū)土地利用不合理表現(xiàn)

在我國(guó)，城市建成區(qū)土地利用不合理現(xiàn)象是非常普遍的，可以說(shuō)是很多城市的通病。這種不合理主要表現(xiàn)為2個(gè)方面：一是建成區(qū)土地利用的低效率；二是用地結(jié)構(gòu)和空間布局上存在著不合理。這2個(gè)方面都極大地影響著城市功能的發(fā)揮。具體來(lái)看，我國(guó)城市建成區(qū)的土地利用主要存在著以下幾個(gè)問(wèn)題。

3.1 土地利用效率低 ，待改造的舊城區(qū)面積大

城市的土地利用效率主要是由土地的投入-產(chǎn)出效率來(lái)進(jìn)行衡量的，在我國(guó)城市化過(guò)程中，城市擴(kuò)展主要依靠向城市邊緣區(qū)進(jìn)行擴(kuò)張，而舊城內(nèi)部土地資源的利用潛力卻沒(méi)有充分釋放出來(lái)。很多城市的黃金地段都出現(xiàn)了地均GDP偏低的現(xiàn)象。根據(jù)土地的級(jí)差收益規(guī)律，城市黃金地段本該為商業(yè)或商品房所用，但目前卻往往被政府部門(mén)和經(jīng)營(yíng)不善的工廠、企業(yè)占據(jù)，這造成土地資源的極大浪費(fèi)[2]。

城市土地利用的低效率還包括很多方面。例如土地利用的不充分，沒(méi)有重視地上地下空間的共同開(kāi)發(fā)；老城區(qū)的開(kāi)發(fā)成本和阻力比向邊緣區(qū)擴(kuò)張大的多，所以老城區(qū)的開(kāi)發(fā)不夠；城中村布局混亂，問(wèn)題嚴(yán)重等。由于我國(guó)城市發(fā)展習(xí)慣于外延擴(kuò)張，一味的追求城市面積的擴(kuò)大，這樣必然會(huì)引起原有土地資源利用的不夠充分，造成土地的浪費(fèi)。這種城市建設(shè)“攤大餅”的現(xiàn)象，導(dǎo)致城市建成區(qū)土地利用效率不高，城市的集聚效應(yīng)得不到充分發(fā)揮，極大地影響城市的可持續(xù)發(fā)展[3]。

3.2 建成區(qū)低效利用土地和閑置土地大量存在

在很多城市存量土地中，低效用地的現(xiàn)象很多，特別是在一些老城區(qū)，土地利用結(jié)構(gòu)不當(dāng)及土地利用效率低下的現(xiàn)象非常突出[4]。例如武漢市，一些污染重、擾民大的企業(yè)分布在城市的中心區(qū)，甚至在城市的住宅區(qū)中，土地利用的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益都處于較低狀態(tài)。一些建筑密度低、容積率低的建筑分布在武漢市市區(qū)的黃金地段，而經(jīng)濟(jì)效益高的商貿(mào)、服務(wù)業(yè)則無(wú)法進(jìn)駐，制約了城市土地的利用效率。

閑置用地體現(xiàn)在城市建成區(qū)的新增用地中，由于每年城市都會(huì)新購(gòu)置建設(shè)用地，而土地開(kāi)發(fā)的速度跟不上新增城市建成區(qū)土地增長(zhǎng)的速度，導(dǎo)致有大部分土地閑置，不能及時(shí)得到利用，造成土地資源的浪費(fèi)[5]。

3.3 用地比例結(jié)構(gòu)不合理，難以發(fā)揮城市功能

我國(guó)城市建成區(qū)用地比例結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象比比皆是，結(jié)構(gòu)不合理主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）工業(yè)用地比例偏大。按照國(guó)外的城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一個(gè)城市的工業(yè)用地比例一般不超過(guò)15%[6]。而在我國(guó)，城市工業(yè)用地比重偏大現(xiàn)象比比皆是，這樣不僅妨礙了城市功能的發(fā)揮，同時(shí)也降低了城市居民的生活質(zhì)量。

（2）對(duì)外交通用地嚴(yán)重不足。對(duì)外交通用地不足，會(huì)導(dǎo)致道路功能過(guò)多，造成人流和車(chē)流擠在一起，嚴(yán)重影響道路的通暢，加劇老城區(qū)的居住生活問(wèn)題，影響老城區(qū)的土地利用效率的發(fā)揮。

（3）綠地面積所占比例小。在很多城市的建成區(qū)內(nèi)，公共綠地很少，城市的綠化零散且未成系統(tǒng)；供休憩游戲的綠化空間占比很??；道路綠化情況不理想。即便是在很多單位和居住區(qū)留有很多空地，但其中綠化地仍然較少。過(guò)低的綠化率與過(guò)高的居住率導(dǎo)致了居住環(huán)境差、居民的生活質(zhì)量低[7]。

3.4 城市用地空間結(jié)構(gòu)不合理

城市用地空間結(jié)構(gòu)的不合理主要體現(xiàn)在各類(lèi)用地相互混雜。城市的中心地段往往分布著使用粗放的工業(yè)用地，而最應(yīng)該分布在城市中心的商務(wù)區(qū)卻因?yàn)橥恋乇粩D占而無(wú)法落地在市中心，由此不僅影響了城市中心商務(wù)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，也難以體現(xiàn)土地級(jí)差經(jīng)濟(jì)效益。分布在市區(qū)中的居住用地、商業(yè)用地等往往不得不與周邊的工業(yè)用地混雜，居民的生活質(zhì)量受工業(yè)產(chǎn)生的空氣污染和噪聲污染影響嚴(yán)重，在很大程度上影響了城市的環(huán)境效益和社會(huì)效益[8]。

4 城市建成區(qū)土地資源再開(kāi)發(fā)的對(duì)策

城市建成區(qū)土地資源的再開(kāi)發(fā)應(yīng)該以土地利用效益最大化為目標(biāo)。要想實(shí)現(xiàn)城市建成區(qū)土地利用效益的最大化，首先要對(duì)城市建成區(qū)原有土地進(jìn)行利用潛力的挖掘，充分發(fā)揮土地級(jí)差經(jīng)濟(jì)效益，提高舊城區(qū)、老城區(qū)以及市中心的土地利用效率，改善低效利用局面。其次，調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)及布局，應(yīng)在滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求下將土地分配到各用地部門(mén)，使土地實(shí)現(xiàn)在時(shí)間上的合理安排，以及在空間上的最佳落實(shí)。

4.1 嚴(yán)格把控城市中心區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)

根據(jù)土地的級(jí)差收益規(guī)律，城市中心區(qū)應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展金融、商貿(mào)、旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，而不宜過(guò)度開(kāi)發(fā)住宅。眾所周知，第三產(chǎn)業(yè)的土地投資回報(bào)率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第二產(chǎn)業(yè)，如此，在寸土寸金的城市中心區(qū)更應(yīng)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，拓展土地功能、改善城市環(huán)境，提高城市的品位和形象，充分挖掘城市中心區(qū)土地資源的利用潛力，避免造成國(guó)有土地資產(chǎn)的浪費(fèi)。

首先，要對(duì)城市中心區(qū)現(xiàn)有的土地不合理利用進(jìn)行調(diào)整，對(duì)污染重、效益低的工廠企業(yè)用地實(shí)施“退二進(jìn)三”戰(zhàn)略實(shí)行用地置換，不僅能提高土地利用收益還能改善城市環(huán)境。其次，在城市中心區(qū)的用地規(guī)劃中，應(yīng)著重?cái)U(kuò)大第三產(chǎn)業(yè)用地比重，充分利用地租、地價(jià)杠桿調(diào)控中心區(qū)的土地利用，促進(jìn)土地資源的合理使用，提高土地利用效率，以第三產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)城市的發(fā)展。第三，對(duì)于某些商業(yè)發(fā)展?jié)摿艽蟮某鞘?，?yīng)加快規(guī)劃建設(shè)中心商務(wù)區(qū)，充分發(fā)揮城市土地的級(jí)差效益，大幅提高城市中心土地的利用效率[9～11]。

4.2 合理開(kāi)發(fā)地上、地下空間

目前城市的地面空間上各種建筑擁擠，但地上空間利用效率還不是很高，城市土地利用應(yīng)由“二維”向“三維”轉(zhuǎn)變。提高建筑的高度，增加居民樓、寫(xiě)字樓、商貿(mào)樓的樓層層數(shù)，從而提高城市土地的容積率。通過(guò)建設(shè)高架橋、高架路，緩解城市道路交通壓力，通過(guò)建設(shè)高層停車(chē)場(chǎng)以減少地面停車(chē)場(chǎng)用地，這種立體的城市用地模式可大大提高城市土地的利用效率，實(shí)現(xiàn)土地資源的再開(kāi)發(fā)。

城市土地的地下空間存在諸多利用優(yōu)勢(shì)，例如土地使用費(fèi)、建筑費(fèi)相比地面來(lái)說(shuō)較低廉，地下空間的開(kāi)發(fā)利用潛力更大，同時(shí)還能節(jié)約能源和資源。地下空間可開(kāi)發(fā)建設(shè)為倉(cāng)儲(chǔ)用地或者商業(yè)超市，這樣不僅可以節(jié)約用地，甚至?xí)苊庖恍S金地段的土地浪費(fèi)[12，13]。

4.3 調(diào)整城市各類(lèi)用地的比例

一個(gè)城市的用地比例如果不協(xié)調(diào)，便不能發(fā)揮出土地利用的最大經(jīng)濟(jì)效益，甚至?xí)拗瞥鞘锌傮w發(fā)展。在城市土地資源愈發(fā)緊張和環(huán)境污染日趨嚴(yán)重的雙重壓力下，應(yīng)對(duì)城市發(fā)展階段準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上對(duì)城市土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置，調(diào)整各類(lèi)用地比例，具體做法為：減少居住用地、工業(yè)用地的比例，擴(kuò)大城市商務(wù)用地、娛樂(lè)業(yè)用地，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加城市綠化用地、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地，提高城市土地利用集約程度。

4.4 分區(qū)調(diào)整用地結(jié)構(gòu)

首先，針對(duì)中心城區(qū)的建設(shè)，應(yīng)以商業(yè)、公共設(shè)施為主，建設(shè)開(kāi)發(fā)為城市的商業(yè)中心。在中心城區(qū)內(nèi)實(shí)行城市土地有償使用，使土地利用效益不夠高的工業(yè)和居住用地在土地的級(jí)差地租作用下盡量外遷；其次，作為一個(gè)城市的黃金地段，老城區(qū)應(yīng)加快改造。在對(duì)老城區(qū)進(jìn)行土地資源再開(kāi)發(fā)時(shí)，可以將居住用地和商業(yè)用地結(jié)合起來(lái)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，形成商貿(mào)、居住相結(jié)合的商貿(mào)居住區(qū)。這樣一來(lái)，不僅可以提高老城區(qū)的居住質(zhì)量、緩解老城區(qū)人口壓力，又能解決老城區(qū)土地開(kāi)發(fā)的資金困難問(wèn)題；再次，應(yīng)大力促進(jìn)城市工業(yè)區(qū)內(nèi)閑置土地的開(kāi)發(fā)利用，改善工業(yè)區(qū)土地粗放利用和布局松散的現(xiàn)狀，加快工業(yè)區(qū)配套設(shè)施建設(shè)，使工業(yè)區(qū)土地利用發(fā)揮出最大的經(jīng)濟(jì)效益；最后，針對(duì)城市設(shè)立的越來(lái)越多的各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)，首先應(yīng)限制開(kāi)發(fā)區(qū)的盲目擴(kuò)張，從源頭上遏制住土地資源的浪費(fèi)，其次應(yīng)促進(jìn)大量閑置土地的開(kāi)發(fā)整理，以達(dá)到土地的充分利用。

4.5 改善道路交通，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施

改善城市的對(duì)外交通對(duì)于提高城市建成區(qū)的土地利用效率來(lái)說(shuō)也是很重要的一個(gè)方面，要實(shí)現(xiàn)道路交通的順暢需要做好兩個(gè)方面的工作：一方面要通過(guò)構(gòu)建合理的城市道路網(wǎng)、提高道路質(zhì)量來(lái)實(shí)現(xiàn)；另一方面要調(diào)控好交通流量，過(guò)于擁擠的公交線路路段需要客運(yùn)管理部門(mén)來(lái)做好工作。同時(shí)，在城市建設(shè)中要足夠重視城市綠化和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這樣可以改善城市的人居環(huán)境，提高城市土地利用的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益，這樣才能保證城市化快速發(fā)展的可持續(xù)性[14，15]。

5 結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)人多地少的基本國(guó)情下，城市發(fā)展應(yīng)走精明增長(zhǎng)的道路，不能再繼續(xù)盲目地“攤大餅”，必須由外延擴(kuò)展向內(nèi)涵開(kāi)發(fā)、集約利用轉(zhuǎn)變，對(duì)城市建成區(qū)的土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，是促進(jìn)城市土地充分合理利用，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

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