烏魯木齊市荒山綠化項(xiàng)目供地模式的優(yōu)化與選擇

喬吉喆

摘 要：烏魯木齊市是新疆維吾爾自治區(qū)的首府，干旱的氣候、脆弱的自然生態(tài)環(huán)境及獨(dú)特的地理環(huán)境，使之形成了一個(gè)比較典型的綠洲型城市。通過查閱大量現(xiàn)有荒山綠化的相關(guān)文獻(xiàn)資料，以新疆烏魯木齊市作為研究區(qū)域，對(duì)烏魯木齊市106家單位和個(gè)人辦理了荒山綠化項(xiàng)目用地情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，歸納烏魯木齊市荒山綠化項(xiàng)目用地供地模式現(xiàn)狀，在借鑒國(guó)內(nèi)外城市荒山綠化供地模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合烏魯木齊市實(shí)際，綜合考慮荒山區(qū)位、規(guī)模、產(chǎn)權(quán)等因素，提出了PPP荒山綠化供地模式、政府主導(dǎo)型供地模式、出租型供地模式、市場(chǎng)型主導(dǎo)模式等多元供地模式。

關(guān)鍵詞：荒山綠化；土地供應(yīng)；模式優(yōu)化；烏魯木齊

中圖分類號(hào)：S731 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）02-0114-02

目前在發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、加拿大、新加坡及日本，已形成比較科學(xué)和完備的發(fā)展策略、政策引導(dǎo)和管理運(yùn)行模式。綠化建設(shè)主要是以人工綠化增加植被及自然恢復(fù)植被為主，鼓勵(lì)國(guó)民參與開發(fā)，引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)行建設(shè)，提供各種鼓勵(lì)扶持政策，如低息貸款、政府貼息、稅收減免等，吸引社會(huì)資金進(jìn)行治理開發(fā)，并根據(jù)各自國(guó)度的土地所有權(quán)制度進(jìn)行綠化管理和運(yùn)作[1]。如今國(guó)內(nèi)對(duì)荒山綠化項(xiàng)目供地模式的研究、實(shí)踐較少，絕大部分實(shí)行的是傳統(tǒng)意義上的供地模式，即只綠化，不進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。趙宏濤提出，對(duì)采礦用地，尤其是把生活區(qū)和生產(chǎn)區(qū)用地區(qū)別對(duì)待，實(shí)行年租制供地模式[2]。在工業(yè)項(xiàng)目供地方面，陳基偉提出，要因地制宜、因產(chǎn)制宜、因企制宜地供地，強(qiáng)調(diào)效益，并針對(duì)不同行業(yè)和地區(qū)實(shí)行差別化供地政策 [3，5]。在小城鎮(zhèn)建設(shè)方面，要深化土地使用制度改革，加強(qiáng)土地集約節(jié)約利用，編制和出臺(tái)城鎮(zhèn)建設(shè)用地詳細(xì)性標(biāo)準(zhǔn)，按照城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，適度擴(kuò)大有償使用土地面積，減少因無償使用帶來的土地資源的浪費(fèi)[4，6，7，8]。

干旱的氣候、脆弱的自然生態(tài)環(huán)境及獨(dú)特的地理環(huán)境，造就烏魯木齊市成為一個(gè)比較典型的綠洲型城市。筆者主要研究和尋求有效解決烏魯木齊市荒山綠化項(xiàng)目供地模式，以解決當(dāng)前烏魯木齊市遺留的3萬畝荒山綠化項(xiàng)目建設(shè)用地配置問題，維護(hù)和保障烏魯木齊市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康、可持續(xù)發(fā)展，為烏魯木齊市政府完善和制定后續(xù)荒山綠化項(xiàng)目建設(shè)用地配置提供借鑒和參考。

一、烏魯木齊市荒山現(xiàn)狀

在烏魯木齊市，城市周邊荒山荒地資源豐富。據(jù)《烏魯木齊市荒山綠化建設(shè)規(guī)劃》統(tǒng)計(jì)，1990年前烏魯木齊市荒山面積約100平方千米（如圖1），主要包括天山區(qū)黑甲山、花兒溝，沙依巴克區(qū)雅瑪里克山、西山、紅廟子山，新市區(qū)黑山頭、蜘蛛山，水磨溝區(qū)雪蓮山、水塔山等。根據(jù)烏魯木齊市綠委辦、規(guī)劃局、國(guó)土局等部門聯(lián)合調(diào)查，截至2014年底，烏魯木齊市荒山已綠化面積約60平方千米，如圖2所示。

2002—2015年底，烏魯木齊市國(guó)土資源局共為106家單位和個(gè)人辦理了荒山綠化用地審批手續(xù)，審批臨時(shí)用地面積9 278.42公頃（139 176.30畝），占規(guī)劃用地面積的54%。已辦理荒山綠化出讓用地面積4 407.89公頃（66 118.35畝）（今后不再辦理荒山綠化整體出讓手續(xù)）；荒山綠化30%，建設(shè)用地面積672.82公頃（10 092.30畝）。按市國(guó)土部門辦理臨時(shí)用地面積測(cè)算，還需辦理2 110.71公頃（31 660.65畝）開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)用地手續(xù)。為了政策的延續(xù)性，此項(xiàng)工作仍將繼續(xù)開展。

二、烏魯木齊市荒山綠化項(xiàng)目供地模式優(yōu)化

選擇是人們通過比對(duì)選取合適的方法或者事物的過程。通過選擇，人們會(huì)對(duì)事物及其規(guī)律有更深刻的認(rèn)識(shí)，從而擇優(yōu)選取。對(duì)烏魯木齊市荒山綠化項(xiàng)目供地模式的探討、優(yōu)化和選擇，是解決荒山綠化項(xiàng)目供地政策逐漸與國(guó)家當(dāng)前土地管理法規(guī)政策不相適應(yīng)、承包單位對(duì)“招拍掛”出讓方式積極性不高、城市周邊土地一級(jí)市場(chǎng)合理有序出讓開發(fā)、承包單位資金短缺等問題，同時(shí)也為進(jìn)一步完善公共政策提供理論依據(jù)。

（一）PPP荒山綠化供地模式

公私合營(yíng)模式（PPP），以其政府參與全過程經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)受到國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。烏魯木齊市荒山綠化配置30%建設(shè)用地供地模式若采用PPP模式，項(xiàng)目發(fā)起人（政府）需要成立一家項(xiàng)目公司，具體負(fù)責(zé)實(shí)施項(xiàng)目，作為項(xiàng)目融資的主體。目前烏魯木齊市有多家國(guó)有融資平臺(tái)，可以承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施主體，與開發(fā)單位進(jìn)行合作，擬定合作方案和實(shí)施細(xì)則。PPP荒山綠化供地模式，優(yōu)點(diǎn)在于，政府能夠參與和掌握土地市場(chǎng)資源，承包單位的投資風(fēng)險(xiǎn)降低；缺陷在于，政府依托融資平臺(tái)控制土地資源，對(duì)承包單位的經(jīng)營(yíng)行為可能會(huì)起到干擾作用，影響投資者的決策和創(chuàng)造性。

（二）政府主導(dǎo)型供地模式

政府主導(dǎo)型供地模式，即我國(guó)絕大部分地區(qū)沿襲的傳統(tǒng)型供地模式，政府以分配任務(wù)或者激勵(lì)綠化單位和個(gè)人進(jìn)行公益性綠化，土地使用權(quán)牢牢掌握在政府手中，其他參與者很難獲得實(shí)際利益。烏魯木齊市荒山綠化配置30%建設(shè)用地供地模式若采用政府主導(dǎo)型供地模式，優(yōu)點(diǎn)在于，荒山綠化配建的30%建設(shè)用地實(shí)際利用土地的話語權(quán)在政府，政府將根據(jù)情況或者適合自身發(fā)展的要求選擇性供地，存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的特點(diǎn)；缺陷在于，在政府實(shí)際控制或過多干預(yù)的情況下，很難讓投資者參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，起不到市場(chǎng)配置資源的作用，將部分意向投資單位排除在外。

（三）出租型供地模式

出租是指將自己擁有的所有權(quán)（或處置權(quán)、轉(zhuǎn)租權(quán)）標(biāo)的物財(cái)產(chǎn)，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)或者使用。烏魯木齊市荒山綠化配置30%建設(shè)用地供地模式若采用出租型供地模式，優(yōu)勢(shì)在于，供地模式將體現(xiàn)出靈活多變的特點(diǎn)，如在供地年期確定、出讓金核算等方面，承租者根據(jù)自身資金情況選擇合理年期，繳納地租或者租金即可；缺陷在于，承包單位只有承租權(quán)，對(duì)開發(fā)建設(shè)行為存在短期投資、即時(shí)見效的預(yù)期，由于土地使用權(quán)期限的限制，對(duì)承擔(dān)的綠化責(zé)任和管護(hù)責(zé)任將很難得到真正落實(shí)，這對(duì)具體監(jiān)管部門來說是一大考驗(yàn)。

（四）市場(chǎng)性政府供地模式

政府主導(dǎo)的發(fā)展模式其實(shí)就是地方政府對(duì)內(nèi)依靠行政權(quán)力拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)外憑借行政政策、財(cái)稅政策等方式，力爭(zhēng)掌控市場(chǎng)資源的混合發(fā)展模式。而市場(chǎng)性政府模式就是要改變現(xiàn)有的政府主導(dǎo)發(fā)展模式，是自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與國(guó)家的適度干預(yù)相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。烏魯木齊市荒山綠化配置30%建設(shè)用地供地模式若采用市場(chǎng)性政府供地模式，優(yōu)點(diǎn)在于，政府可以通過年度土地供應(yīng)計(jì)劃調(diào)節(jié)土地一級(jí)市場(chǎng)，但又對(duì)市場(chǎng)不做過多干預(yù)，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)將自動(dòng)選出開發(fā)單位，將會(huì)起到良好的雙向調(diào)節(jié)作用；缺陷在于，市場(chǎng)性配置會(huì)導(dǎo)致投資單位追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，將部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力一般，但又適合荒山綠化開發(fā)的單位拒之門外，在實(shí)際開發(fā)過程中可能會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈情況，導(dǎo)致供過于求或供不應(yīng)情況出現(xiàn)。

三、結(jié)論與探討

筆者通過對(duì)烏魯木齊市荒山綠化項(xiàng)目用地及開發(fā)情況進(jìn)行梳理匯總，運(yùn)用土地供給理論、公共產(chǎn)品分配理論、土地效益最大化理論和可持續(xù)發(fā)展理念深入分析，詳細(xì)闡述了荒山綠化項(xiàng)目供地模式的優(yōu)化選擇，并得出烏魯木齊市一種供地模式為主、多種供地模式為輔的多維供地模式結(jié)論。

老舊城區(qū)，轄區(qū)范圍內(nèi)荒山綠化配置30%建設(shè)用地供地模式宜采用PPP模式，符合烏魯木齊市政府城市建設(shè)和改造諸多條件，可以滿足資金聚集，又能掌控土地資源的要求。城南經(jīng)貿(mào)合作新區(qū)建設(shè)，轄區(qū)范圍內(nèi)荒山綠化配置30%建設(shè)用地供地模式宜采用政府主導(dǎo)型供地模式，將根據(jù)情況或者適合自身發(fā)展的要求選擇性供地。經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（原頭屯河區(qū)）以及米東區(qū)由于開發(fā)規(guī)模大、工業(yè)園區(qū)集中，且有明確用地產(chǎn)業(yè)目錄，兩個(gè)轄區(qū)范圍內(nèi)荒山綠化配置30%建設(shè)用地供地模式宜采用市場(chǎng)性政府供地模式和出租型供地模式，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)將自動(dòng)選出開發(fā)單位。高新區(qū)（原新市區(qū)）轄區(qū)范圍內(nèi)荒山綠化配置30%建設(shè)用地供地模式宜采用多維供地模式，主要原因在于該區(qū)目前集中烏魯木齊市高新產(chǎn)業(yè)，屬于綠色環(huán)保型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，需要政府和投資者的雙向選擇，宜采用比較靈活的供地模式。達(dá)坂城區(qū)定位于生態(tài)和旅游發(fā)展為主，同時(shí)考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后的實(shí)際情況，轄區(qū)范圍內(nèi)荒山綠化配置30%建設(shè)用地供地模式宜采用政府主導(dǎo)型供地模式，做到雙向選擇。