關于構建橄欖型政府治理結構促進政府職能轉變的實踐與思考

在市場經(jīng)濟轉型期，基層政府仍然還保留著把行政審批和行政處罰作為主要管理手段的慣性，以批代管、以罰代管現(xiàn)象仍然較為明顯，呈現(xiàn)出審批機構眾多、監(jiān)管和服務職能弱化、執(zhí)法隊伍林立的兩頭大、中間小的“啞鈴型”治理結構。為順應市場經(jīng)濟體制改革、實現(xiàn)有效的政府治理，國家大力推進行政審批制度改革、大部門制改革、綜合行政執(zhí)法體制改革等舉措，力求改變這種治理結構。按照國家的改革藍圖，濟南市歷下區(qū)著力從審批、監(jiān)管、服務、執(zhí)法4個方面入手，經(jīng)過探索實踐，形成向審批簡而集中、監(jiān)管和服務強而到位、執(zhí)法綜合而順暢的兩頭小、中間大的“橄欖型”治理結構轉變的改革思路。

一、歷下區(qū)的主要實踐

（一）深化行政審批制度改革，簡化優(yōu)化審批流程。為適應經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，歷下區(qū)扎實做好行政審批制度改革的各項工作，切實下好政府治理結構轉型的“先手棋”。一是編制審批事項目錄，規(guī)范政府審批權力。2014年12月，經(jīng)過嚴格對照法律法規(guī)，編制完成區(qū)級行政審批事項目錄，并向社會公示。此后3次對目錄進行了修改調(diào)整，于2015年底全面清理取消了非行政許可審批事項，清理公示了保留的22項行政審批中介服務收費項目，實現(xiàn)了下放事項“接得住”、現(xiàn)有事項“管得好”、取消事項“不私藏”。二是推進商事制度改革，激發(fā)市場主體活力。按照十八屆三中全會精神，大力推進商事登記制度改革，放寬了工商登記條件，登記注冊業(yè)務量呈井噴式增長。2013年受理各類登記業(yè)務1.9萬件，2014年劇增為3.3萬件；2015年高達9.8萬件?！叭C合一”以后，截至2016年上半年，市場主體實有7.5萬戶，相比2014年初的3.7萬戶，增長了一倍多。三是推進審批相對集中，節(jié)省群眾辦事精力。通過機構調(diào)整和力量整合，實現(xiàn)了行政審批“三集中”，即行政審批集中到一個科室、集中到政務服務大廳、集中到網(wǎng)上審批平臺，通過集中，減少了群眾辦事環(huán)節(jié)，提高了政務服務效能。

（二）強化事中事后監(jiān)管，保障群眾合法權益。著力促進管理方式從“重審批輕監(jiān)管”轉向“輕審批重監(jiān)管”轉變，使市場和社會充滿活力的同時又規(guī)范有序，切實做好群眾利益的“護航手”。一是建立健全監(jiān)管制度。責任清單編制過程中，對應審批和其他行政權力，制定了241項監(jiān)管制度；由區(qū)政府印發(fā)加強事中事后監(jiān)管的文件，保障制度落實；通過12345市民服務熱線反饋，對監(jiān)管不到位的領域，明確職能分工，健全監(jiān)管機制。二是推廣隨機抽查機制。36家部門（單位）按要求制定了“隨機抽查事項清單”，建立了“市場主體名錄庫”和“執(zhí)法檢查人員名錄庫”，通過隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員的“雙隨機”抽查機制，有效加強了日常監(jiān)管。三是整合監(jiān)管力量資源。整合原工商局和原質監(jiān)局，組建市場監(jiān)管局，成立13個市場監(jiān)管所；整合食品藥品相關監(jiān)管職能，組建食藥監(jiān)管局，設立13個食藥監(jiān)管所。在此基礎上，打破原有監(jiān)管格局，將監(jiān)管力量向一線下沉，形成“小局大所”的監(jiān)管模式。

（三）簡化優(yōu)化公共服務，滿足群眾服務需求。以推進繁榮文明首善之區(qū)建設為目標，抓住各種改革機遇，提高服務能力，使轄區(qū)群眾共享經(jīng)濟發(fā)展成果，切實出好強化服務的“組合拳”。一是強化政府購買服務，特色服務多元化。自2012年以來在惠民工程上累計投入資金72.4億元，年均增長40 %，服務內(nèi)容由最初的公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)事務等傳統(tǒng)服務向文化體育、居家養(yǎng)老、人民調(diào)解、社區(qū)矯正等領域延伸，形成了高標準、多層次、全覆蓋的基本公共服務體系。二是編制服務事項目錄，公共服務清單化。作為全省推進簡化優(yōu)化公共服務流程工作的試點區(qū)，大膽探索，積極作為，全區(qū)48個部門（單位）共梳理公共服務事項213項，參與試點工作的文東街道梳理便民服務事項119項。通過列清單、明事項，實現(xiàn)了公共服務事項的規(guī)范化。三是推進大部門制改革，專項服務集中化。整合建委和房管職能，組建住房和城市建設局，推動中央商務區(qū)征地拆遷項目順利進行。整合招商服務職能，組建投資促進局，2016年上半年，招商引資到位資金39億元，同比增長50%；落地企業(yè)342家，總注冊資本達178億元。整合明府城片區(qū)管理保護職能，組建明府城管理中心，其負責建設的百花洲項目得到廣大市民的一致好評。

（四）推進綜合行政執(zhí)法，相對集中行政執(zhí)法權。近年來，歷下區(qū)為推進綜合行政執(zhí)法改革做了一些基礎工作，著重夯實了改革工作的基礎。一是實現(xiàn)了城市管理領域的綜合執(zhí)法。將市容環(huán)境衛(wèi)生、城市環(huán)境保護、工商行政管理、城市綠化、城市規(guī)劃、市政公用、人防管理、房產(chǎn)管理、建筑管理、開發(fā)拆遷等十個方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政執(zhí)法權集中到城市管理行政執(zhí)法局，實行綜合執(zhí)法。二是實現(xiàn)了文化市場領域的綜合執(zhí)法。將文化、廣電、新聞出版市場等方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法權集中到文化局，由文化市場綜合執(zhí)法大隊實行綜合執(zhí)法。三是摸清了全區(qū)行政執(zhí)法的基本情況。開展行政執(zhí)法機構現(xiàn)狀專項調(diào)查，對發(fā)改委、經(jīng)信局、市場監(jiān)管局等24個部門（單位）的行政執(zhí)法情況進行全面清查，摸清了全區(qū)行政執(zhí)法的基本情況，為深入推進綜合行政執(zhí)法體制改革奠定了堅實基礎。

二、當前治理結構存在的主要問題

在黨中央國務院改革舉措的指導下，歷下區(qū)積極嘗試政府治理結構的轉型優(yōu)化，“橄欖型”治理結構已見雛形。然而隨著簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務、綜合執(zhí)法等改革的不斷深入，治理結構轉型過程中一些深層次的問題逐漸顯現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）審批相對集中后管理體制上的問題亟待解決。一是政務服務中心管理體系是在行政部門沒有減少的前提下新設機構的改革方式，屬于增量改革。二是政務服務中心實現(xiàn)的多是受理和送達環(huán)節(jié)上的集中，部分審核與決策還需要返回原部門完成，存在“只掛號、不看病”的情況。三是政務服務中心僅負責政務服務大廳的建設與維護，其權威性不足以協(xié)調(diào)相關職能部門，在處理某些綜合問題上，有些“心有余而力不足”。

（二）事中事后監(jiān)管有待進一步強化。一是隨著經(jīng)濟發(fā)展，市場主體開始跨行業(yè)經(jīng)營，同一主體會受多個行政機關監(jiān)管，由于綜合監(jiān)管機制不健全，容易造成監(jiān)管缺位和重復監(jiān)管。二是監(jiān)管方式方法單一。一方面是“雙隨機”制度雖好，但基層某些小單位實施起來難度較大；另一方面是面對新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，現(xiàn)有的監(jiān)管方式不一定能達到理想的監(jiān)管效果。三是隨著市場主體的持續(xù)增多，“人少活多”比較普遍，基層監(jiān)管力量漸顯緊缺。

（三）基本公共服務有待進一步加強。一是由于政府部門沒有很好地調(diào)動起社會各方面參與公共服務的積極性，公共服務社會供給率不高。二是當前的公共服務，只注重了服務前的社會調(diào)查，而對服務后的群眾反饋漠不關心，公共服務反饋機制不健全。三是基層政務服務效率不高。例如街道為民服務大廳各專項服務窗口忙閑不均，部分窗口群眾辦事等待時間較長。

（四）行政執(zhí)法體制還需要進一步完善。一是上下級執(zhí)法事權劃分不明確，我國多數(shù)法律法規(guī)確定行政執(zhí)法的行使層級為縣區(qū)級以上政府部門，沒有明確界定應由哪一層級行使，上下級重復執(zhí)法時有發(fā)生。二是執(zhí)法領域和執(zhí)法隊伍較多，例如，市場監(jiān)管局6個業(yè)務科室、3個直屬機構和1個稽查大隊，都能對外執(zhí)法，多頭執(zhí)法較為常見。三是部分職能部門混淆監(jiān)管與執(zhí)法，習慣以執(zhí)法“包打天下”，以罰代管普遍存在。

三、進一步建設完善“橄欖型”治理結構的思考建議

針對當前治理結構轉型中存在的主要問題，對進一步建設完善“橄欖型”治理結構提出如下思考建議：

（一）一局分兩權，構建審批實質集中體制。一是組建行政審批局。撤銷政務服務中心管理辦公室，組建行政審批局，政務服務中心劃歸行政審批局管理。將區(qū)政府各部門的行政許可權及管理方式為審批形式的行政確認、其他權力等行政職能，從原部門劃轉至行政審批局。劃轉事項歸并為項目審批、環(huán)保安全、市場服務、資格許可和社會事務五大類綜合辦理，對應類別組建專門的審批科室。另設辦公室，負責機關運轉和綜合協(xié)調(diào)；設政策法規(guī)科，負責政策法規(guī)研究宣傳和劃轉職權的動態(tài)調(diào)整。審批前的踏勘由政務服務中心協(xié)調(diào)組建隊伍負責。二是明確審批與監(jiān)管權責劃分。行政審批局按照授權專職進行審批，負責事前程序的審驗；其他職能部門則及時調(diào)整相關職責，著重強化事中事后監(jiān)管。在明晰審管權責的基礎上，建立審批與事中事后監(jiān)管信息共享和雙向推送機制，一方面行政審批局及時將審批信息告知監(jiān)管部門，為做好后續(xù)監(jiān)管服務提供保障；另一方面，監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題后，及時告知行政審批局，達到法律法規(guī)規(guī)定情形的，由行政審批局按規(guī)定作出撤銷原審批結果的決定。三是創(chuàng)新審批運行機制。組建行政審批局后，廢除原職能部門的審批印章，由行政審批局統(tǒng)一使用“審批專用章”，實現(xiàn)“一枚印章管審批”。在政務服務大廳的基礎上，根據(jù)“線上線下、虛實一體”的原則，結合政務服務平臺建設，建立信息共享機制，打破“信息孤島”，形成集網(wǎng)上辦事大廳和實體審批大廳為一體的政府服務體系。利用網(wǎng)絡平臺組建中介網(wǎng)上“超市”，按照“非禁即可”的入駐原則，按行業(yè)劃分中介類別，納入超市統(tǒng)一管理，實現(xiàn)紅頂中介順利“摘帽”。

（二）一辦兩推進，構建監(jiān)管大格局。一是組建事中事后監(jiān)管協(xié)調(diào)機構。成立事中事后監(jiān)管領導小組，小組成員由區(qū)長、分管副區(qū)長、各相關單位主要負責同志組成。領導小組辦公室設在區(qū)政府督查室，增加行使推進協(xié)調(diào)事中事后監(jiān)管的相關職能，形成跨部門監(jiān)管聯(lián)動響應和協(xié)作機制，實現(xiàn)監(jiān)管線索互聯(lián)、監(jiān)管標準互通、處理結果互認，消除監(jiān)管盲點，降低監(jiān)管成本。二是推進監(jiān)管力量化零為整。在建立綜合監(jiān)管機制的基礎上，強化各部門監(jiān)管職責，集中監(jiān)管力量。對條件具備的部門，在剝離審批職能后，按照“撤一建一”的原則，設立相應的監(jiān)管科室。對編制較少、監(jiān)管事項不多、監(jiān)管力量相對不足、人員難以滿足“雙隨機”制度要求的部門，進行跨部門監(jiān)管力量的組合，成立綜合檢查人員名錄庫，在人手不足時，被檢查主體由責任部門抽取，人員一半從責任部門抽調(diào)，一半從綜合檢查人員名錄庫中抽取，提高監(jiān)管力量的靈活性，起到“一加一大于二”的效果。三是推進監(jiān)管方法與時俱進。由區(qū)政府督查室會同監(jiān)管主體部門，對新行業(yè)、新領域進行分析，本著鼓勵創(chuàng)新的原則，區(qū)分不同情況，探索合適其特點的審慎監(jiān)管方式。發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計算在強化監(jiān)管中的作用，實現(xiàn)信息共享，通過匯總整合相關數(shù)據(jù)，構建以信息歸集共享為基礎，以信息公示為手段，以信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管體系。將市民服務熱線的受理、分辦、督辦職能劃歸區(qū)政府督查室，進一步拓寬公眾參與社會監(jiān)督的渠道和方式。

（三）一橫一縱一綜合，構建服務大網(wǎng)絡。一是改進服務供給結構，橫向上提高服務供給率。完善基本公共服務體系，創(chuàng)新體制機制，轉變管理理念，強化政府購買服務，著力推廣政府和社會資本合作模式，由政府部門負責公共服務價格和質量監(jiān)管，社會資本承擔建設、運營、服務輸出等大部分工作，以利益共享和風險共擔為基礎，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，保證公共利益最大化，提高公共產(chǎn)品、服務的質量和供給效率。二是建立服務反饋機制，縱向上提高群眾滿意率。建立健全服務反饋機制，首先政府通過購買服務的方式，在社會組織中公開選擇反饋信息收集機構，對享受服務的群眾進行無差別抽樣形式的反饋信息收集；然后政府聘請專家團，對反饋信息進行評估，形成調(diào)整公共服務的意見建議；最后政府對反饋信息進行及時公正處理，促使反饋機制良性運轉。三是建立綜合服務體系，整體上提高政務服務效率。推行綜合化的服務方式，通過政府工作人員內(nèi)部的綜合，實現(xiàn)人民群眾辦事的便捷。改革當前街道為民服務大廳的窗口設置方式，根據(jù)受理業(yè)務數(shù)量、相對集中時段、受理時間長短、事項辦理類型等因素對現(xiàn)有窗口進行整合，設置窗口綜合，實行窗口柜員制，提高服務人員綜合業(yè)務辦理能力，采用前、后臺業(yè)務分離模式，分即辦件和承諾件辦理，解決專項窗口忙閑不均的問題，縮短相對人辦理事項時的等待時間。

（四）一沉兩集中，構建綜合行政執(zhí)法體制。一是推動執(zhí)法重心下沉，減少執(zhí)法層級。進一步明確上下級執(zhí)法權限，除法律法規(guī)有明確規(guī)定、暫時不適宜由基層政府承擔的行政執(zhí)法職能外，其他領域執(zhí)法職能逐步交由區(qū)級承擔。省、市級政府職能部門主要加強執(zhí)法監(jiān)督和指導，開展跨區(qū)域執(zhí)法，區(qū)級則重點強化執(zhí)法隊伍建設，實現(xiàn) “屬地化管理、扁平化執(zhí)法”。二是組建綜合執(zhí)法局，集中部門間執(zhí)法權。在城市管理行政執(zhí)法局的基礎上，組建綜合行政執(zhí)法局，依法獨立行使多領域綜合執(zhí)法，并承擔相應法律責任。通過多地的實踐證明，綜合執(zhí)法的范圍不是越大越好，超出實事求是的整合限度，會使綜合執(zhí)法工作陷入“小馬拉大車”的被動局面。因此，在已經(jīng)綜合城市管理十個方面的行政執(zhí)法權的基礎上，將畜牧獸醫(yī)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、商務、水務、旅游、價格、體育管理、教育等9個方面的法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰及行政強制職權集中到綜合行政執(zhí)法局。三是整合部門內(nèi)部執(zhí)法隊伍，集中部門內(nèi)執(zhí)法權。考慮到行政執(zhí)法的復雜性和專業(yè)性，不是所有領域都適合推行綜合執(zhí)法。在專業(yè)性較強、技術支撐要求較高、涉及公共安全、責任特別重大的領域，比如安全生產(chǎn)、食品安全、特種設備等方面，不宜納入?yún)^(qū)域性綜合執(zhí)法范圍，應以部門內(nèi)部綜合為主。適宜部門直接執(zhí)法的，集中到具體內(nèi)設機構，有執(zhí)法隊伍的撤銷執(zhí)法隊伍建制。適宜設立隊伍執(zhí)法的，將多個執(zhí)法主體整合為一個執(zhí)法隊伍，集中部門內(nèi)部執(zhí)法權。□E：FQJ

關鍵詞：橄欖型 治理結構 職能轉變