國家環(huán)境治理任務(wù)的證成與變遷

徐海靜

〔摘要〕 國家環(huán)境治理模式的選擇是環(huán)境問題演變與國家任務(wù)變遷交織的產(chǎn)物，國家環(huán)境治理任務(wù)的實現(xiàn)與優(yōu)化是國家與社會理性互動，踐行環(huán)境治理模式創(chuàng)新的必然要求。國家是環(huán)境治理的主要義務(wù)主體，這既是國家價值的存在體現(xiàn)，又是國家行使權(quán)力的責(zé)任規(guī)范。環(huán)境治理作為國家義務(wù)是近代國家任務(wù)發(fā)展擴(kuò)張的必然，無論是從我國的現(xiàn)實環(huán)境問題來看，還是從環(huán)境治理的國際法、憲法的法理依據(jù)來看，抑或從國家環(huán)境治理任務(wù)的現(xiàn)實需要來看，對環(huán)境治理作為國家任務(wù)這一基本問題進(jìn)行分析具有一定的現(xiàn)實意義與理論意義。

〔關(guān)鍵詞〕 環(huán)境治理；國家義務(wù)；國家環(huán)境治理任務(wù)；治理模式

〔中圖分類號〕DF469 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2017）02-0074-06

環(huán)境事關(guān)社會共同體的整體利益與發(fā)展，國家作為全體公民的委托者承擔(dān)環(huán)境治理義務(wù)毋庸置疑。但是環(huán)境問題的多樣性、復(fù)雜性決定了環(huán)境治理不能僅靠政府單一主體的行動，走出治理困境需要打破國家主義的神話，改進(jìn)其任務(wù)履行方式和手段，促進(jìn)治理模式的創(chuàng)新發(fā)展，實現(xiàn)國家與市民社會的正和博弈，這是國家環(huán)境治理路徑優(yōu)化的必然選擇。

一、中國現(xiàn)實的環(huán)境問題及特點

環(huán)境問題指的是因人類生產(chǎn)和生活活動違背自然規(guī)律，不恰當(dāng)?shù)拈_發(fā)利用環(huán)境所造成的環(huán)境污染和環(huán)境破壞?！?〕環(huán)境問題與其他社會問題一樣，都是表象化之后才被社會所重視，而所受重視的程度，往往又源于重大環(huán)境事故或重大環(huán)境危機(jī)發(fā)生后人類的覺醒。但是對環(huán)境問題的回應(yīng)，絕不是靠人類的覺醒就能得到妥善解決。對環(huán)境問題科學(xué)、合理的應(yīng)對必須基于環(huán)境問題的特質(zhì)做具體的制度設(shè)計，因此我們有必要就環(huán)境問題的特點做一簡單的梳理：

1.環(huán)境問題的全方位及全因子性

環(huán)境是由各環(huán)境要素因子組成的有機(jī)整體，環(huán)境系統(tǒng)的各因子相互關(guān)聯(lián)、相互制約、相互影響，其中任何一個環(huán)境因子的變化都可能引起環(huán)境系統(tǒng)全方位的連鎖反應(yīng)。各種資源相互依賴，生態(tài)系統(tǒng)的整體性很強(qiáng)，各種環(huán)境問題之間在起因和影響方面都具有密切相關(guān)性?？v觀環(huán)境現(xiàn)狀，上至臭氧層，下至地下水，大至全球氣候，小至遺傳基因，生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)全方位的惡化，大氣、水、土地、海洋、草原、生物多樣性等環(huán)境所有因子都呈現(xiàn)退化跡象。同時，環(huán)境問題與國家的發(fā)展戰(zhàn)略選擇、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、對外貿(mào)易政策、政府績效考核、國家主權(quán)外交、國家安全等問題交織在一起，形成了復(fù)雜的、綜合的、多因素的、全方位的社會問題。

2.環(huán)境問題的科技性與不確定性

環(huán)境問題與科學(xué)技術(shù)緊密相關(guān)，隨著生產(chǎn)力的加速發(fā)展，人類改造自然能力的提升，但環(huán)境問題也日益嚴(yán)峻，很多復(fù)雜的環(huán)境問題或新型環(huán)境風(fēng)險超越了人類的感知和控制能力，要預(yù)測某一環(huán)境問題的影響并加以控制已非常困難，甚至不可能。困于科學(xué)技術(shù)水平的極限，人類對環(huán)境問題的發(fā)生及解決機(jī)制存在認(rèn)知“盲區(qū)”，形成了決策于未知之中的現(xiàn)象。環(huán)境問題的復(fù)雜性和不可預(yù)測性，給全球各個國家的環(huán)境治理都提出了極大的挑戰(zhàn)，中國也不例外。

3.環(huán)境問題的全球性與代際性

現(xiàn)代環(huán)境危機(jī)的根源在于對自然資源的過度開發(fā)和利用。人類社會進(jìn)入工業(yè)時代，大規(guī)模機(jī)械化、城鎮(zhèn)化、生產(chǎn)及貿(mào)易國際化，環(huán)境污染和破壞越來越嚴(yán)重，并逐漸超過自然的自我凈化能力，環(huán)境問題開始蔓延，從某一行政區(qū)域蔓延到跨行政區(qū)域、從國內(nèi)蔓延到國際，環(huán)境問題由地域化向國際化、全球化的方向演變。

環(huán)境治理的核心問題是資源的使用與配置，由于現(xiàn)今通用的環(huán)境資源使用與配置方法有很多對資源的開發(fā)和對環(huán)境的破壞是難以逆轉(zhuǎn)的，因而形成這一代人作決策，而由下一代人承擔(dān)后果的代際不平衡。人類自身認(rèn)知能力有限，無法預(yù)知當(dāng)前的行為或者科技成果在日后會產(chǎn)生什么樣的后果，更無法得知延遲的或長遠(yuǎn)的影響。環(huán)境問題的代際性決定了保護(hù)環(huán)境是為了人類今世后代的利益與幸福，是世界各民族的共同利益。

4.環(huán)境問題的多元利益沖突

環(huán)境問題與傳統(tǒng)法律問題不同，它所造成的危險是一種“容許性危險”，社會公眾在一定限度內(nèi)容忍一定程度的環(huán)境污染或破壞，超過這個限度產(chǎn)生環(huán)境糾紛會涉及多元主體利益沖突，這些利益沖突既包括不同代際的利益沖突，又涉及同代際不同利益團(tuán)體之間的沖突，甚至還涉及國際層面的利益沖突。由于環(huán)境管理觸及的利益主體多元化，管轄的地域廣闊，管制的環(huán)境客體多樣化，環(huán)境行政主管部門在管制過程中極易出現(xiàn)事多人少、環(huán)境檢查不足、取證困難、決策拖延等現(xiàn)象，難以完全實現(xiàn)環(huán)境利益的公平分配，加重了利益主體間的沖突。

5.環(huán)境的公共物品屬性和環(huán)境問題的外部性

公共物品具有非排他性、非競爭性及不可分性等特征，環(huán)境資源屬于典型的公共物品。首先，環(huán)境資源具有非排他性，作為人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，人人都可以從環(huán)境資源中獲益，個體對環(huán)境資源享用和依賴，并不排斥他人同時得到相應(yīng)的收益。其次，環(huán)境資源在消費(fèi)上具有非競爭性，即公共物品每增加一個單位的消費(fèi)，其邊際成本為零。再次，環(huán)境不可分的自然屬性決定了作為整體的環(huán)境質(zhì)量只能是一種公共物品，一旦對其強(qiáng)制性分割，必然導(dǎo)致對環(huán)境質(zhì)量的濫用，使其經(jīng)濟(jì)價值、自身價值減損或滅失。正因為環(huán)境具有公共物品屬性，人人都有權(quán)利基于自己的目的加以利用，當(dāng)人類需求超越環(huán)境資源容量時，則產(chǎn)生環(huán)境的經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性。外部性的根本特征是非市場性，即外部影響并沒有通過市場價格機(jī)制反映出來，人人都可以免費(fèi)使用這些資源，造成“公用地悲劇”和“搭便車”效應(yīng)，最終的結(jié)局是所有的個體都無節(jié)制地爭奪有限的生態(tài)環(huán)境資源，使環(huán)境品質(zhì)日益惡化，環(huán)境危機(jī)升級。

二、國家環(huán)境義務(wù)的理論證成

“我們只有一個地球”，環(huán)境問題是國際社會共同關(guān)注的重點問題。為全人類共同的環(huán)境利益和子孫后代的利益，主權(quán)國家承擔(dān)保護(hù)和改善環(huán)境的國家義務(wù)，既符合國家條約和國際習(xí)慣所確立的國際環(huán)境法律秩序的要求，又是各國憲法及環(huán)境保護(hù)法等國內(nèi)法律規(guī)范所明確的責(zé)任。

（一）國家環(huán)境義務(wù)的國際法規(guī)范

環(huán)境供給是人類社會維持與延續(xù)的前提條件，解決環(huán)境問題，保護(hù)人類家園，是人類社會的普遍義務(wù)，需要各主權(quán)國家協(xié)調(diào)一致的行動，沒有國際社會的集體行動，環(huán)境保護(hù)的實行只能是天方夜譚。

1.國際環(huán)境義務(wù)

“地球只有一個，但是世界卻不是。我們大家都依賴著唯一的生物圈來維持我們的生命” 〔2〕，環(huán)境對人類的作用不言自明，任何人都不能離開環(huán)境而獨自地存在。維護(hù)良好環(huán)境的途徑也只能有一種選擇，社會所有成員都承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的義務(wù)——普遍義務(wù)，但是社會成員之間卻根據(jù)不同的能力或影響而有區(qū)別地承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)?！?〕環(huán)境問題的國際化決定了環(huán)境義務(wù)的國際化，環(huán)境領(lǐng)域的國際環(huán)境義務(wù)指一個國家在國際環(huán)境法律關(guān)系中所承擔(dān)的旨在保護(hù)和改善環(huán)境的義務(wù)。國際環(huán)境義務(wù)反映了全球環(huán)境問題的緊迫性和重要性，也突出了人類整體環(huán)境利益和環(huán)境領(lǐng)域國際合作的重要性。

現(xiàn)有的國際政治體系中，主權(quán)國家仍是享有環(huán)境權(quán)利、承擔(dān)國際環(huán)境義務(wù)的主體，國際環(huán)境法不僅充分肯定主權(quán)國家對本國環(huán)境資源的永久主權(quán)，而且充分肯定了國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。國際環(huán)境法作為一個龐大的法律體系，主要淵源于國際條約、國際公約及國際習(xí)慣法，各種有效的國家環(huán)境法淵源都包含了國家的國際環(huán)境義務(wù)。迄今為止，國際社會共制定了500多項全球性或區(qū)域性的與環(huán)境有關(guān)的國際環(huán)境公約或協(xié)定〔4〕，以1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會議為分界點分為兩個主要階段，早期的公約或協(xié)定呈現(xiàn)區(qū)域性特點，一般限定在海洋野生生物、化學(xué)品或動植物檢疫程序等方面。1972年以后的國際環(huán)境公約及協(xié)定側(cè)重于化學(xué)品、有害廢物、大氣及能源等領(lǐng)域。經(jīng)過多年的發(fā)展，國際環(huán)境公約成為國際環(huán)境法的主要淵源，涵蓋大氣、海洋、生物多樣性、化學(xué)品和有害廢物等各個方面，形成了處理各個領(lǐng)域環(huán)境問題的國際法律體系。這些公約普遍將環(huán)境保護(hù)義務(wù)施加于國家，規(guī)定了締約方所承擔(dān)的保護(hù)環(huán)境、防止污染等各種國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)。

2.國際環(huán)境義務(wù)的主要內(nèi)容

國際環(huán)境公約或協(xié)定大多直接規(guī)定了國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，實際上國際法已將環(huán)境保護(hù)義務(wù)視為一種普遍的義務(wù)。國際法上的普遍義務(wù)（obligation erga omnes）也稱對世義務(wù)，是指“一個國家對整個國際社會所承擔(dān)的旨在保護(hù)所有國家的基本價值和共同利益的義務(wù)”?！?〕環(huán)境法領(lǐng)域，環(huán)境利益是人類的共同利益，既包括當(dāng)代人的利益，也包括未來世代人的利益，對全球環(huán)境利益的保護(hù)屬于普遍義務(wù)的范疇，環(huán)境國際利益指各主權(quán)國家對國際社會所負(fù)有的環(huán)境保護(hù)的普遍義務(wù)。

（1）不損害他國環(huán)境利益的義務(wù)?；谥鳈?quán)國家原則，任何一個主權(quán)國家在處理本國環(huán)境問題時，有義務(wù)確保其開發(fā)、利用、管理、規(guī)制環(huán)境的行為和效果都限定在本國領(lǐng)土范圍內(nèi)，不能溢出本國主權(quán)管轄范圍，對他國領(lǐng)土或環(huán)境造成損害。此義務(wù)是眾多國際公約的規(guī)范內(nèi)容，成為各國認(rèn)可的國際環(huán)境法義務(wù)。

（2）積極的環(huán)境治理義務(wù)。在不侵害他國環(huán)境利益的前提下，各主權(quán)國負(fù)有積極的采取措施保護(hù)、維護(hù)及改善環(huán)境的義務(wù)。在國際環(huán)境法層面，這種積極環(huán)境治理義務(wù)的對象，不局限于主權(quán)國本國范圍內(nèi)，而是將全體人類的環(huán)境利益作為保護(hù)客體，要求各國積極地履行保護(hù)義務(wù)、治理義務(wù)。1992年聯(lián)合國政府間談判委員達(dá)成《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，明確規(guī)定締約方應(yīng)采取措施限制、預(yù)測、防止或盡量減少溫室氣體排放，即國家負(fù)有積極的環(huán)境治理義務(wù)。

（3）發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供資金或技術(shù)支持的義務(wù)。本著全球合作精神，為了更好實現(xiàn)保護(hù)、治理環(huán)境的目標(biāo)，國際環(huán)境法規(guī)定發(fā)達(dá)國家負(fù)有向發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)支持的義務(wù)。如1992年在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上簽署的《生物多樣性公約》第3條規(guī)定，規(guī)定為了保護(hù)瀕臨滅絕的植物和動物，發(fā)達(dá)國家要向發(fā)展中國家提供資金與技術(shù)支持?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》《蒙特利爾議定書》《京都議定書》等國際環(huán)境條約中也都沿用了此國際環(huán)境義務(wù)。

（4）國際合作義務(wù)?；诃h(huán)境自身全方位性、全球性、不確定性及公共物品等特質(zhì)，任何一個國家都無法獨立承擔(dān)起保護(hù)全球環(huán)境的責(zé)任，國際社會已經(jīng)認(rèn)識到環(huán)境特性對環(huán)境保護(hù)制度、保護(hù)手段和保護(hù)義務(wù)的特殊需求，提出了各國協(xié)同作戰(zhàn)，以國際合作方式聯(lián)合開展環(huán)境保護(hù)工作。眾多國際環(huán)境保護(hù)公約及協(xié)定將“國際合作”作為主要的原則和義務(wù)予以規(guī)定，如1972年斯德哥爾摩《人類環(huán)境宣言》、2001年《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》等。國際合作義務(wù)要求國與國之間，正當(dāng)考量所有國家的主權(quán)和利益，摒棄意識形態(tài)、種族觀念的束縛，為了人類和子孫后代的利益而共同努力。國際合作義務(wù)屬于概括性要求，為了在實踐中得到貫徹落實，許多公約將其具體化為不同的義務(wù)規(guī)則，如一國從事可能危害他國環(huán)境利益的事務(wù)時，提前告知他國的通知義務(wù)；發(fā)生緊急環(huán)境事件會影響他國環(huán)境權(quán)益時應(yīng)承擔(dān)的報警義務(wù)；締約國間設(shè)立交換機(jī)制、確定合作方案進(jìn)行科技合作的義務(wù)；為開展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家提供資金支持義務(wù)等。推進(jìn)全球環(huán)境保護(hù)的發(fā)展，落實各國國際環(huán)境義務(wù)的履行，需要完備的國際環(huán)境法實施機(jī)制。各國通過立法機(jī)關(guān)的立法活動，將國家環(huán)境條約的規(guī)定轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法律法規(guī)的規(guī)定，是國際環(huán)境法在各國國內(nèi)得到實施的主要方式。

3.中國參與的國際環(huán)境公約

多年來，我國一直積極參與國際環(huán)境保護(hù)，履行國家的國際、國內(nèi)環(huán)境義務(wù)，締結(jié)或參加了一系列環(huán)境保護(hù)的公約、議定書和雙邊協(xié)定，涉及眾多領(lǐng)域范圍，主要可以分為幾大類：氣候變化的公約，如《京都議定書》《氣侯變化框架公約》；危險物質(zhì)類公約，如《巴塞爾公約》《鹿特丹公約》等；海洋環(huán)境資源類的公約，如《聯(lián)合國海洋公約》《南極條約》等；生物資源類的公約，如《生物多樣性公約》《國際濕地公約》等。此外我國還簽署了眾多雙邊協(xié)定及備忘錄，如中日、中美、中俄之間的環(huán)境合作協(xié)定等。國際環(huán)境法的國家義務(wù)規(guī)范是國家承擔(dān)環(huán)境治理任務(wù)的理論基礎(chǔ)之一，國際環(huán)境義務(wù)中的積極治理義務(wù)、資金及技術(shù)支持義務(wù)、合作義務(wù)為公私合作環(huán)境治理提供了直接的依據(jù)。

（二）國家環(huán)境義務(wù)的憲法規(guī)范

依據(jù)國家主體理論，國家作為一個公法主體，其本質(zhì)是作為國家機(jī)構(gòu)來達(dá)成國家的目的?！?〕法治社會中，國家是權(quán)力與義務(wù)的統(tǒng)一體，不僅代表著國家權(quán)力，也代表著國家義務(wù)。而國家義務(wù)則表示國家運(yùn)用權(quán)力為公民提供福利，保障國家權(quán)力屬于人民。〔7〕環(huán)境是全體國民的“公共財產(chǎn)”和“共享資源”，維護(hù)環(huán)境公共利益，為全體人民提供良好的環(huán)境資源是國家作為公法主體存在的目的之一。從法律的角度看，環(huán)境是公民依憲法享有維持基本生存所需的有尊嚴(yán)生活的重要組成部分，憲法規(guī)范的國家環(huán)境治理義務(wù)是公民環(huán)境權(quán)益保障的基礎(chǔ)。

憲法學(xué)中國家義務(wù)的產(chǎn)生與公民基本權(quán)利的發(fā)展密切相關(guān)，公民基本權(quán)利是經(jīng)憲法規(guī)定確認(rèn)的權(quán)利，基本權(quán)的主體可依據(jù)憲法的規(guī)定要求國家做什么或不做什么，由此延伸推導(dǎo)出國家的相應(yīng)義務(wù)。憲法學(xué)理論依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)對國家義務(wù)做過多種劃分，學(xué)者多數(shù)支持從“尊重義務(wù)”、“保護(hù)義務(wù)”和“給付義務(wù)”三個層面來具體構(gòu)建國家義務(wù)更為合適。著眼于國家環(huán)境義務(wù)自身的特點和發(fā)展規(guī)律，適用“尊重、保護(hù)、給付”的結(jié)構(gòu)層次分析國家的環(huán)境義務(wù)符合當(dāng)下環(huán)境保護(hù)的需要。尊重義務(wù)意在國家不侵犯和破壞環(huán)境，保持環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)狀，保障公民的環(huán)境權(quán)利不受國家侵犯。保護(hù)義務(wù)要求國家采用必要的手段對各種侵犯環(huán)境權(quán)利的行為進(jìn)行懲罰和積極的預(yù)報。給付義務(wù)要求國家以積極作為的方式為公民提供良好的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，保障公民環(huán)境權(quán)利的實現(xiàn)，保障所有個人都有尊嚴(yán)地生活，環(huán)境給付義務(wù)充分體現(xiàn)了給付國家、環(huán)境國家的原則。

我國憲法第9條第2款規(guī)定“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。此條款體現(xiàn)了國家環(huán)境義務(wù)層次中的尊重義務(wù)和保護(hù)義務(wù)，在賦予主體自然資源利用權(quán)力的同時，也對公民環(huán)境侵權(quán)行為進(jìn)行了限制，并間接約束了國家權(quán)力，因為“任何組織和個人”當(dāng)然包含國家權(quán)力在內(nèi)，國家與組織、個人等其他主體一樣，也不得有侵占、破壞環(huán)境資源的行為。憲法第26條規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護(hù)林木”。此條款體現(xiàn)了國家環(huán)境義務(wù)層次中的給付義務(wù)，直接對公權(quán)力設(shè)定了環(huán)保義務(wù)，國家負(fù)有為公眾提供良好生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的給付義務(wù)。為實現(xiàn)這一義務(wù)，立法、行政、司法等權(quán)力在運(yùn)作過程中都要發(fā)揮積極作用，并受憲法環(huán)境條款約束。在此憲法框架下，充分體現(xiàn)了我國的環(huán)境保護(hù)義務(wù)具備國家任務(wù)的特質(zhì)。

我國現(xiàn)階段環(huán)境治理義務(wù)，除受憲法環(huán)境條款的制約外，還應(yīng)結(jié)合《環(huán)境保護(hù)法》第1條、第4條的規(guī)定，歸納現(xiàn)階段我國環(huán)境保護(hù)的主要義務(wù)：（1）保障現(xiàn)有環(huán)境狀況不再惡化，國家要負(fù)擔(dān)“現(xiàn)狀保持”環(huán)境義務(wù)，對應(yīng)的是國家環(huán)境尊重義務(wù)，這一義務(wù)源于公民基本權(quán)利對國家權(quán)力的防御功能和控制國家權(quán)力的法治理念。國家的環(huán)境尊重義務(wù)主要表現(xiàn)為充分尊重公民及其他社會主體的環(huán)境利益，公民在法定范圍內(nèi)享有對環(huán)境資源開發(fā)利用的權(quán)利與自由，國家不干預(yù)、不侵害公民的環(huán)境福利，國家也不能侵犯和剝奪公民享有的環(huán)境權(quán)利與自由。（2）采取措施排除現(xiàn)有的及潛在的環(huán)境危險，維護(hù)環(huán)境秩序，國家負(fù)擔(dān)“危險防御”環(huán)境義務(wù)。在經(jīng)濟(jì)及技術(shù)高速發(fā)展的帶動下，環(huán)境污染加劇，社會主體間的環(huán)境權(quán)利也發(fā)生了激烈的沖突，僅僅尊重公民權(quán)利，保障公民環(huán)境利用自由的國家環(huán)境義務(wù)已不能有效調(diào)節(jié)環(huán)境問題引發(fā)的社會沖突，此時要求國家以管制的方式來排除環(huán)境污染，國家的環(huán)境義務(wù)由消極的尊重義務(wù)擴(kuò)展到積極的保護(hù)義務(wù)，當(dāng)有第三人侵害可能發(fā)生時，國家要采取措施防止或排除侵害的發(fā)生，救濟(jì)被侵害行為損害的環(huán)境利益等。國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)也可具體細(xì)化為事前的預(yù)防義務(wù)、事中的排除義務(wù)和事后的救濟(jì)義務(wù)。國家要完成保護(hù)義務(wù)需要環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法的整體運(yùn)作。（3）針對風(fēng)險社會背景下的不確定的環(huán)境風(fēng)險，要明確預(yù)防責(zé)任并采取相應(yīng)防范措施，國家承擔(dān)“環(huán)境風(fēng)險預(yù)防”義務(wù)，人類對環(huán)境的保護(hù)有了更前瞻性的做法，國家環(huán)境義務(wù)由保護(hù)義務(wù)向給付義務(wù)轉(zhuǎn)變。環(huán)境給付義務(wù)是第三個層次的國家環(huán)境義務(wù)，此時國家積極履行對公民的生存保障，均衡生存負(fù)擔(dān)，不斷改善環(huán)境質(zhì)量，為公民提供良好的環(huán)境公共產(chǎn)品及服務(wù)。給付義務(wù)的履行是環(huán)境利益實現(xiàn)的保障，也是促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的手段。此時，環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容由污染防治擴(kuò)大到生態(tài)平衡及環(huán)境資源保護(hù)等領(lǐng)域；治理手段傾向于政策引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)刺激、稅收優(yōu)惠等方式；治理的關(guān)注點由末端治理轉(zhuǎn)向源頭治理、綜合治理及風(fēng)險預(yù)防；治理模式由命令控制型向多元環(huán)境利益主體合作的方向發(fā)展。

從法律的角度思考，正是公民的環(huán)境權(quán)益受到威脅，憲法才賦予國家環(huán)境治理的義務(wù)，國家環(huán)境義務(wù)是國家義務(wù)的組成部分?！碍h(huán)境國家”中國家公權(quán)力為落實環(huán)境保護(hù)義務(wù)不斷調(diào)整，可以說國家環(huán)境義務(wù)的嬗變都是通過國家任務(wù)及政府職能的變化來落實和拓展的。

三、國家環(huán)境治理任務(wù)的現(xiàn)實需要

對國家環(huán)境治理義務(wù)的論證，很多學(xué)者從公民環(huán)境基本權(quán)利的角度入手，論述國家義務(wù)是基本權(quán)利實現(xiàn)的法定的具有根本性地位的義務(wù)，持有國家義務(wù)直接源自公民權(quán)利觀點，也有學(xué)者認(rèn)為“環(huán)境”的定義并未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境權(quán)利的保護(hù)范圍模糊不定，在憲法的基本權(quán)利體系中，環(huán)境權(quán)還處于爭議之中，實踐中人類對環(huán)境權(quán)利的訴求不能直接引用憲法上的環(huán)境權(quán)規(guī)范，“基本權(quán)利——國家義務(wù)”體系針對環(huán)境權(quán)益存在局限性。同時，憲法范疇的基本權(quán)利應(yīng)是個人的自由與權(quán)利，個人尊嚴(yán)是憲法的靈魂，環(huán)境資源的“公共財產(chǎn)”屬性決定其并非專屬于個人，一項基本權(quán)利一旦被定性為集體權(quán)利或全民所有，該權(quán)利實際已被架空，失去現(xiàn)實意義，因而環(huán)境基本權(quán)與憲法的基本權(quán)利理念有所不符?！盎緳?quán)利——國家義務(wù)”的邏輯不能很好地解決國家環(huán)境治理義務(wù)生成的諸多難題，而國家保護(hù)環(huán)境公共利益、為公民提供良好生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的任務(wù)卻是眾望所歸。故而從國家“環(huán)境保護(hù)”的現(xiàn)實需求出發(fā)，依據(jù)國家任務(wù)的變遷及國家權(quán)力行使目標(biāo)的變化，闡述國家環(huán)境治理義務(wù)是一條務(wù)實的思路。

（一）國家環(huán)境治理任務(wù)

依據(jù)國家學(xué)說理論，國家包含領(lǐng)土、人民及主權(quán)三個最基本的要素，領(lǐng)土應(yīng)是適合人類生存發(fā)展的生活環(huán)境及生態(tài)環(huán)境，因而環(huán)境保護(hù)應(yīng)是國家的主要任務(wù)之一?！?〕國家任務(wù)作為公法學(xué)上最基本的概念之一，傳達(dá)了國家存在的目的和國家存在的正當(dāng)性，諸多憲法與行政法規(guī)范及學(xué)理都是建立在國家任務(wù)這一概念基礎(chǔ)之上。傳統(tǒng)公法學(xué)認(rèn)為只要是社會公眾需要的重大的、主要的任務(wù)就是國家任務(wù)。然而這種問題無邊無際，立法的抽象性使得實施法對國家任務(wù)的界限模糊不清。國家任務(wù)是公共任務(wù)的下位概念，各個國家因具體運(yùn)用的憲法秩序不同而有不同的國家任務(wù)內(nèi)涵。公共任務(wù)是所有為實現(xiàn)公共福祉利益而履行的任務(wù)；國家任務(wù)則是指國家或歸屬于國家的公權(quán)力主體根據(jù)現(xiàn)行法而得以執(zhí)行的公共任務(wù)。在這一任務(wù)范疇下，憲法或法律賦予行政主體所執(zhí)行的任務(wù)，就是行政任務(wù)?！?〕

需要明確的是，國家任務(wù)是由國家親自負(fù)責(zé)接管的公共任務(wù)，但公共任務(wù)不都是國家任務(wù)，公共任務(wù)的實現(xiàn)應(yīng)由國家和社會共同完成，即一些公共任務(wù)可以由社會私人主體來完成。私人主體在追求自身利益的同時也會實現(xiàn)公共利益，客觀地履行了公共任務(wù)，此時國家不必也不需要進(jìn)行干預(yù)。僅有透過實體法規(guī)范賦予國家執(zhí)行權(quán)限的特定活動領(lǐng)域才能具有國家任務(wù)的特點，也就是說立法者必須通過實體法規(guī)范決定哪些公共任務(wù)屬于國家任務(wù)，在國家任務(wù)之下再決定哪些國家任務(wù)由行政主體執(zhí)行，成為行政任務(wù)；哪些國家任務(wù)可交由私人主體執(zhí)行，這也是國家與社會互動、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域互動的法理基礎(chǔ)。

公共利益是公共任務(wù)、國家任務(wù)及行政任務(wù)積極追尋的目標(biāo)，是國家任務(wù)所在。但公共利益最大的特點是不確定性，這種不確定性表現(xiàn)為不同時代利益的內(nèi)容不確定及受益的對象不確定?！?0〕在人類社會發(fā)展長河中公共利益的內(nèi)容和范圍具有歷史性和個案差異，不同國家在同一歷史階段或同一國家在不同歷史階段的公共利益所指范圍和所含標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一也沒有完美的預(yù)案。公共利益并不是獨立于個人利益的特殊利益，而是“組成共同體若干成員的利益總和?！眹夷康木褪亲畲蟪潭鹊卮龠M(jìn)公共利益，實現(xiàn)社會“最大多數(shù)人的幸?！薄！?1〕

環(huán)境資源作為人類發(fā)展的必需品，環(huán)境的供給與消費(fèi)，牽動全社會民眾的福祉。國家作為公法主體，依據(jù)國民代表和法律規(guī)定，以保障環(huán)境公益為目的，行使環(huán)境管理職能與權(quán)力，具有正當(dāng)合法性。國家環(huán)境治理任務(wù)是保護(hù)環(huán)境公共利益的需要，也是國家法定義務(wù)之一。在處理與環(huán)境相關(guān)的各種社會事務(wù)及社會關(guān)系中，作為公權(quán)力代表的政府是一種強(qiáng)勢的主導(dǎo)力量。

（二）國家環(huán)境治理任務(wù)的擴(kuò)張

現(xiàn)代國家的任務(wù)主要集中在階級統(tǒng)治、社會管理、社會服務(wù)和社會平衡等方面。不同類型的國家，國家任務(wù)的范圍不同，政府履行任務(wù)行使職能的強(qiáng)弱也不同，有的任務(wù)在削減，而有的任務(wù)在擴(kuò)張，如政府的社會公共管理和社會服務(wù)職能就處于擴(kuò)張之中。政府的職能隨著時代發(fā)展及國家任務(wù)變遷而變動。環(huán)境保護(hù)，或者說現(xiàn)代意義的環(huán)境保護(hù)并非從來就是國家的主要任務(wù)。雖然古代東方社會的國家要承擔(dān)水利設(shè)施等社會公共工程，但此類事物的管理屬農(nóng)業(yè)社會生存和發(fā)展的保障，有別于工業(yè)社會應(yīng)對激化的環(huán)境危機(jī)。

現(xiàn)代意義上的環(huán)境問題是二次世界大戰(zhàn)后科技突飛猛進(jìn)及工業(yè)化高度發(fā)展的產(chǎn)物，環(huán)境問題隨著工業(yè)化進(jìn)程不斷尖銳化與擴(kuò)大化，并由區(qū)域性問題發(fā)展至全球性問題。當(dāng)長期累積的環(huán)境問題在短時間內(nèi)演變?yōu)橥癸@的、復(fù)雜的直接危害人的健康乃至生命的全球化環(huán)境危機(jī)時，已超越環(huán)境領(lǐng)域成為具有政治影響力的議題，促使國家高度關(guān)注。主政者在“做點事”哲學(xué)的指引下，縱使在經(jīng)驗欠缺的情況下，也不斷采取行動，再從事后做檢討修正。如此一來，整部環(huán)境保護(hù)史實際上是一部人類制度因應(yīng)的嘗試錯誤史。從過往的歷史分析環(huán)境問題與國家任務(wù)的互動關(guān)系，可以看出在工業(yè)化以前，環(huán)境問題尚處于自我恢復(fù)能力之內(nèi)，客觀上并不要求國家承擔(dān)大量治理環(huán)境任務(wù)。但工業(yè)化以后，生態(tài)環(huán)境惡化，必然要求國家承擔(dān)起維護(hù)環(huán)境公共利益，提供環(huán)境治理的國家任務(wù)。我們將工業(yè)化以后國家環(huán)境治理任務(wù)分為三個階段，在這三個階段因環(huán)境問題表現(xiàn)不同，國家環(huán)境治理任務(wù)的內(nèi)容也有差異。

第一個階段是工業(yè)化初期，人們在原有的生活經(jīng)驗下，仍然認(rèn)為可以無償使用自然資源，但是工業(yè)化產(chǎn)生的廢水、廢氣、廢渣等造成環(huán)境污染，逐漸超于環(huán)境的承受能力，人們開始反思環(huán)境破壞所帶來的惡果。此時環(huán)境問題產(chǎn)生的時代背景多處于國家承擔(dān)“生存照顧”任務(wù)膨脹期，主張維護(hù)環(huán)境利益這種“公共的善”是國家的任務(wù)，并認(rèn)為此等公共的善是無法借助市場的力量來維護(hù)的，許多國家通過立法明確了環(huán)境保護(hù)是國家的一項基本職責(zé)，政府包辦了環(huán)境治理、改善環(huán)境狀況的相關(guān)任務(wù)，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)普遍設(shè)立并被賦予強(qiáng)大的職權(quán)。

進(jìn)入第二階段，第一階段的污染問題并未徹底解決，野生動植物的大規(guī)模滅絕、森林減少、土地沙化、水土流失、自然資源的過度開發(fā)等問題又頻頻出現(xiàn)，國家環(huán)保任務(wù)有所變化，環(huán)境保護(hù)的重點從污染管制擴(kuò)張到自然資源保護(hù)與污染防治并重。“減少對環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)”、“減少因人類活動對環(huán)境造成的影響”、“尊重自然資源保護(hù)與公害防治”成為很多國家環(huán)境保護(hù)法的關(guān)鍵詞匯。各國開始重視對自然資源的保護(hù)，對重點區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃保護(hù)，野生動物保護(hù)區(qū)、自然保留區(qū)、國家公園等陸續(xù)成立。各國針對不同區(qū)域的物種資源分配及分布特征，確定各區(qū)域的功能、作用，有重點、有步驟地開展環(huán)境保護(hù)工作。

后工業(yè)化時代，也進(jìn)入環(huán)境治理的第三階段。這一階段與前兩個階段相比最大的不同是環(huán)境問題呈現(xiàn)出的復(fù)雜性和不確定性，核能與化學(xué)危險品應(yīng)用、食品安全、生物多樣性、自然資源的循環(huán)利用等問題都出現(xiàn)在環(huán)境治理范疇內(nèi)。這些問題所涉及的范圍相當(dāng)廣泛，要對所有環(huán)境議題妥善處理，國家的環(huán)境治理任務(wù)“量”大幅度增長。此外，這些任務(wù)本身的“質(zhì)”也與前兩個階段不同，這一階段環(huán)境問題涉及高科技性、不可預(yù)測性、不可控制性等特征，傳統(tǒng)的治理技術(shù)、治理方法、甚至治理政策等面對環(huán)境新問題時都捉襟見肘。現(xiàn)代技術(shù)及其風(fēng)險比當(dāng)初人們想像的更為復(fù)雜和難以理解，僅靠原有自然科學(xué)技術(shù)的方法不足以全面的預(yù)測和評價這些風(fēng)險，更別說怎么應(yīng)對這些風(fēng)險，這些問題清楚地體現(xiàn)在切爾諾貝利核事故、博帕爾毒氣泄漏事件中。對國家而言，環(huán)境治理任務(wù)除了量的激增和質(zhì)的激變，還有環(huán)境事務(wù)在地理范圍上的擴(kuò)大，越來越多的跨區(qū)域、跨國界或全球化環(huán)境問題存在，治理任務(wù)不再限于國內(nèi)，而上升為國際問題。全球化背景下政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人口等因素參與其中，使得環(huán)境治理任務(wù)更加復(fù)雜，國家環(huán)境治理任務(wù)壓力陡增。

四、國家環(huán)境治理任務(wù)與治理模式選擇

環(huán)境治理模式是“指一般性治理模式在環(huán)境領(lǐng)域的具體應(yīng)用。包括治理主體結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理原則、治理目標(biāo)和治理績效等在內(nèi)的分析框架。具體而言即是在對自然資源和環(huán)境的持續(xù)利用中，環(huán)境福祉的利益相關(guān)者們誰來進(jìn)行環(huán)境決策以及如何去制定環(huán)境決策，行使權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任而達(dá)到一定的環(huán)境績效、經(jīng)濟(jì)績效和社會績效，并力求績效的最大化和可持續(xù)性”?！?2〕在不同的歷史時期，因不同公共利益標(biāo)準(zhǔn)、國家義務(wù)范圍以及政府職能，環(huán)境治理模式處于不斷的建構(gòu)、反思之中，體現(xiàn)著公共事務(wù)管理中的行為規(guī)范和倫理觀念的不同選擇。依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，大家對環(huán)境治理模式進(jìn)行不同的劃分。

依據(jù)治理手段不同，劃分為強(qiáng)制命令型、市場導(dǎo)向型及自覺行動型環(huán)境治理模式。強(qiáng)制命令型環(huán)境治理模式是基于環(huán)境問題的外部性，認(rèn)為市場機(jī)制不能化解環(huán)境危機(jī)，轉(zhuǎn)而依靠國家的力量，通過行政命令和法律強(qiáng)制的方式來解決環(huán)境問題的模式。市場導(dǎo)向型是隨著市民社會的崛起和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，認(rèn)為單純依靠政府管理的模式已不能適應(yīng)社會的發(fā)展，而應(yīng)該引入市場原理和競爭機(jī)制，充分利用經(jīng)濟(jì)手段整治環(huán)境問題模式。自覺行動型環(huán)境治理模式是在現(xiàn)有政策和法律基礎(chǔ)上，鼓勵企業(yè)制定適合于自身情況的環(huán)境管理體系，使其有足夠的選擇余地來發(fā)揮靈活、獨創(chuàng)的環(huán)境治理模式。

依據(jù)公民與公共行政權(quán)力之間的互動關(guān)系與程度，環(huán)境治理模式可分為統(tǒng)治型治理模式、管理型治理模式和合作型治理模式。統(tǒng)治型治理模式是權(quán)力統(tǒng)治者運(yùn)用強(qiáng)制性手段對社會進(jìn)行管理和支配，社會公眾以被動的被管制者身份參與環(huán)境事務(wù)處理的模式。管理型治理模式下公權(quán)力被視為公眾意志的代表，公眾將具有公共利益的事務(wù)委托給政府，由政府負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品的供給。合作型治理模式打破了公權(quán)力在公共事務(wù)中的壟斷地位，將公眾引入公共事務(wù)的治理框架之內(nèi)，形成了 “政府與公民”互動合作的治理模式。合作型治理模式下，在主體上既強(qiáng)調(diào)國家與社會的合作，也強(qiáng)調(diào)公民自治；在目標(biāo)上以環(huán)境公共利益和環(huán)境正義為目標(biāo)；在運(yùn)行機(jī)制上建構(gòu)共同協(xié)商、相互信任的合作機(jī)制。

值得我們注意的是，任何環(huán)境治理模式的劃分都不是完全絕對的，不同標(biāo)準(zhǔn)的劃分也不能阻斷權(quán)利運(yùn)行模式、治理手段及治理工具的交錯使用。新舊模式的更迭不是新模式對舊模式的完全拋棄，而是在國家任務(wù)變遷和環(huán)境問題發(fā)展中，不斷選擇、不斷創(chuàng)新的過程。但是，不管環(huán)境治理模式如何交織演變，分析當(dāng)下我國命令控制型環(huán)境治理模式的弊端，建構(gòu)符合環(huán)境公共利益、與國家環(huán)境治理義務(wù)相適應(yīng)的新型治理模式是必然趨勢。

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（責(zé)任編輯：何進(jìn)平）