西部農(nóng)村代課教師問題研究

摘要：當前，西部農(nóng)村存在代課教師經(jīng)濟狀況十分窘迫、工作任務(wù)非常繁重、社會地位有待提高等問題，這對于保障教師權(quán)利、保護弱勢群體、穩(wěn)定社會秩序、保障全民教育的健康發(fā)展有著不利影響。要解決這些問題須注意以下幾個方面：注重社會公平，制定明確政策；進行法律規(guī)制；代課教師自身發(fā)展提高；構(gòu)建就業(yè)保障體系；建立編制轉(zhuǎn)換機制和動態(tài)編制；利用多種方式，積極維權(quán)；社保措施跟進；對代課教師進行補償；對代課教師政策傾斜。

關(guān)鍵詞：代課教師 編制 政策期待 自我發(fā)展 法律規(guī)制

在我國經(jīng)濟迅速發(fā)展、法制不斷完善、義務(wù)教育普及的新形勢下，在廣大西部農(nóng)村地區(qū)，仍然存在著一批兢兢業(yè)業(yè)、默默無聞、無私奉獻，被稱作“代課教師”的特殊群體。盡管他們一次次走進人們的視野，激起人們的崇敬之情，但對他們生活現(xiàn)狀的改觀、社會評價的認同卻有待政策幫助、法律規(guī)制和社會輿論力量的合力支持。西部農(nóng)村代課教師的存在，對我國保障教師權(quán)利、保護弱勢群體、穩(wěn)定社會秩序、保障全民教育的健康發(fā)展有著不利影響。

一、西部農(nóng)村代課教師生存現(xiàn)狀

1.經(jīng)濟狀況十分窘迫

西部地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達，土地承載力不足，土地收益少，靠天吃飯的現(xiàn)狀還很難改變。代課教師的工資是全家主要的生活來源，而且代課教師還要為自己的學生支出。西部農(nóng)村代課教師工資和在編人員相比，只是后者的五分之一到三分之一，甚至沒有達到該地的最低工資標準，對于一些年限較長的代課教師，由于長期的低工資毫無積蓄，經(jīng)濟狀況捉襟見肘。2013年，西部地區(qū)甘肅省代課教師月平均工資為817.27元，明顯低于甘肅省四類地區(qū)1020元/月的最低工資標準[1]。

2.工作任務(wù)非常繁重

西部農(nóng)村代課教師課業(yè)普遍比較繁重，課時量少則每周20節(jié)，多的達到了每周40節(jié)。據(jù)調(diào)查，代課教師課時量每周31～40節(jié)的占11.74%，21～30節(jié)的占52.61%，10～20節(jié)的占35.22%，1～10節(jié)的僅占占0.43%[2]。在有些偏遠山區(qū)，有些代課教師是按上課節(jié)數(shù)結(jié)算工資；有些代課教師一個人不得不承擔學校所有的課程，還得承擔起交通不便地區(qū)孩子的接送任務(wù)，工作任務(wù)的繁重超出了常人的想象。

3.社會地位有待提高

我國有著尊師重教的優(yōu)良傳統(tǒng)，教師職業(yè)的社會認同和評價相對較高。但經(jīng)濟狀況與社會地位關(guān)系密切，社會地位的高低隨著經(jīng)濟狀況而發(fā)生變化。由于西部農(nóng)村代課教師經(jīng)濟上十分堪憂，使得其在社會生活中難以完成日常、必要的社會交往活動，內(nèi)心的自卑感較強。

二、西部農(nóng)村代課教師產(chǎn)生的原因

西部農(nóng)村代課教師的產(chǎn)生，有歷史、制度和政策等原因，也有其自身原因。筆者認為，自身原因是代課教師產(chǎn)生的主觀原因，客觀原因主要包括制度原因和師資不足等原因。

1.西部農(nóng)村代課教師產(chǎn)生的主觀原因

（1）民辦教師遺留問題

上世紀50年代，為了普及小學教育，由群眾出錢出力興辦的民辦學校的出現(xiàn)催生了民辦教師和民辦教師制度。民辦教師制度經(jīng)過快速發(fā)展、壓縮調(diào)整、再度興起，再到極度膨脹，直到退出歷史舞臺[2]。早在1997年，國務(wù)院辦公廳就下發(fā)了《關(guān)于解決民辦教師問題的通知》，其指出“解決民辦教師問題的工作要在加強管理、提高素質(zhì)、改善待遇的同時，全面貫徹實施‘關(guān)、轉(zhuǎn)、招、辭、退的方針，分區(qū)規(guī)劃，分步實施，逐年減少民辦教師數(shù)量”。有些民辦教師由于種種原因，未能轉(zhuǎn)正，繼續(xù)從教就成了代課教師；有些代課教師在民辦教師問題被解決時就已經(jīng)存在，由于文憑、學歷所限，不具有民辦教師的身份，也就沒有轉(zhuǎn)正的機會，繼續(xù)承擔教學任務(wù)，成為了代課教師；還有些代課教師是禁止招收民辦教師之后，為了彌補師資不足而產(chǎn)生的。

（2）代課教師自我發(fā)展不足

西部農(nóng)村代課教師自我發(fā)展明顯不足，在擇優(yōu)錄用、上崗考試中缺乏競爭力。第一，西部農(nóng)村代課教師學歷層次較低。西部農(nóng)村代課教師的學歷明顯低于在編教師，并且由于經(jīng)濟拮據(jù)，缺乏進行深造的經(jīng)濟實力。能力是教學的重要部分，但學歷是衡量教師水平的重要依據(jù)之一，學歷還是各種考試的重要條件，學歷不達標對教學有一定的影響。第二，由于工作任務(wù)過重，生活壓力過大，學習時間明顯不足。教師的工作僅靠熱情和愛心還不夠，需要不斷創(chuàng)新，豐富的知識是教師完成工作的必要條件和重要手段。自我發(fā)展受限也會導致教學效果欠佳，競爭力不足。

（3）緩沖就業(yè)壓力

近些年來，代課教師成員發(fā)生了新的變化，出現(xiàn)了一些學歷層次較高的畢業(yè)生加入代課教師行列的情況。這些高校畢業(yè)生只是由于未能就業(yè)，暫時選擇做代課教師，以便緩沖就業(yè)壓力，并能參加各種上崗考試。隨著高校擴招和高校畢業(yè)生不再統(tǒng)一分配，而是自主擇業(yè)和通過附條件地參加考試擇優(yōu)錄用。在個別省份，畢業(yè)生考試錄用還要受到具有一定工作期限、工作經(jīng)歷和戶籍等條件的限制。

2.西部農(nóng)村代課教師產(chǎn)生的客觀原因

（1）特定時期師資不足

建國以來，新中國教育事業(yè)發(fā)展迅速。但由于建國以前接受教育是普通家庭難以承受的經(jīng)濟負擔，受教育群體較少，在教育系統(tǒng)需要人才時，師資遠遠不能達到需求。在這種情況下，國家通過招錄民辦教師和代課教師來填補師資的不足，以便滿足教育事業(yè)發(fā)展的需要。師資不足的情況一直延續(xù)到上世紀八九十年代，這種情況在經(jīng)濟不發(fā)達的西部地區(qū)尤為明顯和常見。

（2）教育事業(yè)單位編制不足或有編不補

編制不足是指編制部門提供的編制數(shù)不能達到所需的教學人員數(shù)量。師資不足是指實際師資人數(shù)達不到編制數(shù)，是造成有空編而未能補編的情形之一。教育事業(yè)單位編制不足和有編不補是造成西部農(nóng)村代課教師產(chǎn)生的主要原因。有編制卻未能補編造成的編制外用工和沒有編制只能編制外用工都是代課教師產(chǎn)生的原因。有編制卻未能補充又可分為因為沒有合格的師資而未能補編和有合格師資卻不予補編兩種情形，其中師資不足只是有編制卻未能補充的情況之一，而這種情況是在師范類畢業(yè)生供不應(yīng)求的情況下產(chǎn)生的。在我國的特定時期，有合格的師資和有編制卻未能補編，即空編的情況較為普遍，究其原因，主要是我國特有的制度造成了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和東西部發(fā)展不平衡，西部地區(qū)財政相對困難，不能負擔所有在編教師的工資等費用，而代課教師工資比在編教師低了很多，可以緩解財政的困難。

（3）編制外用工不同工同酬

編制外用工包括了缺少編制只能編制外用工的情況和有編制卻未能補充只能在編外用工的情況。只要是編制外用工，產(chǎn)生的教學人員就是實際上的代課教師。教育行政部門編制外用工是代課教師產(chǎn)生的源頭，而教育行政部門編制外非法用工是代課教師問題的癥結(jié)所在。編制外用工和在編教師相比，代課教師在同樣的崗位上根本不能同工同酬，工資差距過于懸殊。

（4）代課教師對政策的期待

和代課教師制度政策相比，我國民辦教師制度政策較多，較為全面和明確。有關(guān)代課教師的制度雖然涵蓋了代課教師的聘用條件及清退，但政策不明朗，各地政策也不一致，沒有明確代課教師最終是否能轉(zhuǎn)正的問題。在能否轉(zhuǎn)正的問題上，各省做法不一，大概做法有一律清退、擇優(yōu)聘用和附條件清退等，這就使得代課教師希望國家出臺代課教師能夠轉(zhuǎn)正的政策。

（5）就業(yè)政策原因

近年來，隨著我國高校的多年擴招，高校畢業(yè)生人數(shù)驟增，2014年和2015年高校畢業(yè)生為727萬和749萬[3]，師范類畢業(yè)生人數(shù)也激增。盡管出現(xiàn)了就業(yè)方式的多元化，師范類畢業(yè)生和非師范類畢業(yè)生均出現(xiàn)跨專業(yè)、跨行業(yè)和跨地區(qū)就業(yè)，但是就業(yè)問題一直很嚴峻。要進入事業(yè)單位、行政單位就業(yè)，均實行凡進必考制度。在個別省份，畢業(yè)生考試錄用還要受到文憑、性別、畢業(yè)年限、年齡、生源地甚至戶籍的限制，如有不達標的情況，連考試都不能參加。這種地區(qū)封鎖、條件封鎖的政策是政府控制城市規(guī)模、鼓勵就近就業(yè)、緩沖就業(yè)壓力的措施之一。中西部地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達，政府創(chuàng)造的就業(yè)崗位有限，師范類畢業(yè)生就業(yè)受到影響，有些人就選擇到條件艱苦的地區(qū)暫時充當代課教師，如條件容許，會擇期再參加考試，這就產(chǎn)生了新形勢下的代課教師。

（6）法制原因

我國《教師法》作為規(guī)定教師權(quán)利義務(wù)的最為重要的法律，并未對教師的概念作出規(guī)定，代課教師是不是受其規(guī)制也不明確。如適用《民法通則》和《合同法》的規(guī)定，對代課教師的權(quán)益的保護就顯得力不從心。由于我國各地代課教師政策一直有所變化，缺乏銜接，產(chǎn)生了許多問題。雖然有文件規(guī)定代課教師在內(nèi)的所有中小學教師，都必須由縣級以上教育行政部門依法進行管理，但各地對于聘用主體的規(guī)定以及最低工資標準的規(guī)定也不盡相同。

（7）社會保障措施不配套

我國的社會保障制度由20世紀50代的創(chuàng)建到20世紀70年代的改革和發(fā)展，已經(jīng)有50多年的歷史，先后建立了企業(yè)職工勞動保險制度，頒布實施了《勞動保險條例》，建立了國家機關(guān)工作人員的社會保險制度?？v觀我國社會保障制度的發(fā)展歷程，針對農(nóng)村、特殊群體的社會保障制度建立較晚，保障程度較低，覆蓋面不均衡，達不到保障的要求。西部地區(qū)農(nóng)村代課教師群體多為農(nóng)村人口，除了作為生活和養(yǎng)老的土地之外，一直游離于社會保障制度之外。

三、西部農(nóng)村代課教師問題的解決

1.注重社會公平，制定明確政策

我國現(xiàn)階段的矛盾來源之一就是工資待遇不公平。針對代課教師的國家政策相對較少，基本屬于原則性規(guī)定。各地針對農(nóng)村代課教師的政策每個時間段的規(guī)定都不太一致，使得代課教師對政策無所適從。在制定代課教師工資待遇、轉(zhuǎn)正條件時，一是要注重社會公平。包括注重省內(nèi)政策一致，兼顧國內(nèi)其他地區(qū)政策，參照在編教師的工資、待遇要求，考慮代課教師工作能力和工作量的大小，盡量做到同工同酬，避免過于懸殊，產(chǎn)生新的社會不公平。二是要兼顧政策的靈活性。特別是對任職時間段的認定，要考慮到任職時間總長度、連貫程度，避免因為任職時間產(chǎn)生新的不公平。三是政策制定要有差別地進行，不能一刀切。每個時間段和每個地區(qū)有著不同的社會情況，代課教師在每個時間段和時期做出的貢獻也不一樣。對于在艱苦時期和艱苦地區(qū)作出貢獻的代課教師，應(yīng)當予以肯定和補償。

2.進行法律規(guī)制

代課教師在被聘用時應(yīng)適用《勞動法》《勞動合同法》等法律法規(guī)進行規(guī)制。1995年我國《勞動法》頒布實施，該法頒布前，代課教師簽訂和同時，往往適用的是《合同法》中有關(guān)承攬合同或雇傭合同的規(guī)定?！秳趧臃ā返诙l規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟組織、民辦非企業(yè)單位等組織（以下稱用人單位）與勞動者建立勞動關(guān)系，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，適用本法。國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體和與其建立勞動關(guān)系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執(zhí)行?！苯逃姓块T屬于典型的事業(yè)單位，因此《勞動法》頒布實施后，代課教師聘用合同就應(yīng)當適用其規(guī)定。

3.代課教師自身發(fā)展提高

代課教師應(yīng)當進行繼續(xù)教育學習，提高自己的知識水平和業(yè)務(wù)能力。時代在進步，科技在發(fā)展，新的時期需要新的知識儲備和新的教學、管理方法。代課教師知識水平和業(yè)務(wù)水平的提高是教學工作的實際需要，也是自我發(fā)展的需要。代課教師的自身發(fā)展還直接決定了能否順利通過轉(zhuǎn)正考試，獲得正式事業(yè)單位編制。聘用部門應(yīng)當提供資金讓代課教師公平享受進修學習的機會。

4.構(gòu)建就業(yè)保障體系

我國高校畢業(yè)生就業(yè)政策經(jīng)歷了統(tǒng)包統(tǒng)分、雙向選擇和自主擇業(yè)三個階段，隨著各類畢業(yè)生人數(shù)的不斷增多，就業(yè)形勢不斷嚴峻，曾一度有著“畢業(yè)即失業(yè)”的看法和“被就業(yè)”的情形。相關(guān)部門應(yīng)當大力構(gòu)建大學生就業(yè)促進體系、大學生就業(yè)扶持體系、大學生就業(yè)社會保障體系、大學生就業(yè)市場支持體系等，構(gòu)建就業(yè)保障體系[4]；應(yīng)當做好就業(yè)保障基金籌集和管理，從資金上保障畢業(yè)生就業(yè)；建設(shè)就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)，避免畢業(yè)生摩擦性失業(yè)；加強政府監(jiān)督和引導，杜絕違法違規(guī)現(xiàn)象；建立大學生失業(yè)保障制度，保障失業(yè)大學生的基本生活[5]。

5.建立編制轉(zhuǎn)換機制和動態(tài)編制

《勞動法》第二十條規(guī)定：“勞動合同的期限分為有固定期限、無固定期限和以完成一定的工作為期限。勞動者在同一用人單位連續(xù)工作滿十年以上，當事人雙方同意續(xù)延勞動合同的，如果勞動者提出訂立無固定期限的勞動合同，應(yīng)當訂立無固定期限的勞動合同?！薄秳趧雍贤ā返谑臈l規(guī)定：“有下列情形之一，勞動者提出或者同意續(xù)訂、訂立勞動合同的，除勞動者提出訂立固定期限勞動合同外，應(yīng)當訂立無固定期限勞動合同：（一）勞動者在該用人單位連續(xù)工作滿十年的；（二）用人單位初次實行勞動合同制度或者國有企業(yè)改制重新訂立勞動合同時，勞動者在該用人單位連續(xù)工作滿十年且距法定退休年齡不足十年的；（三）連續(xù)訂立二次固定期限勞動合同，且勞動者沒有本法第三十九條和第四十條第一項、第二項規(guī)定的情形，續(xù)訂勞動合同的。”西部農(nóng)村很多代課教師的任職年限都連續(xù)超過了十年，但很顯然沒有被轉(zhuǎn)換為正式編制，因此，應(yīng)該建立編制轉(zhuǎn)換機制。另外，還應(yīng)該在教育機構(gòu)科學、合理配置編制，配備教學所需的編制數(shù)，建立動態(tài)編制，并杜絕有編不補的情形。必要時，可以推行教師流動制度，實現(xiàn)教學資源共享，縮小城鄉(xiāng)教學質(zhì)量差距。

6.利用多種方式，積極維權(quán)

對于各級機構(gòu)編制外非法聘請農(nóng)村代課教師、非法辭退代課教師、任意克扣代課教師工資、違反當?shù)刈畹凸べY規(guī)定等情形，代課教師應(yīng)當采取多種正當手段，如適度利用媒體力量、多種調(diào)解方式、勞動爭議仲裁等進行正當維權(quán)，必要時應(yīng)當使用法律武器，提起針對教育部門的訴訟。維權(quán)中，代課教師一定要注意行為方式，避免過激行動，避免對教學工作和自己利益造成不當影響。對于教育部門違反法律、違反國家和地方政策的行為，特別是違法、違規(guī)編外用工，損害代課教師權(quán)益的行為，應(yīng)當進行合理補償，直至追究行政責任和作出行政賠償。

7.社保措施跟進

社會保障措施具有調(diào)節(jié)收入、穩(wěn)定社會秩序等功能。我國目前在農(nóng)村推行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等社會保障措施因城鄉(xiāng)戶籍、城鄉(xiāng)分治等諸多體制原因，比起城鎮(zhèn)職工社會保障，保障能力還是有差異的，且保障種類主要限于養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險兩種。因此，要全面保障代課教師的權(quán)益，在教育部門和代課教師簽訂勞動聘用合同，適用《勞動法》《勞動合同法》等有關(guān)法律法規(guī)時，一定要切實落實社會保險。

8.對代課教師進行補償

由于體制、政策等原因，代課教師承擔了過多的義務(wù)，得到的工資等回報和所付出的遠遠不成比例，在社會追求公平、公正，法制不斷完善，社會保障城鄉(xiāng)之間不斷趨于一致和公平，城鄉(xiāng)養(yǎng)老并軌的前提下，將代課教師納入社會保障也不能夠彌補其應(yīng)得的報酬?？梢钥紤]設(shè)立專項資金，對于代課教師做出的工作和報酬在考慮物價因素的前提下，對于已經(jīng)辭退的代課教師，可以按照貢獻的大小進行一次或多次補償，恢復其應(yīng)得的報酬，以彌補和實現(xiàn)社會公平公正。要考慮到代課教師參加工作時期的國情、工作量、參加工作時間長度等，避免產(chǎn)生新的不平等。

9.對代課教師政策傾斜

很多西部農(nóng)村代課教師對教育事業(yè)傾盡全力、無怨無悔，但由于年齡偏大、家庭負擔過重、社會環(huán)境差等因素使得他們成為真正的弱勢群體，能力難以在短期內(nèi)提高，很難和年輕人競爭。應(yīng)當建立明確的、相對穩(wěn)定的代課教師聘用機制和轉(zhuǎn)換機制，并且應(yīng)當給予代課教師一定的政策傾斜。對在崗時間長、學歷達標、具有教師資格的代課教師，可以進行公開招聘工作，招聘條件應(yīng)當適當降低。更應(yīng)該為代課教師多提供進修的機會，幫助其提高能力。

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參考文獻

[1] 劉文華.中國社會轉(zhuǎn)型期：西部農(nóng)村代課教師的現(xiàn)狀調(diào)查及思考—基于甘肅7個縣的數(shù)據(jù)分析[J].北京科技大學學報：社會科學版，2014（3）.

[2] 王獻玲.中國民辦教師始末研究[D].杭州：浙江大學，2005.

[3]中國教育在線.就業(yè)需求結(jié)構(gòu)相變化，大學生就業(yè)分析[EB/OL].（2015-08-08）[2015-08-30].http：//www.eol.cn/html/c/2015gxbys/ind

ex.shtml.

[4] 奉海英.大學生就業(yè)政策及保障體系研究[D].長沙：湖南師范大學，2009.

[5] 孫磊.大學生就業(yè)保障體系研究——基于政府、高效及用人單位視角[D].濟南：山東經(jīng)濟學院，2010.

[作者：蔡宏偉（1974-），男，甘肅隴西人，定西師范高等?？茖W校講師，碩士。]

【責任編輯 郭振玲】