歐美國家如何管好高官“身邊人”

王明進(jìn)

[摘要]近代以來，西方國家通過不同途徑遏制高官“身邊人”利用特權(quán)謀取私利的問題，除了通過政黨監(jiān)督、議會(huì)監(jiān)督外，還積極通過道德教育、專門立法、建立專門機(jī)構(gòu)等方式，來規(guī)范公務(wù)人員的行為。盡管不能從根本上消除這種政治腐敗現(xiàn)象，但也取得了明顯的效果。

[關(guān)鍵詞]“身邊人” 親信干政 政治丑聞

[中圖分類號(hào)]D564 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

西方國家確立現(xiàn)代國家治理制度已經(jīng)有較長的時(shí)間，在長期反對(duì)各類政治腐敗的斗爭(zhēng)中，包括在管理高官“身邊人”問題上，積累了較為成熟的治理經(jīng)驗(yàn)。

在歐美國家，高官“身邊人”引發(fā)的政治丑聞同樣存在

歐美國家歷史上也曾出現(xiàn)過一系列政府官員親信的政治丑聞，涉及國家元首、政府首腦，也有議會(huì)、司法部門的公職人員。在這些丑聞中，官員的親信利用高官的權(quán)位，不僅謀取私利，有時(shí)甚至影響政府的對(duì)內(nèi)和對(duì)外政策。一旦事情敗露，涉案政府官員免不了受到嚴(yán)厲制裁，甚至斷送政治前途。

法國是一個(gè)政治丑聞?lì)l發(fā)的國家，因高官“身邊人”干政而導(dǎo)致眾多商人和官員身敗名裂的最近例子，莫過于號(hào)稱“世紀(jì)審判”的法國埃爾夫石油公司行賄案。20世紀(jì)80年代末90年代初，時(shí)任法國外長迪馬的情婦榮古夫人收取埃爾夫石油公司的巨額傭金，促成了法國對(duì)臺(tái)灣的軍售，對(duì)中法關(guān)系造成了嚴(yán)重沖擊，演出了“情婦干政”的荒唐劇。該案直接涉案人員達(dá)42人，包括法國前總統(tǒng)密特朗、前總理巴拉迪爾、前外長及憲法委員會(huì)主席迪馬、前內(nèi)政部長帕斯卡等高級(jí)官員，最終導(dǎo)致37人被判刑。

幾乎同一時(shí)期，英國也出現(xiàn)了保守黨領(lǐng)導(dǎo)人“身邊人”利用權(quán)勢(shì)銷售軍火牟利的丑聞，這就是所謂的“伊拉克門”事件。早在1985年，英國就通過法令，禁止向兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)中的伊拉克出口武器和可用于武器制造的機(jī)床和精密儀器。但在撒切爾夫人掌權(quán)后期，英國卻有36家公司違反禁令向伊拉克出售武器。在軍火交易中，據(jù)說前首相撒切爾夫人的兒子馬克扮演了重要角色?！耙晾碎T”事件給英國政府的國際形象造成了嚴(yán)重影響。

美國歷史上因?yàn)閲翌I(lǐng)導(dǎo)人“身邊人”引發(fā)的丑聞也不少見。其中，格蘭特?fù)?dān)任總統(tǒng)的時(shí)期（1869-1877年），被認(rèn)為是美國史上“最腐敗的八年”。美國人普遍認(rèn)為：“格蘭特如同在政壇植下盤根錯(cuò)節(jié)的腐敗之樹，圍繞四周的則是‘身邊人‘自己人腐敗等所纏繞結(jié)成的利益藤蔓?！备裉m特總統(tǒng)的小舅子與當(dāng)時(shí)美國財(cái)政部常務(wù)副部長一起參與黃金投機(jī)，干擾國家經(jīng)濟(jì)政策，造成了1869年9月24日這一金融危機(jī)史上著名的“黑色星期五”。美國第33任總統(tǒng)杜魯門的一大批親信，利用與總統(tǒng)的關(guān)系中飽私囊，被媒體稱為“密蘇里幫”。杜魯門上任后出現(xiàn)了各種丑聞：白宮一位秘書進(jìn)了監(jiān)獄，幾名助手因?yàn)檫`法受到調(diào)查，只是由于總統(tǒng)的庇護(hù)才得以過關(guān)，等等。一系列事件構(gòu)成杜魯門政府的政治災(zāi)難，杜魯門的連選夢(mèng)想也被終結(jié)。

國家領(lǐng)導(dǎo)人和政府高級(jí)官員位高權(quán)重，但他們也和普通人一樣具有七情六欲，容易受到“身邊人”的影響；而“身邊人”也常常被籠罩在巨大的權(quán)勢(shì)之下，善于鉆營者往往利用這種權(quán)勢(shì)為自己謀利，成為危及高官事業(yè)的危險(xiǎn)人物。

對(duì)公職人員進(jìn)行道德教育，建立健全法律體系

在經(jīng)歷了社會(huì)道德水平下降帶來的一系列社會(huì)問題后，歐美國家非常重視加強(qiáng)全民道德教育，對(duì)每一個(gè)社會(huì)成員從兒童時(shí)代起就進(jìn)行德育培養(yǎng)，通過從小的潛移默化，使那些成年后擔(dān)任公職的人把小時(shí)候的道德習(xí)慣轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的自我約束。此外，歐美國家還制定公職人員道德準(zhǔn)則，加強(qiáng)對(duì)公職人員的道德教育。其中，美國還率先制定了政府道德法。

1951年，美國參議院委員會(huì)提出了題為《對(duì)改善聯(lián)邦政府道德標(biāo)準(zhǔn)的建議，包括建立道德委員會(huì)》的報(bào)告，其中認(rèn)為“向未得到授權(quán)的人泄露具有保密性質(zhì)的、有價(jià)值的商業(yè)或經(jīng)濟(jì)情報(bào)”的聯(lián)邦雇員應(yīng)當(dāng)被解雇。1961年5月，肯尼迪總統(tǒng)頒布了第10939號(hào)行政令，提出了政府官員的道德標(biāo)準(zhǔn)指南，禁止政府官員的以下行為：給于任何個(gè)人以優(yōu)惠條件；失去完全的獨(dú)立和公正；通過非官方渠道作出政府決策；給公眾對(duì)政府誠實(shí)的信心產(chǎn)生影響。

西方不相信“人之初，性本善”，認(rèn)為僅靠社會(huì)輿論和個(gè)人信念維護(hù)從政的道德規(guī)范是不夠的，國家的法律才是更權(quán)威的。因此，除刑法、行政法和其他法律法規(guī)中規(guī)定有關(guān)懲治和預(yù)防腐敗的內(nèi)容外，還制定獨(dú)立的專門法律法規(guī)。

作為最早引入現(xiàn)代公務(wù)員制度的國家，英國有一套完整、具體、實(shí)用的行為法規(guī)，用以規(guī)范公務(wù)員的行動(dòng)，形成約束機(jī)制。20世紀(jì)90年代之后，英國還系統(tǒng)制定了職業(yè)道德規(guī)范，防止所謂的“利益沖突”，即官員及“身邊人”個(gè)人利益的存在可能影響其公正履行職責(zé)的情況發(fā)生，要求任職之初清理與本職位有關(guān)的各種利益關(guān)系，向上級(jí)報(bào)告可能影響其履職的私人利益，工作中與個(gè)人或親屬朋友利益發(fā)生關(guān)系時(shí)應(yīng)及時(shí)回避等。

美國“水門事件”是總統(tǒng)“身邊人”道德失范的惡劣案例，使政府聲譽(yù)一落千丈，在“水門事件”后30多年的時(shí)間里，美國共出臺(tái)或修訂了與政府道德有關(guān)的立法2。多項(xiàng)，形成了較為完備的廉政法律體系。

設(shè)立專門監(jiān)督調(diào)查機(jī)構(gòu)，用好媒體輿論和公眾監(jiān)督

一些國家不僅通過它的權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)來行使監(jiān)督政府官員的職能和權(quán)限，而且還設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對(duì)公職人員的違法行為進(jìn)行調(diào)查，這些專門機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出獨(dú)立、高效、權(quán)力集中的特點(diǎn)。

英國自1967年起設(shè)立了行政監(jiān)察專員，作為議會(huì)代表來監(jiān)督政府官員和法官履行職責(zé)和執(zhí)行法律的情況。行政監(jiān)察員包括中央行政監(jiān)察員、地方行政監(jiān)察員以及行業(yè)行政監(jiān)察員，英國被認(rèn)為是世界上任命監(jiān)察專員最多的國家。

美國眾議院設(shè)立的官員行為標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)、參議院設(shè)立的道德問題小型特別委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，通過受理舉報(bào)、舉行聽證等方式，來對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督。美國政府在各行政機(jī)關(guān)都設(shè)立了監(jiān)察長辦公室，其主要工作是對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，調(diào)查和預(yù)防有關(guān)人員的貪污、受賄和權(quán)力濫用等行為。

在美國，新聞媒體被公認(rèn)是與立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)并列的“第四權(quán)”，在監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)行、揭露違法行為方面起著非常重要的作用。在英國，媒體被認(rèn)為“是民主的一部分”。

公眾監(jiān)督是一支強(qiáng)大的、不可或缺的力量。1986年，美國國會(huì)通過一項(xiàng)法律，規(guī)定任何公司、企業(yè)或者組織的工作人員可以直接向司法部舉報(bào)自己所知道的違法行為，并將從違法者繳納的賠款或者罰款中得到一定數(shù)目的獎(jiǎng)勵(lì)。這在全社會(huì)形成了一種主動(dòng)監(jiān)督的氛圍，多數(shù)美國公民發(fā)現(xiàn)違法行為后都會(huì)主動(dòng)檢舉揭發(fā)，成為一種非常有力的監(jiān)督形式。

（作者為北京外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副院長、教授；北京外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院2016級(jí)碩士研究生韓閣對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

[參考文獻(xiàn)]

①丁品余：《國外腐敗丑聞與廉政之鑒》，北京：中國勞動(dòng)出版社，1995年。

②何增科：《當(dāng)代西歐諸國的腐敗與反腐敗》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，1998年第6期。

責(zé)編/楊鵬峰 美編/李祥峰