中國荒漠化治理與治理制度創(chuàng)新

文 北川力也吳厚鑒（.北京大學(xué)，北京 0087；

2.北京航空航天大學(xué)，北京 100191）

中國荒漠化治理與治理制度創(chuàng)新

文 北川力也1吳厚鑒2（1.北京大學(xué)，北京 100871；

2.北京航空航天大學(xué)，北京 100191）

中國僅荒漠化面積就接近國土面積的三分之一。經(jīng)過長期的修復(fù)和治理，土地荒漠化速度得到初步控制，整體面積呈逐年縮減趨勢，但局部區(qū)域仍有擴(kuò)展。要變目前“拉鋸式”治理現(xiàn)狀為可持續(xù)循環(huán)模式，治理重心需要從較易治理的荒漠化邊緣地區(qū)向難于治理的核心地區(qū)轉(zhuǎn)移。顯然，這是一場攻堅(jiān)戰(zhàn)，無論是政府的政治激勵(lì)還是資本的利潤激勵(lì)，對于荒漠化治理來說都還存在缺陷。但如果建立“沙鎮(zhèn)”，并把政治激勵(lì)、利潤激勵(lì)有效結(jié)合起來，就有可能收到意想不到的效果。

荒漠化 沙鎮(zhèn) 治理制度

中國是世界上荒漠化面積最大、分布最廣和危害最嚴(yán)重的國家之一。經(jīng)過幾代人的綜合治理，部分地區(qū)取得了明顯成效。截止2014年，我國土地荒漠化和沙化整體得到初步遏制，荒漠化和沙化土地面積逐年減少，沙區(qū)功能呈現(xiàn)逐步增強(qiáng)的良好態(tài)勢，但局部地區(qū)仍有擴(kuò)展。［1］就目前荒漠化治理現(xiàn)狀來看，治理速度與社會發(fā)展速度不成正比。土地荒漠化不僅加速沙區(qū)居民的貧困，還嚴(yán)重威脅著人類健康和社會發(fā)展。加快土地荒漠化綜合治理，是建設(shè)生態(tài)文明家園、改善荒漠化地區(qū)生態(tài)環(huán)境，避免產(chǎn)生生態(tài)難民的關(guān)鍵，也是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求。因此全新布局荒漠化制度和機(jī)制具有時(shí)代迫切性。

一、荒漠化的成因及危害

中國存在嚴(yán)重荒漠化的問題，成為威脅國家民生、生態(tài)安全和社會發(fā)展的強(qiáng)勢變量。在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，由于技術(shù)與認(rèn)知的差異，荒漠化問題未得到政府的及時(shí)關(guān)注，直到上世紀(jì)90年代初，中國才在全國范圍內(nèi)開展了首次全國沙化土地普查工作，第一次全面系統(tǒng)地查清了全國沙漠、戈壁及沙化土地面積、分布、類型，至今共進(jìn)行了五次全國性普查，相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)如下表所示，從整體數(shù)據(jù)看，中國荒漠化面積驚人，幾乎接近國土面積的三分之一。除了1999年度荒漠化面積大幅擴(kuò)張以外，2004、2009、2014年度荒漠化面積均有縮減，但縮減范圍十分有限。自2014年度以后，荒漠化治理步入了新的瓶頸。我國人口繁多，土地有效使用面積有限，隨著經(jīng)濟(jì)社會需求的膨脹和工業(yè)化的加劇，嚴(yán)重制約了社會發(fā)展，荒漠化原因主要包括以下幾個(gè)方面：

歷次荒漠化土地監(jiān)測結(jié)果統(tǒng)計(jì)

持續(xù)荒漠化的原因之一是過度開墾。據(jù)有關(guān)?。▍^(qū)）數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國被開墾荒地面積數(shù)量多達(dá)6.8萬平方公里。被開墾的土地由于耕作粗放、廣種薄收、管理不善，再加上生態(tài)系統(tǒng)脆弱，降水不足，導(dǎo)致作物產(chǎn)量連年下降。一旦放棄耕種或撂荒，沒有及時(shí)采取相關(guān)防治措施，長年累月在風(fēng)力的作用下土地很快就會被沙化。

荒漠化的原因之二是過度放牧。在人口數(shù)量急劇膨脹，市場利益驅(qū)動(dòng)下，牧民會不斷增加牲畜數(shù)量來滿足社會需求，由于相關(guān)部門缺乏有效管理和統(tǒng)籌謀局，著眼眼前“政績”，造成草場超載放牧，草場面積銳減的嚴(yán)重后果。新中國成立以來，牲畜數(shù)量從2900萬頭增加到9000多萬頭，牧群超載50%—120%，個(gè)別地區(qū)超載達(dá)300%。［2］由于牲畜的過度食牧草，使得草場牧草變得稀疏矮小，而那些牲畜不能啃食的毒性草不斷蔓延，導(dǎo)致草場牧草產(chǎn)量與畜生現(xiàn)實(shí)需求嚴(yán)重失調(diào)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，近年來有100多萬平方公里的草場發(fā)生了程度不同的退化和荒漠化，局部地區(qū)呈擴(kuò)張趨勢。

荒漠化的原因之三是過度樵柴。由于沙區(qū)交通不便，煤炭運(yùn)輸成本高，價(jià)格昂貴，加之牧民生活貧困，所以天然植物就為了主要燃料。由于資源的缺乏，中國樵柴的方式通常是肆意連根帶柴整體挖掘和砍伐，而地表生態(tài)修復(fù)能力脆弱，土壤遭到破壞后，在風(fēng)力的作用下，固定和半固定的沙地很快就變成了名副其實(shí)的流沙地?；哪貐^(qū)現(xiàn)有薪林面積2500多平方公里，雖然每年能提供600多萬公斤薪材，但僅占需求總量的七分之一。如果完全取之于天然植物，以此推算，每年要?dú)牟菰噙_(dá)20萬平方公里。盡管現(xiàn)在大力推薦推行“煤改電”政策，但對于荒漠化地區(qū)來說并沒有在實(shí)際上緩解薪材的壓力。

荒漠化的原因之四是過度采摘。我國物種多樣，在荒漠化地區(qū)也不例外，常見的價(jià)值性植物有甘草、肉蓯蓉、枸杞、瑣陽和發(fā)菜等。由于這些植物藥用價(jià)值廣泛，市場價(jià)格可觀，采摘便捷，農(nóng)牧民為了增加收入，改善家庭生活條件，不得不常年深入草場采挖販賣。由于采挖時(shí)除了要頻繁把草皮鏟掉，還需要不斷挖土刨坑，由于草原氣候和生態(tài)環(huán)境的影響，大大加速了草場風(fēng)化的進(jìn)程。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，每挖10公斤甘草要破壞5.3-7.3公頃草地。內(nèi)蒙古自治區(qū)在1993年—1996年間，因摟發(fā)菜破壞草原12.7萬平方公里，其中4000多平方公里嚴(yán)重沙化。［3］

荒漠化已經(jīng)成為中國最嚴(yán)重的生態(tài)問題，嚴(yán)重制約了生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，近年來因荒漠化造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)500多億元，給國家發(fā)展和民眾生存帶來的危害主要包括三個(gè)方面?；哪奈：χ唬和恋厣a(chǎn)能力的嚴(yán)重衰退。有關(guān)測算表明，每年因沙化流失的土壤相當(dāng)于33萬公頃耕地的30厘米厚的土壤，另外，沙化的土地具有土質(zhì)貧瘠，干燥，松弛的特征，植物成活率十分低下，嚴(yán)重影響了土地生產(chǎn)力；荒漠化的危害之二：沙塵暴頻發(fā)。沙塵暴的塵源主要是半沙化的土地，一旦有強(qiáng)勁持久的風(fēng)來襲，干燥的塵土很容易會被卷起。中國特大沙塵暴逐年增多，20世紀(jì)60年代8次，70年代13次。80年代14次，90年代23次。［4］近年來，中國北方每年都出現(xiàn)10余次揚(yáng)沙、浮塵和沙塵暴，嚴(yán)重地危害了社會的生產(chǎn)、生活和健康；危害之三：加劇了沙區(qū)群眾的貧困程度。幾千年來，中國農(nóng)民總是不斷總結(jié)耕作經(jīng)驗(yàn)，以農(nóng)耕自給自足，但生產(chǎn)技術(shù)相對原始低下。隨著當(dāng)代生物科技的深化和發(fā)展，作物產(chǎn)量有了大幅提高，但由于土地沙化、土質(zhì)干燥、土層貧瘠，加上工業(yè)化的迅猛擴(kuò)張、環(huán)境污染加劇、氣候極端化等眾多自然因素和非自然因素，直接制約了農(nóng)作物的有效生長，直接減少了沙區(qū)農(nóng)民的收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國少數(shù)民族人口9120萬，其中78%分布在西部地區(qū)，荒漠化給他們的生活以至于生存帶來嚴(yán)重威脅。［5］

二、荒漠化的根源及其治理

隨著工業(yè)化的不斷發(fā)展，荒漠化已經(jīng)悄然成為了全球生態(tài)環(huán)境的焦點(diǎn)，土地荒漠化最終導(dǎo)致土地生產(chǎn)能力的下降、沙塵暴頻繁、加劇民眾貧困及土地資源喪失?；哪a(chǎn)生的根源既有客觀因素也有人為因素。歸結(jié)起來主要包括氣候變異和人類活動(dòng)，其中前者主要包括第四紀(jì)以來生態(tài)系統(tǒng)的新陳代謝、全球氣候變暖、地質(zhì)運(yùn)動(dòng)、極端天氣頻繁、水文條件變遷、土地鹽堿化。后者包括人口急速膨脹，人類活動(dòng)能力和強(qiáng)度增加，過度墾地、過度放牧、濫砍濫伐、環(huán)境污染等。

長期以來，荒漠化的治理很難做到標(biāo)本兼治，治理速度進(jìn)展十分緩慢。因此荒漠化治理應(yīng)該從增強(qiáng)沙區(qū)土地承載力，減緩人口壓力的視角切入。自中國開始荒漠化治理以來，主要采取兩種方法應(yīng)對。第一種方法是退耕還林，種樹種草。這是治理荒漠化最常見的方法，通常在荒漠化嚴(yán)重的農(nóng)耕地區(qū)采用。盡管對治理荒漠化有一定效果，但是一方面，由于氣候干旱，植樹種草需要花費(fèi)大量的人力物力和財(cái)力，而植物成活率低，成效不夠明顯；另一方面，由于風(fēng)沙氣候頻繁，辛苦種下的樹，一場大風(fēng)就被埋掉了，一切又得重新開始。更為嚴(yán)重的是，植樹種草的地步在風(fēng)沙的作用下，使原本已固化的地表活化而加劇沙化。80年代中期，聯(lián)合國糧農(nóng)組織在寧夏西吉縣實(shí)施了造林種草項(xiàng)目，造林79萬畝，種草77萬畝，占全縣總面積的三分之一，被稱為世界最佳人工林。［6］如今林地不足30萬畝，草地幾乎全部消失，每年林地和草地面積還在不斷減少。

荒漠化治理的另一種方法是圍欄封育。即把草場分成若干區(qū)域，以使圍起來的草地因牲畜壓力的消除而自然恢復(fù)。但隨著荒漠化程度的加劇，草地的自然恢復(fù)的能力不斷下降。尤其是降雨量偏少的地區(qū)，自然恢復(fù)需5-10年甚至更長。其次，由于圍欄封育沒有解決人口的壓力，所以，未圍起來的草場由于人畜壓力增大而加劇了荒漠化進(jìn)程。以往的經(jīng)驗(yàn)證明，荒漠化治理不僅僅是種草種樹和圍欄封育，而是要解決荒漠化土地上過重的人口壓力。把荒漠化治理與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，形成荒漠化治理的生態(tài)體系，無疑是荒漠化治理更為有效的方法。提高荒漠化土地的糧食產(chǎn)量和土地承載力，減緩和消除人口壓力?；哪貐^(qū)日照時(shí)間長，晝夜溫差大，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)非常有利。不利因素是保水保肥性差。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人工調(diào)節(jié)水肥的技術(shù)具有越來越大的可操作性。新技術(shù)的應(yīng)用可以改變沙地水、肥、氣、熱等要素的組合，使農(nóng)作物產(chǎn)量大幅度提高。例如，一些荒漠化地區(qū)實(shí)施地膜玉米技術(shù)，提高了沙地的溫度，防止了玉米棵間水分的無效蒸發(fā)，提高了水資源的利用率，使糧食畝產(chǎn)從100多公斤提高到600多公斤。其次，種一畝地膜玉米可退耕三畝沙化土地，如果改種檸條等治沙牧草，即可遏制荒漠化的擴(kuò)展。再次，溫室和塑料大棚等新技術(shù)，可為作物營造適宜的生長環(huán)境。在農(nóng)牧交錯(cuò)帶建立一畝塑料大棚，其產(chǎn)出量相當(dāng)于110—140畝退化耕地。［7］

采取節(jié)水保墑的栽培技術(shù)。例如，通過間作套種和立體栽培，以提高地表覆蓋度；通過分層利用光能提高水肥利用率；通過地膜和秸桿覆蓋和襯膜技術(shù)，以降低水肥的滲透和散失，增加地溫和保肥增墑；通過選種和育種，選擇那些經(jīng)濟(jì)、耐旱、耐貧瘠、低耗水和高產(chǎn)值的沙宜性品種，利用作物本身的優(yōu)勢遏止荒漠化的擴(kuò)展。此外，還應(yīng)當(dāng)實(shí)施“生態(tài)移民”政策，改變牧戶單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，壓縮畜群數(shù)量，摒棄數(shù)量等于收獲的錯(cuò)誤觀念，通過選用優(yōu)良畜種，優(yōu)化畜群結(jié)構(gòu)，以牲畜質(zhì)量達(dá)到增收的目標(biāo)。其次，擴(kuò)大人工草場面積。人工草場既能彌補(bǔ)天然草場產(chǎn)草量低的不足，又可以為家畜提供優(yōu)質(zhì)飼草，對保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高畜牲業(yè)生產(chǎn)水平具有重要作用。

產(chǎn)業(yè)化是荒漠化治理最有效途徑之一。充分發(fā)揮荒漠化地區(qū)光熱、景觀、民俗、富余勞動(dòng)力等資源優(yōu)勢，開發(fā)旅游、探險(xiǎn)、科考等產(chǎn)業(yè)；發(fā)展沙區(qū)特色種植業(yè)，開辟綠色產(chǎn)業(yè)，規(guī)?；N植具有沙漠特色的民俗醫(yī)藥——甘草、沙棘、鎖陽、麻黃等具有頑強(qiáng)生命力的半野生中草藥材，等等，把貧困牧民轉(zhuǎn)移到第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，從根本上緩解人口對土地的壓力。運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制讓民間資本參與荒漠化治理無疑是產(chǎn)業(yè)化最有效的途徑。庫布其沙漠是中國的第六大沙漠，總面積近2萬平方公里。幾十年來，億利集團(tuán)以甘草、沙柳等植物的種植，綠化了3500多平方公里的沙化土地。甘草和沙柳等植物的生命周期短，即使無人采摘三年后也會自然死亡，必須重新種植。億利集團(tuán)利用這一特點(diǎn)，2至3年采收一次，開發(fā)培育了一個(gè)銷售收入在30億元以上的甘草醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)。與此同時(shí)，他們還開發(fā)了七星湖沙漠旅游景區(qū)，僅旅游產(chǎn)業(yè)每年就創(chuàng)收6000多萬元，并使一大批牧民變成為了企業(yè)職工。不僅如此，億利集團(tuán)還計(jì)劃使沙漠綠化面積達(dá)到10000平方公里，并構(gòu)建三大沙漠產(chǎn)業(yè)：其一是繼續(xù)推進(jìn)沙漠生態(tài)旅游業(yè)。通過開發(fā)沙漠溫泉、建設(shè)溫泉酒店、挖掘朔方古城遺址文化等，建成一個(gè)國際沙漠旅游勝地。其二是構(gòu)建以沙柳為原料的生物化產(chǎn)業(yè)，建設(shè)一個(gè)生物化產(chǎn)業(yè)基地。其三是利用沙漠光照充足的特點(diǎn)，規(guī)劃太陽能發(fā)電項(xiàng)目，發(fā)展太陽能光伏上游產(chǎn)業(yè)。

三、荒漠化治理的制度創(chuàng)新

中國以往治理的大多是荒漠化邊緣區(qū)域，這些區(qū)域交通和水源條件較好，治理相對容易，民間資本則更愿意選擇商業(yè)價(jià)值較大的地區(qū)。因此，荒漠化治理始終是被動(dòng)的和防御性的，如果荒漠化治理不向縱深拓展，不打一場全面的進(jìn)攻戰(zhàn)，一旦氣候惡化，已取得的治沙成果就會損傷殆盡。長期以來，荒漠化治理難以走出“沙進(jìn)人退——人進(jìn)沙退——沙進(jìn)人退……”的怪圈，因此，新時(shí)期荒漠化治理需要有一個(gè)更長遠(yuǎn)的目標(biāo)，以求取治標(biāo)治本。日前，荒漠化的核心地段具有面積大，荒漠化程度高，交通不便，水源貧乏的特征，不論政府還是企業(yè)都不愿涉足。如果不主動(dòng)向極度荒漠化地段進(jìn)軍，任何治理成果都是懸而未決的。顯而易見，無論政府的政治激勵(lì)還是資本的利潤激勵(lì)都是不夠的，但如果建立 “沙鎮(zhèn)”，并把二者結(jié)合起來，就可能收到意想不到的效果。

作者自制

第一，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，由中央政府牽頭成立“治沙工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。自1949年中國成立以來，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理思想貫穿于中國整個(gè)政府事務(wù)，也是中國社會治理的基本特征和特有經(jīng)驗(yàn)。黨中央、國務(wù)院需部署專人領(lǐng)導(dǎo)“治沙工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的工作，做好組織領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、人事領(lǐng)導(dǎo)。各省各地區(qū)政府依照“治沙工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的要求，統(tǒng)一思想，統(tǒng)一步伐，齊心協(xié)力，合作治理，一級抓一級、層層往下落實(shí)，讓“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”與“管理分散”有機(jī)結(jié)合起來。即高度集中的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”約束“管理分散”，“管理分散”又能及時(shí)緩解“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”集中。想盡辦法應(yīng)對土地荒漠化，增加土地有效使用率，減少沙塵天氣，改善農(nóng)民收入，最終實(shí)現(xiàn)防沙治沙工作有序開展和有效落實(shí)。

第二，劃分和設(shè)立“沙鎮(zhèn)”行政區(qū)。我國土地荒漠化面積廣闊，結(jié)構(gòu)繁雜，類型多樣。一直以來中國專注于在行政區(qū)內(nèi)成立專項(xiàng)治沙小組應(yīng)對土地荒漠化問題，缺乏宏觀引領(lǐng)，整體布局，由于信息流通不暢，管理聚力分散，再加上部分地區(qū)采取技術(shù)保護(hù)，無形中增加了治理成本，技術(shù)傳播也受到了極大的制約。因此，我們可以根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人類生存發(fā)展的需要，從荒漠化邊緣開始向縱深地區(qū)劃出大面積沙地，或者圍繞具有商業(yè)價(jià)值的純沙漠地帶建立“沙鎮(zhèn)”（如上圖所示），由中央政府治沙工作領(lǐng)導(dǎo)小組登記注冊，根據(jù)實(shí)際情況，科學(xué)制定荒漠化土地使用法則，對土地使用年限、使用范圍做大膽設(shè)想和規(guī)劃。通過制定適度寬松開放的政策，積極引導(dǎo)擁有治沙抱負(fù)，熱衷于治沙事業(yè)，且有經(jīng)驗(yàn)、有能力的個(gè)人、企業(yè)或單位從事荒漠化治理。行政區(qū)的設(shè)立可以實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)調(diào)工作，不僅能讓治理經(jīng)驗(yàn)及時(shí)傳播，有效地推動(dòng)各地的荒漠化治理，而且還確保了中央對全國荒漠化治理的統(tǒng)一的指導(dǎo)。

第三，引入民間資本，厘清各方權(quán)責(zé)。我國的土地荒漠化治理領(lǐng)域一直都是政府投資處于絕對主導(dǎo)地位，理論上和實(shí)踐上都很少有人對民間資本能否進(jìn)入和是否應(yīng)該進(jìn)入土地荒漠化治理領(lǐng)域這個(gè)問題予以重視。隨著荒漠化危害的凸顯，治理土地荒漠化成為政府的棘手問題。即使通過增加稅收、發(fā)行國債、擴(kuò)大政策性金融債券等途徑，所籌集的資金與治理荒漠化治理所需的資金之間差距仍然有很大距離，單靠政府承擔(dān)不太現(xiàn)實(shí)。中央政府可利用有限資的資金和長期貼息貸款引入民間資本，引入競爭機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，提高荒漠治理大業(yè)的供給效率和管控質(zhì)量。由投資者自行協(xié)商組建董事會，成立一個(gè)具有獨(dú)立性強(qiáng)，自主性高且接受中央和民眾監(jiān)督的“沙鎮(zhèn)”政府，通過民主協(xié)商選出董事長及其他董事會成員。為避免多龍治水，多頭行政，鎮(zhèn)長由董事長兼任，行政區(qū)內(nèi)的民眾組成的治沙大軍，形成“沙鎮(zhèn)居民”；為了保障“沙鎮(zhèn)行政”的獨(dú)立性和靈活性，董事會與中央政府需要明確各方權(quán)責(zé)，中央政府不能成為董事會股東，只能提供資本扶持，及時(shí)監(jiān)督 “沙鎮(zhèn)”管理、提供參考性建議。相關(guān)政府工作人員不能進(jìn)入董事會，不允許有任何形式的干預(yù)“沙鎮(zhèn)”政府工作和經(jīng)營管理的行為。

第四，規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展型主體功能區(qū)。主體功能區(qū)指基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?，將特定區(qū)域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元。［8］可持續(xù)發(fā)展型主體功能區(qū)的構(gòu)建將會是我國現(xiàn)代化荒漠化治理的重要發(fā)展方向，通過對“沙鎮(zhèn)”各種功能評估和確定，并以此作為荒漠化區(qū)域防治、開發(fā)、利用的核心依據(jù)。目前荒漠化未能實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，主要是缺少治理荒漠化的總體規(guī)劃思路，對創(chuàng)新治理內(nèi)涵缺乏必要的認(rèn)知，未能將荒漠化區(qū)域的治理目標(biāo)、開發(fā)時(shí)機(jī)、社會效益、政治效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益納入到統(tǒng)一的系統(tǒng)中進(jìn)行部署實(shí)施。因此，主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)該全面考量荒漠生態(tài)、水文承載能力、區(qū)位特征、環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)布局、人口分布、開發(fā)密度等多種因素。當(dāng)荒漠化治理時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可以逐步建立“沙鎮(zhèn)”居民點(diǎn)，建設(shè)各種公共服務(wù)設(shè)施，著手發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，讓“鎮(zhèn)民”在“沙鎮(zhèn)”也能正常，甚至更好更充分的享受到改革開放的社會紅利。

第五，建立鎮(zhèn)民代表大會制度。長期以來，中國的人民代表大會制度具有廣泛的政治效應(yīng)。建立鎮(zhèn)民代表大會制度旨在完善沙鎮(zhèn)治理體系、提升沙鎮(zhèn)治理能力、促進(jìn)沙鎮(zhèn)治理的民主政治建設(shè)，以此適應(yīng)沙鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌治理的需要，使其成為真正的沙鎮(zhèn)治理的基礎(chǔ)制度，最大限度釋放出其應(yīng)有的政治效應(yīng)。在荒漠化治理進(jìn)程中，人民代表大會制度扮演著異常重要的角色，沙鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)將該制度放在治沙工作的重心上，適時(shí)擇機(jī)召開全鎮(zhèn)人民代表大會，使其形成常態(tài)化制度。認(rèn)真學(xué)習(xí)和落實(shí)大會代表的各項(xiàng)法則，通過民主選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)民代表大會常務(wù)委員，由中央政府治沙工作領(lǐng)導(dǎo)小組直接領(lǐng)導(dǎo)（如圖所示），但主席和副主席不能由政府委派，只能在選舉產(chǎn)生的委員中產(chǎn)生。各委員必須維護(hù)人民代表大會制度的基礎(chǔ)性和權(quán)威性，不能以任何形式撼動(dòng)它的地位和權(quán)威。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)通過人民代表大會制度的自身改革增強(qiáng)沙鎮(zhèn)治理能力和鎮(zhèn)民社會保障能力，依照“沙鎮(zhèn)”的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定相關(guān)條例和法規(guī)，并將其充分運(yùn)用于當(dāng)前中國荒漠化治理事業(yè)中。

第六，建立鎮(zhèn)民代表大會常務(wù)委員會。該委員會是鎮(zhèn)民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，由委員長，副委員長若干人，秘書長，委員若干人組成。委員會不但要對中央政府治沙工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，而且還要對鎮(zhèn)政府或董事會、鎮(zhèn)長或董事長負(fù)責(zé)，接受其領(lǐng)導(dǎo)。委員會還需把鎮(zhèn)民在政府工作和企業(yè)經(jīng)營管理中的各種要求、意見和建議及其他信息形成工作報(bào)告，及時(shí)傳遞給鎮(zhèn)長或董事長，以便董事會和鎮(zhèn)政府進(jìn)行及時(shí)決策。同時(shí)委員會需要積極履行相關(guān)條例和法規(guī)的制定權(quán)，相關(guān)條例和法規(guī)的解釋權(quán)，對沙鎮(zhèn)工作單位的監(jiān)督權(quán)、對沙鎮(zhèn)單位工作人員的任免權(quán)、對沙鎮(zhèn)生活中重要問題的決定權(quán)等。

第七，沙鎮(zhèn)人民代表大會常委會接受鎮(zhèn)民監(jiān)督。鎮(zhèn)民代表大會制度是沙鎮(zhèn)治理的基礎(chǔ)制度，是實(shí)現(xiàn)沙鎮(zhèn)民主的重要保證，接受鎮(zhèn)民的監(jiān)督也是沙鎮(zhèn)治理對保障“沙鎮(zhèn)”民主具有重要的作用。鎮(zhèn)政府或董事會、鎮(zhèn)長或董事長對鎮(zhèn)民大會常委會的領(lǐng)導(dǎo)，受中央政府治沙工作領(lǐng)導(dǎo)小組委托下的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。其一，鎮(zhèn)民大會常委會正副主席要列入中央政府治沙工作領(lǐng)導(dǎo)小組的編制之中，支付其工資，享受各種待遇。鎮(zhèn)長或董事長無權(quán)解聘該常委會成員。只有董事會和中央政府治沙工作領(lǐng)導(dǎo)小組才能行使解聘權(quán)。其二，鎮(zhèn)民大會常委會成員是純粹的“鎮(zhèn)民”，一旦進(jìn)入政府或企業(yè)的管理層，就必須退出鎮(zhèn)民大會常委會。如果鎮(zhèn)長或董事長不作為，鎮(zhèn)民大會常委會可向董事會和中央政府治沙工作領(lǐng)導(dǎo)小組提出彈劾意見，并由中央政府治沙工作領(lǐng)導(dǎo)小組和董事會敦促鎮(zhèn)長或董事長整改，從而使荒漠化治理和政府工作健康發(fā)展。

四、結(jié) 語

土地荒漠化治理是當(dāng)前世界各國生態(tài)文明建設(shè)中的重點(diǎn)、熱點(diǎn)話題，是一項(xiàng)極具戰(zhàn)略性、挑戰(zhàn)性、社會性、公共性的系統(tǒng)工程，是建設(shè)生態(tài)文明，社會文明、造福子孫的主要著力點(diǎn)，在現(xiàn)代化社會建設(shè)進(jìn)程中，治理土地荒漠化，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，就是保護(hù)人類賴以生存的空間，就是保護(hù)生產(chǎn)力，保護(hù)國家民生。建立“沙鎮(zhèn)”不僅是荒漠化治理和沙鎮(zhèn)生存環(huán)境的簡單結(jié)合，而且還是當(dāng)?shù)亻L遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)以與精準(zhǔn)脫貧的有效結(jié)合。通過統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理；設(shè)立行政區(qū)；引入民間資本，厘清權(quán)責(zé)；規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展型主體功能區(qū)；建立鎮(zhèn)民代表大會制度及常務(wù)委員會；接受鎮(zhèn)民監(jiān)督等一系列舉措，緊緊把荒漠化系統(tǒng)治理與人類的未來聯(lián)系起來。高效把控荒漠化的多元化治理，對于實(shí)現(xiàn)生態(tài)與人類、社會與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)與改革的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)沙鎮(zhèn)區(qū)域整體與局部有序布局的戰(zhàn)略要求具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

［1］中國荒漠化和沙化狀況公報(bào)［N］.中國綠色時(shí)報(bào)，2014-06-15.

［2］樊勝岳，高新才.中國荒漠化治理的模式與制度創(chuàng)新［J］.中國社會科學(xué)，2013（06）.

［3］張鳳榮.大陸沙漠化狀況、成因及其防治對策［A］.土地利用與城鄉(xiāng)發(fā)展——2000海峽兩岸土地學(xué)術(shù)研討會論文集［C］.2000.

［4］王叢虎，白建華.我國荒漠化治理中的問題及對策建議［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（04）.

［5］盧琦，楊有林.全球沙塵暴警示錄［M］.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2001：148

［6］李紅玉，王京.荒漠化治理的問題與對策［J］.山東財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（01）.

［7］佟艷，樊良新.我國西北地區(qū)荒漠化防治的對策淺析［J］.草業(yè)與畜牧，2011（03）.

［8］國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知［N］.國務(wù)院公報(bào)，2011-06-08.

責(zé)任編輯：唐 瓊

F205

A

1008-6323（2017）01-0027-06

1.北川力也，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生。2.吳厚鑒，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。

2016-01-01