新時期行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度的研究思考

王海秀

摘要：隨著新時期的時代跨越，國內(nèi)財務(wù)體制的改革也逐漸深入到新的發(fā)展階層，亟待完善健全的內(nèi)控制度適應(yīng)發(fā)展所需已成當(dāng)務(wù)之急。但因種種原因所致，各地相應(yīng)的內(nèi)控制度建設(shè)的成效不一，究其工作思路上存在較大的差異。本文結(jié)合新時期行政事業(yè)單位內(nèi)控制度乏力的問題糾結(jié)、新時期行政事業(yè)單位內(nèi)控機制要素的結(jié)構(gòu)界定、新時期行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的對策思考三方面，給予不同成層次的研究探討。

關(guān)鍵詞：新時期行政管理；內(nèi)控制度；研究思考

內(nèi)控制度作為現(xiàn)代管理的重要基礎(chǔ)性理論，具有無可替代的權(quán)威性，是在管理實踐的基礎(chǔ)上逐步產(chǎn)生、逐步發(fā)展與逐步完善起來的，并兼具鮮明的時代性。它是一種突出強調(diào)預(yù)防為主的“戒律式”制度，其目的性非常明確，旨在通過完善的約束機制規(guī)范內(nèi)部管理與運作的具體行為，防范杜絕錯誤與舞弊現(xiàn)象的發(fā)生，確保管理效果及效率的綜合提高。歸根結(jié)底在于內(nèi)部會計工作的具體控制，確保準(zhǔn)確、高標(biāo)準(zhǔn)的會計信息綜合質(zhì)量，全面保證國有資產(chǎn)的安全性與完整性，全面保證相關(guān)法律法規(guī)的權(quán)威性與規(guī)章制度的嚴(yán)謹(jǐn)性，并貫徹執(zhí)行而系統(tǒng)制定、實施的系統(tǒng)化控制措施、方法與程序。

一、新時期行政事業(yè)單位內(nèi)控制度乏力的問題糾結(jié)

（一）內(nèi)控意識與財務(wù)制度相對薄弱的糾結(jié)

縱觀國內(nèi)行政事業(yè)單位，有的內(nèi)控意識相對淡薄，甚至內(nèi)控觀念缺乏，眼高手低。其表現(xiàn)為重視事業(yè)發(fā)展，而對內(nèi)部管理輕描淡寫，甚至對內(nèi)控常識缺乏最基本的了解。認(rèn)為內(nèi)控工作是財務(wù)部門辦的事情，管理上有財政、會計核算部門分工把關(guān)，作為負(fù)責(zé)人也管不清、理不明，所謂內(nèi)控制度不過是掛起來應(yīng)付上級或相關(guān)部門檢查的，孬與好無傷大雅，抱著無所謂態(tài)度的大有人在。因此，有的也是制度上墻的面子工程，尚無行之有效的管理而言。而行之有效的管理，首先離不開制度控制的堅實基礎(chǔ)，但涉及基礎(chǔ)性保證工作的財會管理，某些行政事業(yè)單位還僅限于紙上談兵，做做報表、裝裝樣子樂此不疲，導(dǎo)致財務(wù)制度建設(shè)相對薄弱，有的單位至今未制定單獨的內(nèi)部財務(wù)制度，其管理隨意性較為突出。有的問題嚴(yán)重性已到觸目驚心的地步，再麻木不仁則無可救藥。

（二）資產(chǎn)管理與控制制度相形脆弱的糾結(jié)

財務(wù)部門往往只顧埋頭“報表”，不會抬頭 “算賬”，忙綠于 “核算”與“付款”日常應(yīng)付，對業(yè)務(wù)的來龍去脈疏于過問，甚至心存芥蒂不想過問。對單位事項的重大決策、具體過程與最終結(jié)果不作了解，也懶于了解。盡管實行政府采購制度后，固定資產(chǎn)的購置相應(yīng)得到了有效的控制，但對使用中資產(chǎn)的內(nèi)控管理仍然存在制度的約束。行政事業(yè)單位中債權(quán)與債務(wù)存在一定的隱蔽性，不同于企業(yè)能夠頻繁發(fā)生，倘若不經(jīng)常核對難免問題浮出水面。因此業(yè)務(wù)發(fā)生時，只是會計人員登記在賬簿上，合上賬簿便視為一成不變的鐵定財產(chǎn)，但以后是否發(fā)生減值、壞賬等問題了解的很少。久而久之，形成了“管物不管賬、管賬不管物”的陳規(guī)定律，資產(chǎn)損失現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

（三）預(yù)算控制與監(jiān)督考核剛性同失的糾結(jié)

預(yù)算控制作為內(nèi)部控制核心性關(guān)鍵環(huán)節(jié)，擔(dān)當(dāng)著行政事業(yè)單位內(nèi)部最重要的控制職能，要求部門預(yù)算必須有規(guī)范嚴(yán)格的運行程序與操作系統(tǒng)與之配套?？v觀行政事業(yè)單位，雖然大多實行了一定的部門預(yù)算應(yīng)用制度，但所涵蓋預(yù)算范圍較為有限。相形之下，應(yīng)追加調(diào)整預(yù)算之外的項目空間較大，彈性較強。而越多項目的追加，客觀造成預(yù)算愈演愈烈的隨意性，本應(yīng)對等的約束力與權(quán)威性就相形見絀。就目前而言，內(nèi)審機構(gòu)基本與會計部門在編制上平行，大多依附于行政執(zhí)行機構(gòu)，應(yīng)有的獨立性與權(quán)威性無從談起。而針對審計內(nèi)容，能夠做出相關(guān)組織機構(gòu)的職能評價鮮有涉及，難以形成應(yīng)有的工作手段與工作成效，因而導(dǎo)致無法履行資金監(jiān)督與控制管理職能，導(dǎo)致預(yù)算控制形同虛設(shè)。而與此同時，行政事業(yè)單位“重考核，輕內(nèi)控”現(xiàn)象較重，內(nèi)控制度建設(shè)與目標(biāo)考核脫鉤的客觀性，也最終導(dǎo)致了問題發(fā)生的必然性，很值得我們做出深刻的思考。

二、新時期行政事業(yè)單位內(nèi)控機制要素的結(jié)構(gòu)界定

內(nèi)控機制的主體結(jié)構(gòu)是內(nèi)部控制，有了合理的結(jié)構(gòu)就能有比較理想的機制。其內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)包括：項目與環(huán)境、財會系統(tǒng)和內(nèi)控流程。

（一）項目與環(huán)境的控制針對性

控制項目泛指內(nèi)控制度的組成基本單位，包括內(nèi)控系列環(huán)節(jié)?？刂骗h(huán)境泛指影響建立與實施某項屬性政策的各種環(huán)境因素。具體環(huán)境涵蓋兩方面的針對性：其一，不能將控制環(huán)境做無限擴大，必須有針對性地控制與單位的可控范圍以內(nèi)，泛指內(nèi)控制度則難以操作。其二，單位控制環(huán)境受行政影響較大，必須在上級部門的領(lǐng)導(dǎo)之下展開工作。

（二）財會系統(tǒng)的操作嚴(yán)謹(jǐn)性

財會系統(tǒng)泛指會計核算與會計監(jiān)督系統(tǒng)的業(yè)務(wù)操作程序與模式。內(nèi)部會計控制作為內(nèi)部控制操作的關(guān)鍵組成環(huán)節(jié)，是內(nèi)部控制重要的基礎(chǔ)保證。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的突出特點，在于依據(jù)會計信息展開會計工作，具體履行行政事業(yè)單位項目活動的規(guī)范指導(dǎo)、系統(tǒng)調(diào)節(jié)與監(jiān)督約束，并為促進(jìn)各項工作做出應(yīng)有的努力，以提高單位工作的行政事業(yè)效率與社會綜合效率。盡管財會系統(tǒng)具有嚴(yán)謹(jǐn)突出的內(nèi)控職能，但也存在一定程度的局限性，其主要欠缺在于事前控制能力較弱，受工作性質(zhì)所限，難以實現(xiàn)工作提前介入，因此，不能將財會制度簡單替代行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度。

（三）內(nèi)控流程的運行規(guī)范性

內(nèi)流程泛指行政管理部門所制定的控制政策方針與管理程序，以運行規(guī)范性確?？毓艿哪康?。歷數(shù)目前行政事業(yè)單位，其內(nèi)控流程的突出特點在于將制約的政策性與嚴(yán)密性置于首位，通常很少把成本效率考慮在內(nèi)。

三、新時期行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的對策思考

——轉(zhuǎn)變觀念，增強領(lǐng)導(dǎo)層“率先垂范”的主體意識。遵照會計法與會計工作規(guī)范的要求，作為內(nèi)控建設(shè)第一責(zé)任主體的單位負(fù)責(zé)人，應(yīng)是轉(zhuǎn)變觀念，強化內(nèi)控工作“率先垂范”的真正領(lǐng)導(dǎo)者，必須對單位財會報告的完整性與真實性有擔(dān)當(dāng)，對內(nèi)控制度的實效性與合理性負(fù)責(zé)任。為達(dá)到這樣的境界要求，財政部門可組織各單位負(fù)責(zé)人系統(tǒng)進(jìn)行相關(guān)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，基層財務(wù)部門也要通力協(xié)作，打好“邊鼓”，吹好“耳旁風(fēng)”，針對實際工作為領(lǐng)導(dǎo)做好宣傳，使單位負(fù)責(zé)人能夠真正確立起內(nèi)控建設(shè)與財會工作第一責(zé)任人的主體意識，創(chuàng)造出良好的控管環(huán)境。

——啟動思路，形成部門間“齊抓共管”的整體機制。通過內(nèi)部會計控制的健全完善，切實加強重要崗位與薄弱環(huán)節(jié)的治理與控制，責(zé)任細(xì)化，形成制度到人、責(zé)任到人齊抓共管的整體機制。首先，必須明確規(guī)避崗位與職務(wù)不相容的問題，內(nèi)控人員不得兼任他職；必須明確機構(gòu)與崗位的對應(yīng)職責(zé)權(quán)限，形成崗位與職務(wù)間形成相互制約、相互監(jiān)督的有效制衡機制；作為內(nèi)部控制核心環(huán)節(jié)的流程控制，具體方法應(yīng)進(jìn)一步明確其合理性與實效性，對各項財務(wù)性收支，必須嚴(yán)格遵循規(guī)定程序予以審批。

——統(tǒng)一思想，完善資產(chǎn)類“面面俱到”的綜合控制。對資產(chǎn)管理問題必須建立嚴(yán)格授權(quán)審批制，各項經(jīng)濟類業(yè)務(wù)要在授權(quán)審批的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)明確細(xì)化到相關(guān)部門的相關(guān)人員。未經(jīng)授權(quán)，對資產(chǎn)嚴(yán)格限制直接接觸，對各類物資財產(chǎn)嚴(yán)格履行定期盤點制度，盤點結(jié)果要及時與會計記錄核對，如有不一致必須及時查找原因、落實責(zé)任。對債務(wù)與債權(quán)要及時清理、核對，必須在規(guī)定程序下，經(jīng)嚴(yán)格審批后方可做出壞賬損失處置核銷。

——廣開渠道，落實預(yù)算制“事發(fā)未然”的超前介入。要有針對性地拓展部門預(yù)算的介入范圍，要力將單位全部財務(wù)類收支事項囊括其中，并實時對預(yù)算做出嚴(yán)格調(diào)整，如有可能必須追加程序。預(yù)算編制當(dāng)中要努力實現(xiàn)精預(yù)算與零預(yù)算，精細(xì)核定收支具體額度，精確落實支出的明細(xì)用途與方向，對項目資金必須細(xì)化到項目各個具體環(huán)節(jié)。

——環(huán)環(huán)相扣，規(guī)避審計制“亡羊補牢”的監(jiān)督困惑。要將內(nèi)部審計“一審、二帶、三推促”的作用予以充分發(fā)揮。要全面把控內(nèi)控的薄弱點與易損失環(huán)節(jié)，及時通過經(jīng)常、連續(xù)的監(jiān)督跟蹤審計，實時掌握審計中的問題動向，切實做到查一處、處置落實一處，不做“亡羊補牢”，但求“補牢圈羊”。

——夯實基礎(chǔ)，完善內(nèi)控制“有備無患”的制度規(guī)范。各行政事業(yè)單位要結(jié)合自己部門的實際狀況，依據(jù)國家已頒布的內(nèi)控制條款，請財政部門當(dāng)老師，的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步豐富切合實際的單位內(nèi)控制度，全面性的覆蓋確?！坝袀錈o患”。

——警鐘長鳴，確立預(yù)警制“未雨綢繆”的思想境界。實際工作當(dāng)中，要通過縱向與橫向數(shù)據(jù)對比，及時捕捉問題苗頭，未雨綢繆，及時對潛在風(fēng)險做出預(yù)警，將可能的財務(wù)風(fēng)險化解于萌芽之中。

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