公共服務(wù)供給側(cè)改革視角下的事業(yè)單位改革研究

寧 靚

(中國海洋大學(xué) 管理學(xué)院，山東 青島 266100)

公共服務(wù)供給側(cè)改革視角下的事業(yè)單位改革研究

寧 靚

(中國海洋大學(xué) 管理學(xué)院，山東 青島 266100)

公共服務(wù)供給側(cè)改革既是當(dāng)前我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重要環(huán)節(jié)，也是全面深化改革的重要內(nèi)容。事業(yè)單位作為我國當(dāng)前以及未來公共服務(wù)的主要供給載體，其改革進(jìn)程與公共服務(wù)供給側(cè)改革有著直接緊密的聯(lián)系，二者在實(shí)現(xiàn)過程中可以相互借力和共同推進(jìn)。圍繞公共服務(wù)供給側(cè)改革推進(jìn)事業(yè)單位改革要以事業(yè)單位的財政管理制度為先導(dǎo)，人事編制改革為重點(diǎn)，將完善事業(yè)單位內(nèi)部管理體制和運(yùn)行機(jī)制作為改革路徑，依托政府購買服務(wù)模式發(fā)揮市場機(jī)制作用，加強(qiáng)事業(yè)單位的內(nèi)外部監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量提高、內(nèi)涵品質(zhì)和效率提升。

公共服務(wù)；供給側(cè)改革；事業(yè)單位改革

一、引言

在2015年11月中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上，習(xí)近平總書記提出推進(jìn)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”并要求：在適度擴(kuò)大總需求的同時，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動力。此后，“供給側(cè)”逐漸成為我國改革與發(fā)展的熱點(diǎn)詞匯。供給側(cè)改革的目標(biāo)是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，通過提升供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，擴(kuò)大產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給，更好滿足廣大人民群眾的需要。

伴隨我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，公共服務(wù)的作用日益顯著。李克強(qiáng)總理在2016年11月為《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》年刊《世界2016》的撰文中將“增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給”，作為中國經(jīng)濟(jì)的兩大增長引擎之一，指出增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，既可以拉動有效需求，又有改善民生的作用。近幾年，我國社會大眾對于公共服務(wù)的需求快速增長，依據(jù)國家財政部對2011—2015年度全國公共財政支出情況的統(tǒng)計，屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的教育、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)以及醫(yī)療衛(wèi)生的總支出逐年增長，僅教育支出一項(xiàng)2015年支出金額比2011年同期增長了62.6%(見表1)。

表1 2011—2015年度部分公共服務(wù)項(xiàng)目全國公共財政支出情況

資料來源：依據(jù)國家財政部公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(單位：億元)

公共服務(wù)支出的擴(kuò)大一方面說明隨著我國人均GOP的持續(xù)穩(wěn)定性增長，社會對公共服務(wù)需求數(shù)量的快速增長已經(jīng)成為當(dāng)前我國社會的新常態(tài)和新特點(diǎn)；另一方面也反映出黨中央為適應(yīng)公共服務(wù)快速增長及時做出回應(yīng)，大幅度增加國家財政對關(guān)乎民生的公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)投入。盡管如此，中國社會科學(xué)院連續(xù)3年基于我國38個城市超過6萬份調(diào)查問卷結(jié)果而形成的《公共服務(wù)藍(lán)皮書》指出，現(xiàn)階段我國社會經(jīng)濟(jì)改革的“內(nèi)輪差效應(yīng)”顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)改革與社會改革不同步，“重經(jīng)濟(jì)、輕民生”，社會改革滯后于經(jīng)濟(jì)改革的問題，已經(jīng)導(dǎo)致了公共服務(wù)產(chǎn)品供給的種類、數(shù)量和效率不能滿足廣大人民群眾的需要。具有公共產(chǎn)品特質(zhì)的基本公共服務(wù)總量不足、供給不平衡、結(jié)構(gòu)不合理將會成為制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要障礙。目前，我國的教育、公共衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等基本公共服務(wù)的供給總量不足和供給分布不均等問題相當(dāng)突出。例如在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)，其醫(yī)療機(jī)構(gòu)、床位、醫(yī)師密度是衛(wèi)生資源最弱的粵東地區(qū)的2.15倍、2.23倍和2.35倍*王暉余、禇曉亮：《“十三五”規(guī)劃著力補(bǔ)強(qiáng)小康“短板”》，《經(jīng)濟(jì)參考報》2015年3月12日。。另外，公共服務(wù)的變化與私人產(chǎn)品的需求與供給、政府財政收入等存在相關(guān)性，有學(xué)者指出，公共產(chǎn)品供給的變化將會改變社會對私人產(chǎn)品的需求或者供給，因此也會影響到政府的財政收入*Lau, L. J., Sheshinski, E. andJ. E. Stiglitz, Efficiency in the Optimum Supply of Public Goods, Econometrica, Vol. 46, No. 2, 1978, pp.269-284.。

由于受短期內(nèi)社會力量參與公共服務(wù)動力不足、能力有限等條件的制約，事業(yè)單位當(dāng)前及未來相當(dāng)長時間都是我國公共服務(wù)供給的重要載體，承擔(dān)著大多數(shù)公共服務(wù)的供給責(zé)任。因此，推進(jìn)事業(yè)單位改革對于重新構(gòu)建中國的公共服務(wù)體系，增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，解決社會對公共服務(wù)多樣性和需求快速增長與優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給不足之間的矛盾，從而推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并最終助力我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、公共服務(wù)供給側(cè)改革與事業(yè)單位改革關(guān)聯(lián)性分析

(一)理論層面的分析

供給側(cè)概念屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論范疇，源于以薩伊為代表的供給學(xué)派“供給自動創(chuàng)造需求”學(xué)說，通過加強(qiáng)“供給管理”、激發(fā)市場主體活力是其重要理論依據(jù)。供給學(xué)派主張通過減少政府對市場的干預(yù)，利用減稅和限制貨幣發(fā)行量來刺激社會投資的積極性，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定物價以及資源的優(yōu)化配置。但是我國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在改革背景、針對性、宏觀調(diào)控思路和理論依據(jù)等方面還與西方的供給學(xué)派存在著很大的差異*裴長洪：《中國供給側(cè)改革與美國供給學(xué)派的區(qū)別在哪里?》，第五屆CF40-PIIE中美經(jīng)濟(jì)學(xué)家學(xué)術(shù)會，2016年5月21日。，其重點(diǎn)是解決有效供給能力不足帶來大量“需求外溢”的結(jié)構(gòu)性問題，根本目的“是使我國供給能力更好滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質(zhì)文化和生態(tài)環(huán)境需要”*依據(jù)習(xí)近平總書記2016年1月18日在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆五中全會精神專題研討班上的講話整理。。在理論層面上，有學(xué)者指出我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革屬于在馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)指導(dǎo)下，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會實(shí)踐發(fā)展的理論創(chuàng)新*邱海平：《馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)對于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義》，《紅旗文稿》2016年第3期。，不僅要求市場在資源配置中起決定性作用，而且也強(qiáng)調(diào)更好發(fā)揮政府作用。基于此，在公共服務(wù)領(lǐng)域解決“供需錯配”的供給側(cè)問題，推進(jìn)公共服務(wù)體系供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，除了需要讓市場發(fā)揮決定性作用，推動“民辦機(jī)構(gòu)對參與公共服務(wù)體系建設(shè)和事業(yè)的發(fā)展”*楊宜勇、邢偉：《公共服務(wù)體系的供給側(cè)改革研究》，《學(xué)術(shù)前沿》2016年第3期(上)。，還需要重視作為我國公共部門重要組成部分的、由政府組織設(shè)立的事業(yè)單位的作用。深化事業(yè)單位改革，改善事業(yè)單位的績效，對于提高公共服務(wù)質(zhì)量具有關(guān)鍵性意義*世界銀行：《中國：深化事業(yè)單位改革，改善公共服務(wù)供給》，《經(jīng)濟(jì)研究》2005年第8期。。

從公共產(chǎn)品理論分析，盡管養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)產(chǎn)品具有外部經(jīng)濟(jì)性，可以通過市場運(yùn)作或由非政府的社會組織提供，但如果缺乏完善的宏觀社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及私營企業(yè)、社會組織內(nèi)部的管理制度保證，容易發(fā)生私營企業(yè)、社會組織偏離公益性的價值取向而片面追求功利主義的傾向，從而給社會和公眾帶來負(fù)面效應(yīng)的“市場失靈”和第三部門“志愿失靈”。面對這樣的問題，Medema指出政府干預(yù)可以解決市場失靈，提高公共服務(wù)供給效率*Medema, G. S. Public Choice and Deviance: A Comment, American Journal of Economics& Sociology, 2004, 63(1)，pp.51-54.。雖然“政府干預(yù)”的程度、方式和正當(dāng)性依然存在諸多爭議，但就我國國情而言，主要由事業(yè)單位供給的公共服務(wù)項(xiàng)目，帶有強(qiáng)烈的公益性、非營利性特點(diǎn)，而且作為公共產(chǎn)品它們被全社會所需要。由于目前我國公共服務(wù)市場發(fā)育不成熟，社會組織的發(fā)展明顯落后于社會大眾對公共服務(wù)需求的增長，社會組織不僅數(shù)量少、服務(wù)能力弱，缺乏參與服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而且對政府有較高的依附性。因此，綜合考慮現(xiàn)階段我國包括社會組織在內(nèi)的社會力量存在的上述缺陷，要保持公益類公共服務(wù)項(xiàng)目的公平性，在推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)改革時必須重視公立事業(yè)單位的作用，發(fā)揮其以公共利益最大化為宗旨的特點(diǎn)，將公共服務(wù)供給側(cè)改革與事業(yè)單位改革緊密銜接。

(二)實(shí)踐層面的分析

事業(yè)單位作為傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給主體，一直承擔(dān)了大量非營利性、公益性公共服務(wù)的供給責(zé)任。但是其在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的運(yùn)行機(jī)制、管理體制和資源配置方式，已經(jīng)嚴(yán)重滯后于我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是社會對公共服務(wù)的需求，事業(yè)單位改革亟待推進(jìn)。早在2012年中共中央國務(wù)院公開發(fā)布的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》就明確提出通過事業(yè)單位分類改革，“形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系”，目的就是為了改變事業(yè)單位公共服務(wù)供給效率低下、機(jī)制僵化、人浮于事的狀況。從改革進(jìn)行的實(shí)際情況看，動力不足、推進(jìn)緩慢的問題還普遍存在。2015年10月，黨的十八屆五中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，明確要求增加公共服務(wù)供給，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，轉(zhuǎn)變政府職責(zé)，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平。這實(shí)質(zhì)上是在我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，從國家戰(zhàn)略層面提出了公共服務(wù)供給側(cè)改革問題。而公共服務(wù)供給側(cè)改革的提出，也為我國事業(yè)單位下一步改革提供了理論支撐、動力支持和新的突破口，將事業(yè)單位改革推入到一個新的階段性高度。

事業(yè)單位改革的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是有效解決公共產(chǎn)品和服務(wù)供給機(jī)制選擇及供給效率改善的問題*句華、楊騰原：《養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域公私伙伴關(guān)系研究綜述》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2015年第3期。，即通過激發(fā)事業(yè)單位活力，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，進(jìn)而提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，促進(jìn)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn), 這在本質(zhì)上與我國公共服務(wù)體系創(chuàng)新和進(jìn)行公共服務(wù)供給側(cè)改革的主旨是相符的。另外，隨著我國推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)改革，重構(gòu)公共服務(wù)體系、完善公共服務(wù)多元供給機(jī)制，需要在維護(hù)弱勢群體(如民政部門收養(yǎng)的“三無”人員)的利益前提下，實(shí)現(xiàn)政府平穩(wěn)退出部分非基本公共服務(wù)供給。而政府退出后的公共服務(wù)市場上，為了規(guī)避“市場失靈”和第三部門“志愿失靈”所帶來的風(fēng)險，保障公益性服務(wù)的有效供給，由政府舉辦、具有非營利性質(zhì)的事業(yè)單位成為代替政府直接提供公共服務(wù)供給職責(zé)的重要選擇。與企業(yè)相比，事業(yè)單位提供的主要是公益性公共服務(wù)，非營利是其核心特征，因此可在相當(dāng)程度上關(guān)注公平與公正；與政府相比，事業(yè)單位從事的公共服務(wù)不是通過強(qiáng)制性權(quán)力來實(shí)現(xiàn)的，這不僅可以發(fā)揮其專業(yè)性、服務(wù)性優(yōu)勢，還可以從多方面獲取資源，并參與市場競爭，具有自主性和靈活性*李文釗、董克用：《中國事業(yè)單位改革：理念與政策建議》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2010年第5期。；與民間非營利組織相比，公立事業(yè)單位資金來源穩(wěn)定、服務(wù)覆蓋面廣、在均等提供基本公共服務(wù)方面更具優(yōu)勢。從這個意義上，由事業(yè)單位從事公益服務(wù)對于經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定性發(fā)展和政府履行職能是必須的*李強(qiáng)：《為何需要事業(yè)單位？——兼論事業(yè)單位改革戰(zhàn)略》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2013年第4期。。事業(yè)單位作為政府設(shè)立的提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，其功能和作用需要強(qiáng)化，從而有效代替政府完成那些“公益性”“公共性”的服務(wù)項(xiàng)目。

綜上所述，公共服務(wù)供給側(cè)改革與事業(yè)單位之間不僅存在著密切的關(guān)聯(lián)性，而且二者在實(shí)現(xiàn)過程中可以相互借力和共同推進(jìn)。但是在實(shí)踐中，如何圍繞事業(yè)單位改革推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)改革或借力公共服務(wù)供給側(cè)改革推進(jìn)事業(yè)單位改革？改革涉及哪些內(nèi)容？改革通過什么路徑展開？改革中事業(yè)單位的人員和資金如何妥善安排？改革后的事業(yè)單位管理方式與運(yùn)行機(jī)制應(yīng)怎樣轉(zhuǎn)變？這需要加強(qiáng)頂層設(shè)計，提出系統(tǒng)、可操作的改革思路與方案。

三、加快事業(yè)單位改革，推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)改革

(一)以事業(yè)單位財政管理制度改革為先導(dǎo)，探索資金來源渠道的多元化

資金作為保障公共服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定供給的首要資源，是促進(jìn)事業(yè)單位改善公共服務(wù)供給硬環(huán)境的重要條件。我國事業(yè)單位的資金來源渠道主要有三個:政府財政撥款、民間捐贈和服務(wù)收費(fèi)。其中，政府財政撥款是事業(yè)單位資金的主要來源渠道。目前，我國財政全額撥款、差額撥款、自收自支事業(yè)單位分別占60%、20%、20%左右，事業(yè)單位無論是以財政供養(yǎng)人員的絕對數(shù)量還是從財政供養(yǎng)率這一相對數(shù)量指標(biāo)來衡量，在財政支持方面對政府的依賴性相當(dāng)嚴(yán)重。在當(dāng)前我國政府財政支出壓力增大，實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)入關(guān)鍵時期的背景下，要求事業(yè)單位公共服務(wù)供給能力質(zhì)的提升，需要以改革事業(yè)單位財政管理制度為先導(dǎo)，擴(kuò)大資金來源的多元化渠道。第一，對于仍然依靠政府財政全額撥款的公益一類事業(yè)單位，要加強(qiáng)財政撥款事業(yè)單位預(yù)算管理，建立項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)與機(jī)構(gòu)編制相匹配的預(yù)算安排機(jī)制，減少單位養(yǎng)閑人和轉(zhuǎn)包公共服務(wù)的行為；第二，對公益二類事業(yè)單位在經(jīng)費(fèi)來源上從單一依賴財政撥款，到主要依靠政府購買服務(wù)資金加有限的財政補(bǔ)助這一巨大轉(zhuǎn)變，一方面應(yīng)該按照既要保障生存，又不能管的過多的原則分類建立公益二類事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)體系，另一方面需要鼓勵公益二類事業(yè)單位在充分履行政府購買服務(wù)任務(wù)的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)有的設(shè)備和人力資源積極參與市場競爭，通過高品質(zhì)、高水平的公共服務(wù)供給增加收入；第三，在國家相關(guān)政策指導(dǎo)下，積極引入PPP(公私合作伙伴關(guān)系)模式，通過探索與私營部門合作的融資租賃和特許經(jīng)營等方式，利用私人資本購置先進(jìn)的設(shè)備儀器、設(shè)備，改善事業(yè)單位公共服務(wù)供給的條件，提高事業(yè)單位公共服務(wù)供給的效能和品質(zhì)。

(二)以推進(jìn)人事編制管理改革為重點(diǎn)，控制事業(yè)單位總量盤活存量

國際上，英國卡梅倫政府從2010年開始的非政府部門公共機(jī)構(gòu)改革，雖然對481個公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行很大程度的縮減，將其中199個撤銷、181個合并為57個，最終公共機(jī)構(gòu)的總數(shù)量縮減了250個以上，相對于總數(shù)為901個的公共機(jī)構(gòu)削減了近三成，但是仍然保留了一些提供咨詢、教育等公共服務(wù)項(xiàng)目的非政府部門公共機(jī)構(gòu)*尚虎平、于文軒：《從“職能革命”到公共機(jī)構(gòu)改革——卡梅隆聯(lián)合政府公共機(jī)構(gòu)改革對我國事業(yè)單位改革的啟示》，《財經(jīng)科學(xué)》2011年第7期。。在公共服務(wù)高度市場化的美國，政府依據(jù)社會發(fā)展需要，選擇多元化、多中心公共服務(wù)供給模式，但是對于公共性、公益性強(qiáng)的公共服務(wù)項(xiàng)目，如教育、健康和社會服務(wù)等也多由政府管理的公共機(jī)構(gòu)來提供。對照國外經(jīng)驗(yàn)，作為服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，滿足人民群眾享受公益性服務(wù)權(quán)益的主要載體和重要的公共服務(wù)“供給端”，事業(yè)單位必須具有合適的人員編制規(guī)模與機(jī)構(gòu)設(shè)置才能有效履行它所承擔(dān)的職能。適當(dāng)?shù)木幹埔?guī)模與機(jī)構(gòu)設(shè)置也是深化事業(yè)單位改革、構(gòu)建中國特色公益服務(wù)體系，提供符合民生需要的各類公共服務(wù)的保證。我國目前有事業(yè)單位111萬個，編制內(nèi)人數(shù)達(dá)到3153萬人是全國公務(wù)員人數(shù)的近4.4倍*依據(jù)人社部2016年初發(fā)布的《2015年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2015年底，全國共有公務(wù)員716.7萬人。，事業(yè)單位人數(shù)也占到全國財政供養(yǎng)人數(shù)的50%左右*全國公共財政供養(yǎng)人數(shù)的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)目前還存在分歧，也缺乏官方公布的數(shù)據(jù)。此處采用6400萬人進(jìn)行計算，數(shù)據(jù)來源于新華社《經(jīng)濟(jì)參考報》2015年9月17日，對中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會副會長、北京改革和發(fā)展研究會會長陳劍的采訪報道整理。，再加上事業(yè)單位的離退休人員，實(shí)質(zhì)上已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國財政供養(yǎng)人數(shù)的半數(shù)以上。為推進(jìn)我國事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制及人事改革，2011年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善機(jī)構(gòu)編制管理嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的通知》，要求在嚴(yán)格控制事業(yè)單位總量的基礎(chǔ)上，“盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有增有減”。這種動態(tài)式管理的思路實(shí)質(zhì)上是為了解決我國部分事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)模小，人力、財力、物力相對分散，不利于形成合力的問題，將事業(yè)單位改革的重點(diǎn)由關(guān)注“量”的減少，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)有存量下，重視“質(zhì)”的提高。事業(yè)單位的核心能力是其長期形成的專業(yè)化的公共服務(wù)供給能力以及對所涉及服務(wù)項(xiàng)目人、財、物等資源的調(diào)動及支配能力。要盤活事業(yè)單位存量，實(shí)現(xiàn)“供給管理”，首先就要以完善事業(yè)單位人事編制機(jī)構(gòu)管理為重點(diǎn)：第一，在嚴(yán)格控制事業(yè)單位編制的基礎(chǔ)上，逐步形成以市場為導(dǎo)向的聘用制度，發(fā)揮“看不見的手”在配置人力資源方面的基礎(chǔ)性作用，公開招聘、擇優(yōu)錄用，實(shí)現(xiàn)有利于公共服務(wù)有效供給的人員配備和流動機(jī)制；第二，以現(xiàn)代企業(yè)的崗位管理制度為參考，通過專業(yè)技術(shù)等崗位設(shè)置的改革，調(diào)動事業(yè)單位中現(xiàn)有的具備技術(shù)專長員工對于提供公共服務(wù)的積極性，充分發(fā)揮其專業(yè)性能力強(qiáng)的潛力；第三，加強(qiáng)包括事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險和失業(yè)保險在內(nèi)的配套制度改革，妥善處理落聘人員的分流安置工作，從而優(yōu)化公共服務(wù)供給側(cè)改革的外部社會環(huán)境。

(三)以完善事業(yè)單位內(nèi)部管理體制和運(yùn)行機(jī)制為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置

雖然在改革開放之初，我國事業(yè)單位的改革就開始啟動，但是由于深受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，其在管理體制與運(yùn)行機(jī)制方面存在的諸多不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的深層次問題尚未得到根本解決，導(dǎo)致部分事業(yè)單位的供給能力現(xiàn)狀與公共服務(wù)需求與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求不符，不能適應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革運(yùn)行的大環(huán)境，具體表現(xiàn)在：事業(yè)單位分布和機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，人力、物力和技術(shù)資源得不到優(yōu)化配置；管理體制不健全，職責(zé)分工不清，行政化傾向嚴(yán)重；事業(yè)單位的獨(dú)立法人身份模糊，未能真正成為市場主體，服務(wù)能力弱化等。吳平、陳榮華指出“中國事業(yè)單位的問題，本質(zhì)上并不是人員過多，而是機(jī)制僵化導(dǎo)致的效率低下，以及機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的行為扭曲”*吳平、陳榮華：《重塑事業(yè)單位內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制探討》，《地方財政研究》2009年第7期。。因此，面對這些事業(yè)單位改革中的“頑疾”，要想徹底解決，需要著力消除制約事業(yè)單位發(fā)展的體制性障礙，建立“科學(xué)、高效、規(guī)范”的事業(yè)單位管理體制與運(yùn)行機(jī)制?！翱茖W(xué)”的管理體制就是要依據(jù)市場需要，尊重市場運(yùn)行規(guī)律和供需關(guān)系法則，在符合國家法律和政策的前提下，事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置要做到因需設(shè)崗、因事設(shè)崗，杜絕因人設(shè)崗、因事找人等現(xiàn)象的發(fā)生，撤并低水平、社會效益差、重復(fù)設(shè)置的機(jī)構(gòu)，避免事業(yè)單位成為政府富余人員的“蓄水池”；“高效”運(yùn)行機(jī)制設(shè)立的前提是要確立事業(yè)單位獨(dú)立的法人治理模式，實(shí)行管辦分離、政事分開，事業(yè)單位與政府之間的關(guān)系由行政隸屬關(guān)系向合同契約關(guān)系轉(zhuǎn)變。通過引導(dǎo)事業(yè)單位進(jìn)入市場，整合資源，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，做大做強(qiáng)公益性公共服務(wù)；“規(guī)范”是指要建立有效、強(qiáng)力的事業(yè)單位內(nèi)部權(quán)力制約和監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范公共服務(wù)供給過程中決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互制衡，確保事業(yè)單位公共服務(wù)供給的健康、高效運(yùn)行。

(四)以推進(jìn)政府購買服務(wù)為依托，發(fā)揮市場機(jī)制在事業(yè)單位改革中的作用

我國的公共服務(wù)供給側(cè)改革，是讓政府、市場和社會在公共服務(wù)供給中各盡其責(zé)，各展所長，提高公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，擴(kuò)大公共服務(wù)受益范圍。政府購買服務(wù)模式的運(yùn)用搭建了政府與市場之間的橋梁，實(shí)現(xiàn)了政府、市場、社會等多元主體之間的合理定位和良性互動，是政府運(yùn)用市場機(jī)制解決公共服務(wù)領(lǐng)域總量供給不足、供給不均衡矛盾的有效工具。在我國著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，國務(wù)院2016年6月成立政府購買服務(wù)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，這凸顯出對政府購買服務(wù)的進(jìn)一步重視。

在政府購買服務(wù)與我國事業(yè)單位改革之間建立明確的關(guān)系，從國家政策層面可以追溯至十八屆三中全會制定的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，該決定圍繞“加快轉(zhuǎn)變政府職能”提出“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度”要求，首次將事業(yè)單位改革與政府購買公共服務(wù)并列表述。2014年1月召開的全國政府購買服務(wù)工作會議提出了“鼓勵事業(yè)單位參與提供公共服務(wù)，通過政府購買服務(wù)倒逼事業(yè)單位加快改革步伐”的思路。2015年財政部聯(lián)合民政部、工商總局印發(fā)的《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》第九條中更是明確要求：“政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)與事業(yè)單位改革相結(jié)合，推動事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織”。從實(shí)踐意義上，政府購買服務(wù)從短期看有助于事業(yè)單位明確和理順與政府的關(guān)系，促進(jìn)事業(yè)單位強(qiáng)化其公共服務(wù)供給主體的能力和公益屬性，調(diào)動其長期累積形成的公共服務(wù)供給所需的物質(zhì)資源和技術(shù)優(yōu)勢，以解決短期內(nèi)社會力量參與公共服務(wù)動力不足、能力有限等問題；從長期看，隨著公共服務(wù)市場的成熟和政府購買服務(wù)范圍的擴(kuò)大，部分事業(yè)單位作為政府購買公共服務(wù)的承接主體參與市場競爭，可以逼迫其在競爭壓力下加快組織變革、提升組織績效，并促使具有市場競爭能力的事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)或者社會組織，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給由單一壟斷式向多元合作式的結(jié)構(gòu)性變革。因此，事業(yè)單位改革應(yīng)該依托政府購買服務(wù)模式，充分發(fā)揮市場機(jī)制在公共服務(wù)供給體系創(chuàng)新中的作用，以合同競爭的契約型制度促使事業(yè)單位調(diào)整公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)，使其增強(qiáng)適應(yīng)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，助力公共服務(wù)供給側(cè)改革的實(shí)施。

(五)以建立全方位監(jiān)管體系為保障，著力提高事業(yè)單位服務(wù)供給的效率與公平性

在事業(yè)單位改革中引入市場機(jī)制，通過市場競爭作用實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)部的資源優(yōu)化配置，利用法人治理結(jié)構(gòu)建立事業(yè)單位科學(xué)的管理體制與運(yùn)行機(jī)制，并不意味著政府責(zé)任可以完全退出。具有我國特色的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革強(qiáng)調(diào)了市場與政府的雙效作用，市場需要政府的配合，這要求政府建立統(tǒng)一的權(quán)威性強(qiáng)的事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一的法律規(guī)范，避免政出多門、職責(zé)不清的問題，該監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立，首先要明確和理順產(chǎn)權(quán)方面的政事關(guān)系，確保事業(yè)單位的法人自主權(quán)，減少上級政府部門對事業(yè)單位內(nèi)部運(yùn)行的干涉，避免“監(jiān)管失靈”和“利益共謀”的風(fēng)險。另外，現(xiàn)階段事業(yè)單位的類型化已經(jīng)成為客觀存在的事實(shí)，但是分類后的事業(yè)單位，特別是對部分允許參與市場競爭，對公益性服務(wù)收取一定費(fèi)用的事業(yè)單位如何進(jìn)行監(jiān)管，以避免市場化可能帶來公益服務(wù)的質(zhì)量與公益服務(wù)提供的效率下降，及基本公共服務(wù)使用權(quán)的分配不公等多方面問題，一方面，要求事業(yè)單位外部監(jiān)管體系體現(xiàn)社會化的特質(zhì)，引入服務(wù)使用者、社會組織和其他第三方機(jī)構(gòu)對事業(yè)單位提供公共服務(wù)質(zhì)量和效率的監(jiān)督；另一方面，事業(yè)單位內(nèi)部需要建立科學(xué)的內(nèi)部監(jiān)管和績效考核體系，通過強(qiáng)化監(jiān)管與績效評估，促使事業(yè)單位更加注重投入和產(chǎn)出的效率，為社會提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。通過“內(nèi)外監(jiān)督結(jié)合”“自律與他律結(jié)合”形成的全方位、多元化監(jiān)管體系，保障事業(yè)單位在參與公共服務(wù)供給側(cè)改革、提高公共服務(wù)供給效率過程中，堅持公益性、公平性的價值取向，實(shí)現(xiàn)為社會群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)的改革與發(fā)展目標(biāo)。

(責(zé)任編輯：陸影)

2016-08-26

寧 靚(1981—)，女，中國海洋大學(xué)管理學(xué)院講師、碩士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)楣卜?wù)、公共政策研究。

本文系教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“公共服務(wù)外包風(fēng)險因素識別與規(guī)避對策研究”(項(xiàng)目編號：12YJC630143)的階段性成果。

D632

A

1003-4145[2017]01-0094-05