構(gòu)建基層黨建總體格局的研究與思考

中共上海市浦東新區(qū)委員會(huì)組織部

[摘 要]

加強(qiáng)對(duì)基層黨建的頂層設(shè)計(jì)，提高工作的整體性、系統(tǒng)性和科學(xué)性，是黨建理論研究和實(shí)踐探索的重要課題之一。浦東新區(qū)緊扣自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)和科創(chuàng)中心建設(shè)等國(guó)家戰(zhàn)略，立足“一流黨建促一流開發(fā)”的黨建實(shí)踐，研究提出了構(gòu)建“1+2+1”基層黨建新格局的思路和設(shè)想，是推進(jìn)黨建工作整體化、提高黨建工作有效性的有益探索。

[關(guān)鍵詞]基層黨建；整體性；總體格局

[中圖分類號(hào)] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2017）03-0051-03

習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)改革要樹立系統(tǒng)思想，推動(dòng)有條件的地方和領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)改革措施系統(tǒng)集成。”浦東作為全國(guó)改革開放的最前沿，面對(duì)“四個(gè)中心”核心功能區(qū)建設(shè)、自貿(mào)區(qū)建設(shè)和科創(chuàng)中心建設(shè)等新戰(zhàn)略目標(biāo)，面對(duì)浦東經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、城市化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)組織的新變化，以及社會(huì)思想文化多元化、社會(huì)利益主體多元化等帶來的新挑戰(zhàn)，我們的基層黨建也需要在加強(qiáng)整體性和系統(tǒng)性設(shè)計(jì)上下功夫。

（一）由點(diǎn)到面、由城區(qū)開發(fā)區(qū)向郊區(qū)農(nóng)村的梯次開發(fā)、縱深推進(jìn)，帶來了管理格局和組織形態(tài)的大變動(dòng)大調(diào)整，要求我們黨的組織體系必須更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化。隨著城鎮(zhèn)化、城市化的推進(jìn)，相較新的區(qū)情社情，浦東基層黨的組織布局、組織功能、組織運(yùn)行還比較傳統(tǒng)，僅靠對(duì)原有黨建組織體系“打補(bǔ)丁”的做法已不夠，必須站在全局、整體和系統(tǒng)的高度，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理兩大領(lǐng)域，進(jìn)行科學(xué)的再規(guī)劃和再布局，著重回應(yīng)和解決黨的領(lǐng)導(dǎo)與治理的現(xiàn)代化問題。

（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的深入發(fā)展，帶來了大量新興組織和優(yōu)秀群體的涌現(xiàn)集聚，要求我們黨的工作必須著力向體制外延伸、在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最活躍的細(xì)胞上拓展覆蓋。在自貿(mào)區(qū)建設(shè)、科創(chuàng)中心建設(shè)的大背景下，“四新”經(jīng)濟(jì)（新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式）蓬勃發(fā)展?！皟尚隆苯M織和從業(yè)人員是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新的中堅(jiān)力量、“核心群體”。這就要求我們必須把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最活躍的細(xì)胞保持在黨的工作視野中，使黨組織的作用和影響在新型組織、“核心群體”中不缺位、不失靈。

（三）市場(chǎng)化、法治化、網(wǎng)絡(luò)化成為時(shí)代發(fā)展新特征和新趨勢(shì)，給黨建工作帶來了沖擊，要求我們創(chuàng)新變革工作理念和方式方法。目前主要受到三方面沖擊：一是新機(jī)制的沖擊，即讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和充分發(fā)揮好政府作用。浦東承擔(dān)了自貿(mào)區(qū)建設(shè)和科創(chuàng)中心建設(shè)的重任。加強(qiáng)在市場(chǎng)領(lǐng)域黨的組織建設(shè)和工作覆蓋，在市場(chǎng)各類主體中發(fā)揮政治引領(lǐng)作用，是現(xiàn)實(shí)的迫切需要。二是新方式的沖擊，即依法辦事。法治面向每個(gè)個(gè)體、面向整個(gè)社會(huì)，其普適性特點(diǎn)要求法律規(guī)定給個(gè)人留出自由裁量空間，管理方法也要求從直接約束轉(zhuǎn)為適度限制，從直接指揮轉(zhuǎn)為間接引導(dǎo)，這對(duì)傳統(tǒng)行政化管理的針對(duì)性、嚴(yán)密性是一種挑戰(zhàn)。三是新技術(shù)的沖擊，最突出的特點(diǎn)就是網(wǎng)絡(luò)。在新的歷史條件下，黨建工作只有用新理念、新方法來解決面臨的新問題、新挑戰(zhàn)，才能真正取得讓人認(rèn)同、令人滿意的實(shí)質(zhì)性成效。

新形勢(shì)下，浦東的基層黨建應(yīng)著眼浦東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和政府職能轉(zhuǎn)變要求，圍繞“破區(qū)隔、強(qiáng)統(tǒng)籌、重功能”的原則，著力構(gòu)建“1+2+1”的基層黨建新格局：以提高系統(tǒng)性、整體性、有效性為目標(biāo)，以區(qū)黨建領(lǐng)導(dǎo)小組及其領(lǐng)導(dǎo)下的區(qū)域化黨建促進(jìn)會(huì)組織體系為主體（即“1”），以經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域?yàn)橹鞯男袠I(yè)黨建體系、社會(huì)治理領(lǐng)域?yàn)橹鞯纳鐓^(qū)黨建體系為支撐（即“2”），以各個(gè)主體的單位黨建體系為基礎(chǔ)（即“1”），集組織網(wǎng)絡(luò)、運(yùn)行平臺(tái)、工作機(jī)制、資源支撐等要素為一體的基層黨建工作格局。

（一）構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的區(qū)域黨建主體架構(gòu)。一方面，建立區(qū)、街鎮(zhèn)兩層面的區(qū)域黨建平臺(tái)體系，完善組織覆蓋。在區(qū)委及其黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，以區(qū)域化黨建促進(jìn)會(huì)為主平臺(tái)，建立區(qū)和街鎮(zhèn)分會(huì)兩個(gè)層面的區(qū)域化黨建平臺(tái)，積極構(gòu)建區(qū)域內(nèi)各級(jí)各類黨組織之間全方位、寬領(lǐng)域、多層面的對(duì)話交流與協(xié)作共建平臺(tái)，發(fā)揮區(qū)委在面上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、凝聚各方、引領(lǐng)示范作用。在區(qū)黨建促進(jìn)會(huì)實(shí)行以專委會(huì)為內(nèi)部構(gòu)架的運(yùn)行模式，按照系統(tǒng)相同、行業(yè)相近、領(lǐng)域相關(guān)的原則，對(duì)應(yīng)社區(qū)黨建和行業(yè)黨建兩大領(lǐng)域，分別組建社區(qū)治理、行業(yè)管理服務(wù)、自貿(mào)區(qū)建設(shè)等專門委員會(huì)。社區(qū)治理專業(yè)委員會(huì)主要是統(tǒng)籌指導(dǎo)社區(qū)黨建工作，對(duì)接區(qū)、街鎮(zhèn)、村居三級(jí)社區(qū)黨建組織體系；行業(yè)管理服務(wù)專業(yè)委員會(huì)主要是統(tǒng)籌指導(dǎo)行業(yè)黨建工作，對(duì)接區(qū)、委辦局（行業(yè)主管部門）、行業(yè)協(xié)會(huì)行業(yè)黨建組織體系；自貿(mào)區(qū)建設(shè)專業(yè)委員會(huì)主要是統(tǒng)籌指導(dǎo)開發(fā)區(qū)黨建工作，以開發(fā)區(qū)黨建促進(jìn)會(huì)片會(huì)為工作平臺(tái)，以開發(fā)區(qū)為核心，聯(lián)動(dòng)周邊街鎮(zhèn)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、駐區(qū)單位和企業(yè)，形成以促進(jìn)會(huì)片區(qū)委員會(huì)為組織形式的區(qū)域化黨建方式，協(xié)同推動(dòng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和功能開發(fā)。通過上述專業(yè)委員會(huì)及其對(duì)應(yīng)的組織體系，形成縱向到底、橫向到邊的總體工作框架，實(shí)現(xiàn)在區(qū)域黨建平臺(tái)上對(duì)社區(qū)黨建和行業(yè)黨建的總攬和協(xié)調(diào)，提高區(qū)委在面上統(tǒng)籌指導(dǎo)的針對(duì)性和有效性，實(shí)現(xiàn)各類型黨建多核運(yùn)轉(zhuǎn)，多元融合。

另一方面，建立開發(fā)區(qū)片區(qū)工作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)工作覆蓋。圍繞組團(tuán)發(fā)展和管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)，按照全覆蓋的要求，在開發(fā)區(qū)片區(qū)層面建立區(qū)域化黨建的工作體系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨建和行業(yè)黨建在片區(qū)的工作覆蓋。即依托開發(fā)區(qū)管委會(huì)，具體統(tǒng)籌指導(dǎo)各開發(fā)區(qū)綜合黨委，領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)黨建工作。以開發(fā)區(qū)為核心，按照組團(tuán)式發(fā)展的要求，聯(lián)動(dòng)周邊街鎮(zhèn)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、駐區(qū)單位和企業(yè)，形成以促進(jìn)會(huì)片區(qū)委員會(huì)為組織形式的區(qū)域化黨建方式，協(xié)同推動(dòng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和功能開發(fā)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)黨建、社區(qū)黨建在開發(fā)區(qū)區(qū)域黨建平臺(tái)框架內(nèi)的聯(lián)動(dòng)和整合。

（二）構(gòu)建立體多元、重在服務(wù)的社區(qū)黨建體系。一方面，完善街鎮(zhèn)、居村兩個(gè)層面的組織體系，開展以網(wǎng)格黨建為抓手的區(qū)域黨建。街鎮(zhèn)層面，以黨建聯(lián)建、協(xié)商共治、和諧共建等為抓手，在社區(qū)黨委、黨建辦、黨建服務(wù)中心工作模式下，做實(shí)做強(qiáng)黨建促進(jìn)會(huì)分會(huì)，進(jìn)一步強(qiáng)化黨在街鎮(zhèn)層面的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，依托區(qū)域管理的職能，推動(dòng)城市管理職能力量的功能整合和社區(qū)民生服務(wù)的資源集聚，并向下放送，重點(diǎn)是發(fā)揮黨組織的組織優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)，以建設(shè)服務(wù)型黨組織為切入點(diǎn)，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、各方參與的區(qū)域黨建格局。居村層面，以居村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)主體，開展以單元網(wǎng)格為基礎(chǔ)的網(wǎng)格黨建。依托居民區(qū)“大黨委制”，做實(shí)樓組黨建、隊(duì)組黨建、農(nóng)村合作社黨建等載體，發(fā)揮居村、樓隊(duì)黨組織在網(wǎng)格區(qū)域化黨建中的領(lǐng)導(dǎo)核心和組織協(xié)調(diào)作用，重點(diǎn)是暢通協(xié)調(diào)各方訴求表達(dá)，激活基層黨組織的活力，提高精準(zhǔn)服務(wù)的水平，創(chuàng)新推動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)下的村居自治。

另一方面，建立健全鎮(zhèn)管社區(qū)工作平臺(tái)，開展以責(zé)任網(wǎng)格為基礎(chǔ)的網(wǎng)格黨建。在街鎮(zhèn)、村居兩級(jí)組織體系的基礎(chǔ)上，針對(duì)人口密集和快速城市化網(wǎng)格部分，實(shí)行以鎮(zhèn)管社區(qū)黨委為模式的工作覆蓋。即對(duì)人口規(guī)模達(dá)到5萬人，網(wǎng)格面積達(dá)到5平方公里以上的區(qū)域（即符合基本管理單元標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域），建立鎮(zhèn)管社區(qū)黨委體制，負(fù)責(zé)對(duì)應(yīng)的責(zé)任網(wǎng)格范圍內(nèi)的區(qū)域化黨建工作，強(qiáng)化“兩委一中心”（社區(qū)黨委、社區(qū)委員會(huì)和社區(qū)服務(wù)中心）的延展功能。重點(diǎn)是以網(wǎng)格管理為切入點(diǎn)，做實(shí)多元參與、上下銜接的區(qū)域管理模式，積極探索實(shí)踐黨領(lǐng)導(dǎo)下的區(qū)域共治。對(duì)人口和區(qū)域面積尚未達(dá)到市認(rèn)定的基本單元的責(zé)任網(wǎng)格，由街鎮(zhèn)黨（工）委直接領(lǐng)導(dǎo)或由籌建組負(fù)責(zé)開展網(wǎng)格黨建工作。

（三）構(gòu)建分類管理、系統(tǒng)推進(jìn)的行業(yè)黨建體系。一方面，按照“分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、區(qū)域兜底”的原則，建立區(qū)、社工委及行業(yè)主管部門（委辦局）、街鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）三級(jí)行業(yè)黨建組織體系：在區(qū)黨建促進(jìn)會(huì)設(shè)立行業(yè)管理服務(wù)專委會(huì)，統(tǒng)籌指導(dǎo)區(qū)行業(yè)黨建工作；結(jié)合中央和市委關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)構(gòu)脫鉤總體要求，分層分類開展黨建工作，對(duì)于規(guī)模較大、人員較多、影響力較強(qiáng)，與事中事后監(jiān)管工作密切相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，按照“誰主管，誰監(jiān)管”的原則，根據(jù)行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展需求，逐步建立相關(guān)行業(yè)綜合黨委（組織關(guān)系隸屬區(qū)社工委），行業(yè)綜合黨委書記由行業(yè)主管（監(jiān)管）部門分管領(lǐng)導(dǎo)兼任，對(duì)所屬行業(yè)黨建工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。對(duì)于不列入?yún)^(qū)層面管理的其他行業(yè)，按照屬地化原則，其黨建工作由各開發(fā)區(qū)綜合黨委、街鎮(zhèn)黨（工）委負(fù)責(zé)。各開發(fā)區(qū)綜合黨委、街鎮(zhèn)黨（工）委要按照應(yīng)建盡建的原則，積極推進(jìn)行業(yè)黨的組織和工作覆蓋。

另一方面，建立區(qū)層面工作機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化統(tǒng)籌指導(dǎo)。在區(qū)委組織部?jī)尚曼h建處增掛行業(yè)黨建處，作為專門工作機(jī)構(gòu)，對(duì)全區(qū)行業(yè)黨建進(jìn)行工作指導(dǎo)。按照管理型組織和活動(dòng)型組織相結(jié)合的原則，在組織隸屬關(guān)系保持不變的基礎(chǔ)上，推動(dòng)各主體按照行業(yè)相近、業(yè)務(wù)相關(guān)等原則，參與行業(yè)建設(shè)，開展黨建工作，不斷形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、樞紐負(fù)責(zé)、協(xié)會(huì)認(rèn)同、會(huì)員參與”的工作機(jī)制。通過整合行業(yè)內(nèi)外、黨內(nèi)黨外等資源，探索以黨建工作為引領(lǐng)，結(jié)合行業(yè)協(xié)會(huì)自身職能建設(shè)。同時(shí)以讓權(quán)賦能為抓手，建立有效的行業(yè)監(jiān)管參與機(jī)制。對(duì)經(jīng)濟(jì)類組織以資格審核為切入點(diǎn)，給予行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)準(zhǔn)入門檻環(huán)節(jié)的話語權(quán)；對(duì)社團(tuán)類組織以政府購買服務(wù)為切入點(diǎn)，給予行業(yè)協(xié)會(huì)在社會(huì)組織項(xiàng)目申報(bào)、招投標(biāo)環(huán)節(jié)的話語權(quán)，發(fā)揮行業(yè)組織在事中事后監(jiān)管中的行業(yè)監(jiān)管作用。

（四）構(gòu)建形態(tài)各異、覆蓋全面的單位黨建體系，完善基層黨建基礎(chǔ)架構(gòu)。著力深化單位黨建的基礎(chǔ)性作用，積極推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)、國(guó)有企業(yè)、“兩新”組織、街道社區(qū)、鎮(zhèn)村、學(xué)校醫(yī)院等各級(jí)各類黨組織，落實(shí)基層黨建責(zé)任制，提高黨建工作針對(duì)性有效性，切實(shí)發(fā)揮黨組織在本單位的戰(zhàn)斗堡壘和黨員的先鋒模范作用，主動(dòng)融入行業(yè)黨建、網(wǎng)格黨建和區(qū)域黨建，并發(fā)揮好主體作用。一方面，在傳統(tǒng)領(lǐng)域，進(jìn)一步建立隸屬關(guān)系清晰的組織體系。重在以落實(shí)黨建責(zé)任制為抓手，強(qiáng)化組織規(guī)范管理。在機(jī)關(guān)，以獨(dú)立單位或部門為單位，建立機(jī)關(guān)黨委（黨總支、黨支部），在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或獨(dú)立單位建立黨支部，開展黨建工作；在學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位，以獨(dú)立單位建立黨委（黨總支、黨支部），在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建立黨支部或黨小組，開展黨建工作；在國(guó)有企業(yè)，以獨(dú)立企業(yè)為單位，建立企業(yè)黨委（黨總支、黨支部），在其直屬企業(yè)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建立黨支部或黨小組，開展黨建工作；在居民區(qū)、村，建立獨(dú)立或聯(lián)合黨總支（黨委、黨支部），在樓組、隊(duì)組、塊區(qū)建立黨支部或黨小組，開展黨建工作。

另一方面，在新興領(lǐng)域，進(jìn)一步建立廣覆蓋的工作體系。重在依托社區(qū)黨建、行業(yè)黨建組織體系，創(chuàng)新設(shè)置布好點(diǎn)。以“條塊結(jié)合，以塊為主”的原則，拓展新興領(lǐng)域單位黨建。以深化落實(shí)“1+6”文件為重點(diǎn)，依托區(qū)、街鎮(zhèn)、居村三級(jí)組織網(wǎng)絡(luò)，按照區(qū)塊劃分、分級(jí)管理的要求，全面布點(diǎn)，不留空白。在非公有制企業(yè)或新社會(huì)組織，以一個(gè)或多個(gè)組織為單位，建立獨(dú)立或聯(lián)合黨委（黨總支、黨支部），在獨(dú)立的非公有制企業(yè)或新社會(huì)組織，建立獨(dú)立的黨支部、黨小組，或設(shè)立黨建聯(lián)絡(luò)員、指導(dǎo)員，開展黨建工作。在網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)論壇、微信圈、QQ群等虛擬平臺(tái)，鼓勵(lì)和倡導(dǎo)黨組織、黨員積極參與，打造和培育“群眾領(lǐng)袖”、“意見領(lǐng)袖”，引領(lǐng)主流思想；有條件的，可探索建立活動(dòng)型黨組織、虛擬平臺(tái)黨組織等形式，增強(qiáng)黨員在虛擬空間的組織化和存在感。

總體來看，區(qū)域黨建、社區(qū)黨建、行業(yè)黨建之間互有側(cè)重、相互聯(lián)系、有機(jī)統(tǒng)一，共同建立在單位黨建基礎(chǔ)之上，并與之共同構(gòu)成基層黨建總體格局。具體而言，區(qū)域黨建作為“面”，是社區(qū)黨建、行業(yè)黨建在單位黨建之上的有機(jī)融合，既借助所屬社區(qū)黨組織、行業(yè)黨組織的資源優(yōu)勢(shì)，為區(qū)域黨建推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾提供可靠保證；也通過區(qū)域黨建整合區(qū)域內(nèi)各級(jí)各類黨建資源，以聯(lián)建共建、資源共享等方式為行業(yè)黨建、社區(qū)黨建提供更廣泛的資源保障。社區(qū)黨建作為“片”，是區(qū)域黨建的延伸，以單位網(wǎng)格與責(zé)任網(wǎng)格為平臺(tái)構(gòu)建的網(wǎng)格黨建為抓手，以街鎮(zhèn)及其社區(qū)（鎮(zhèn)管社區(qū)、居村）為重點(diǎn)，有利于最大限度地整合所屬黨組織的力量；同時(shí)，作為區(qū)域化黨建的向下延伸，推動(dòng)了所屬黨組織開展或參與區(qū)域化黨建，是區(qū)域化黨建的有形平臺(tái)和重要組成。行業(yè)黨建作為“線”，是區(qū)域化黨建的支撐，對(duì)行業(yè)相近、業(yè)務(wù)相關(guān)、資產(chǎn)相聯(lián)、特性相同的單位（部門），打破組織隸屬關(guān)系限制，以行業(yè)、類別為依托推進(jìn)黨建工作，有利于突破社區(qū)黨建的單一性局限性，提高整體的專業(yè)性規(guī)范性，是社區(qū)黨建的有效拓展。同時(shí)，行業(yè)黨組織利用行業(yè)優(yōu)勢(shì)，聯(lián)系和協(xié)調(diào)非區(qū)屬行業(yè)內(nèi)黨組織和黨員融入?yún)^(qū)域化黨建，是區(qū)域化黨建的重要構(gòu)成力量。單位黨建作為“點(diǎn)”，是區(qū)域黨建、行業(yè)黨建、社區(qū)黨建的基礎(chǔ)，只有每個(gè)單位黨建做扎實(shí)了，組織有活力了，黨員起作用了，行業(yè)黨建才能“連點(diǎn)成線”，發(fā)揮出行業(yè)內(nèi)黨組織和黨員作用，服務(wù)和保障好行業(yè)健康發(fā)展；社區(qū)黨建才能“由點(diǎn)及片”，匯聚每個(gè)單位黨建之力、增強(qiáng)區(qū)域黨建之能；區(qū)域黨建也才能“以線連片成面”，構(gòu)建起縱橫交錯(cuò)、立體多元、全面覆蓋的黨建工作總體格局。

■ 責(zé)任編輯：卞吉賦