論武警部隊搶險救災(zāi)行動法規(guī)機(jī)制的完善

摘 要：搶險救災(zāi)是武警部隊擔(dān)負(fù)的多樣化軍事任務(wù)之一。本文通過對武警部隊參加搶險救災(zāi)的現(xiàn)行法律依據(jù)的梳理，剖析了武警部隊搶險救災(zāi)行動中法律適用面臨的主要問題，進(jìn)而對進(jìn)一步完善武警部隊搶險救災(zāi)行動的法規(guī)機(jī)制進(jìn)行了思考，以期推動武警部隊搶險救災(zāi)行動法規(guī)機(jī)制的完善。

關(guān)鍵詞：武警部隊；搶險救災(zāi)；法規(guī)機(jī)制；完善

黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)：提高以打贏信息化條件下局部戰(zhàn)爭能力為核心的完成多樣化軍事任務(wù)能力[1]。搶險救災(zāi)即是武警部隊擔(dān)負(fù)的多樣化軍事任務(wù)之一，《人民武裝警察法》也將搶險救災(zāi)規(guī)定為武警部隊擔(dān)負(fù)的四類法定任務(wù)之一。搶險救災(zāi)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，往往會涉及到非常廣泛的法律問題，但目前有關(guān)規(guī)范武警部隊參加搶險救災(zāi)行動的規(guī)定散見于法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)中，且大多屬于參照性、概括性的條款式規(guī)定，實(shí)際操作性較弱，在一定程度上影響和制約了武警部隊作為搶險救災(zāi)突擊力量作用的發(fā)揮。

一、武警部隊搶險救災(zāi)行動的法律依據(jù)

1.在法律層面

《憲法》是武警部隊參加搶險救災(zāi)行動的最高法律依據(jù)；《國防法》第58條關(guān)于“現(xiàn)役軍人應(yīng)該發(fā)揮人民軍隊的優(yōu)良傳統(tǒng)，熱愛人民，保護(hù)人民，積極參加社會主義物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)，完成搶險救災(zāi)等任務(wù)”的規(guī)定，則是以軍事“母法”的形式明確了搶險救災(zāi)是現(xiàn)役軍人的法定任務(wù)；《突發(fā)事件應(yīng)對法》第14條規(guī)定：“中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)的規(guī)定以及國務(wù)院、中央軍事委員會的命令，參加突發(fā)事件的應(yīng)急救援和處置工作”，這也表明武警部隊是國家應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急力量之一；此外，《防洪法》和《防震減災(zāi)法》也是在特別法的層面上賦予了武警部隊抗洪搶險和抗震救災(zāi)的任務(wù)；《人民武裝警察法》第2條關(guān)于“人民武裝警察部隊擔(dān)負(fù)國家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)以及防衛(wèi)作戰(zhàn)、搶險救災(zāi)、參加國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)等任務(wù)”的規(guī)定，則是進(jìn)一步從國家法律層面明確了搶險救災(zāi)是武警部隊的法定臨時任務(wù)。

2.在軍事行政法規(guī)層面

在國家法律層面對武警部隊賦予搶險救災(zāi)任務(wù)的基礎(chǔ)上，《軍人撫恤優(yōu)待條例》第8條第一款第三項規(guī)定：“現(xiàn)役軍人為搶救和保護(hù)國家財產(chǎn)、人民生命財產(chǎn)或者參加處置突發(fā)事件死亡的，批準(zhǔn)為烈士”，這是軍事行政法規(guī)關(guān)于現(xiàn)役軍人參加搶險救災(zāi)行動相關(guān)權(quán)益保障方面的具體規(guī)定；《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》，首次用軍事行政法規(guī)的形式專門對軍隊參加搶險救災(zāi)的行動進(jìn)行了規(guī)范，本著“搶險救急為主”的原則確定了軍隊參加搶險救災(zāi)主要是擔(dān)負(fù)突擊性任務(wù)，明確了軍隊和地方在搶險救災(zāi)中的權(quán)利和義務(wù)；《軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》是國家應(yīng)急總體預(yù)案的一個重要組成部分，是人民解放軍和武警部隊參加突發(fā)事件處置行動的綱領(lǐng)性文件和準(zhǔn)則，其中也將參加地方搶險救災(zāi)作為軍隊要執(zhí)行的五大突發(fā)事件應(yīng)急管理任務(wù)之一。

3.在軍事行政規(guī)章層面

為進(jìn)一步規(guī)范武警部隊執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)人員的行為，根據(jù)上位法的規(guī)定，《中國人民武裝警察部隊處置突發(fā)事件規(guī)定》對武警部隊參加搶險救災(zāi)的組織指揮、任務(wù)范圍、救援原則、處置程序、方法手段等進(jìn)行了規(guī)范，是規(guī)范武警部隊參加搶險救災(zāi)行動的一部操作性較強(qiáng)的、具體的行為規(guī)范。

二、武警部隊搶險救災(zāi)行動中法律適用面臨的主要問題

1.法律規(guī)定分散，層次較低，參照性條款居多

綜上所述，武警部隊參加搶險救災(zāi)行動雖有相應(yīng)的法律依據(jù)，但是較為零散，而且大都采取了概括性或參照性條款的立法規(guī)制模式，在國家法律層面主要是任務(wù)的籠統(tǒng)賦予，缺少對武警部隊參加搶險救災(zāi)具體行動的規(guī)范，使得武警部隊參加搶險救災(zāi)的相關(guān)行動缺乏嚴(yán)格意義上的法律依據(jù)。比如《人民武裝警察法》第16條就僅規(guī)定“人民武裝警察部隊執(zhí)行防衛(wèi)作戰(zhàn)、搶險救災(zāi)、參加國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)等任務(wù)，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院、中央軍事委員會的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。武警部隊執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)的具體法律依據(jù)還是《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》、《處置突發(fā)事件規(guī)定》等法律位階較低的軍事行政法規(guī)或規(guī)章，特別是在沒有直接的上位法依據(jù)的情況下，通過法律位階較低的軍事行政法規(guī)或規(guī)章對武警部隊參加搶險救災(zāi)進(jìn)行具體規(guī)定，主要目的還是在于約束和規(guī)范武警部隊自身救援人員的行為，對外效力有限，容易導(dǎo)致與其他法律、法規(guī)發(fā)生沖突。

2.相關(guān)法律對武警部隊參加搶險救災(zāi)的具體權(quán)限授權(quán)不明確

在執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)中，為搶救和保護(hù)人民生命財產(chǎn)及國家重要財產(chǎn)，需要法律賦予救援人員相應(yīng)的應(yīng)急處置權(quán)限?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》雖對地方政府在突發(fā)事件發(fā)生后的緊急處置權(quán)和采取應(yīng)急處置措施的具體內(nèi)容做出了詳細(xì)的規(guī)定，但對武警部隊在執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)中是否可以采取應(yīng)急處置措施、何種情況下采取應(yīng)急處置措施并沒有明確規(guī)定?！度嗣裎溲b警察法》對武警部隊在執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)中可采取的應(yīng)急處置措施也僅在第16條做了授權(quán)性的規(guī)定；《處置突發(fā)事件規(guī)定》雖對武警部隊執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)中的相關(guān)權(quán)限做出了一定的規(guī)定，比如在特別緊急情況下的臨時使用權(quán)、優(yōu)先乘坐和優(yōu)先通行權(quán)等，但主要也是用于規(guī)范武警自身行為的，對外約束力有限。同時如果應(yīng)急處置措施涉及到公民的人身自由時，根據(jù)《立法法》關(guān)于“公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律“的規(guī)定，對武警部隊在執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)中可采取的應(yīng)急處置措施由更高層次的法律進(jìn)行規(guī)范更符合《立法法》的精神。

3.相關(guān)法律對武警部隊參加搶險救災(zāi)中的經(jīng)費(fèi)保障的規(guī)定存在缺失

目前對武警部隊參加搶險救災(zāi)行動中的經(jīng)費(fèi)保障作出具體規(guī)定的軍事法規(guī)主要是《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》，其第10條規(guī)定：“軍隊參加國務(wù)院組織的搶險救災(zāi)所耗費(fèi)用由中央財政負(fù)擔(dān)。軍隊參加地方人民政府組織的搶險救災(zāi)所耗費(fèi)用由地方財政負(fù)擔(dān)”。而在《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《人民武裝警察法》等法律中對武警部隊參加搶險救災(zāi)行動中的經(jīng)費(fèi)保障卻鮮有規(guī)定。

4.相關(guān)法律對武警部隊參加搶險救災(zāi)中的法律責(zé)任的設(shè)定較為模糊

目前學(xué)界對武警在執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)過程中發(fā)生的致人損害的行為可能面臨的法律責(zé)任研究較少，現(xiàn)行法律對此也幾乎沒有涉及，容易造成受害人權(quán)利救濟(jì)發(fā)生困難，客觀上也會影響到了部隊正常工作的開展和警民關(guān)系的和諧。例如《突發(fā)事件應(yīng)對法》僅是在第六章“法律責(zé)任”中籠統(tǒng)地對各級政府和有關(guān)單位、個人在搶險救災(zāi)中的法律責(zé)任做出了規(guī)定，對武警部隊而言缺乏針對性；《處置突發(fā)事件規(guī)定》第10條雖針對參加搶險救災(zāi)的武警人員具體的違紀(jì)、違法、犯罪行為的具體情形和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，但限于其法律位階較低和適用范圍有限，不可能對武警在執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)過程中發(fā)生的對外法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)范。

三、對進(jìn)一步完善武警部隊搶險救災(zāi)行動法規(guī)機(jī)制的思考

1.提升立法層次，細(xì)化救援行動的法律規(guī)定

由于搶險救災(zāi)救援力量在構(gòu)成上呈現(xiàn)出多元化、聯(lián)合性的特征，為協(xié)調(diào)武警部隊與其他救援力量之間的關(guān)系，必須盡量提升武警部隊參加搶險救災(zāi)行動的法律位階，這就需在國家法律層面對武警部隊執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)的情況進(jìn)行具體而明確的規(guī)范和保障，具體思路有兩種：一是直接修訂《人民武裝警察法》，參照該法對武警部隊執(zhí)行安全保衛(wèi)任務(wù)的立法體例，對武警部隊參加搶險救災(zāi)行動的組織指揮、任務(wù)范圍、救援原則、保障措施、處置程序、應(yīng)急處置措施、法律責(zé)任等做出明確細(xì)致的規(guī)范；二是在國家法律層面，如在《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《防洪法》、《防震減災(zāi)法》中就武警部隊參加搶險救災(zāi)行動的具體規(guī)范授權(quán)國務(wù)院、中央軍委制定執(zhí)行性的規(guī)范性法律文件，進(jìn)而解決法律規(guī)范之間的相互銜接問題，確保武警部隊搶險救災(zāi)法律制度的協(xié)調(diào)配套，形成一套結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容不矛盾、條文不對立，便于部隊理解執(zhí)行的武警部隊搶險救災(zāi)法律制度體系。

2.重視程序立法，確保救援行動的有序展開

目前，武警法規(guī)體系中，在具體條款設(shè)定上，普遍存在著實(shí)體性規(guī)范相對完備，保障實(shí)體性規(guī)范落實(shí)的程序性規(guī)范有所欠缺的情況[2]。武警部隊執(zhí)行搶險救災(zāi)任務(wù)面臨的許多現(xiàn)實(shí)問題，在一定程度上與相關(guān)法律對武警部隊搶險救災(zāi)行動的程序性規(guī)范相對缺失有關(guān)，例如在《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《人民武裝警察法》中，涉及到武警部隊執(zhí)行搶險救災(zāi)行動的具體條款主要是以任務(wù)賦予為主，缺乏對搶險救災(zāi)行動程序的具體規(guī)范。為保障武警部隊參加搶險救災(zāi)行動的有序開展，在構(gòu)建武警部隊搶險救災(zāi)法律體系的過程中，應(yīng)當(dāng)把規(guī)范和保障武警部隊參加搶險救災(zāi)行動的程序性規(guī)定作為一個重點(diǎn)進(jìn)行建設(shè)，可以根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》關(guān)于“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級”之規(guī)定，設(shè)定武警部隊執(zhí)行不同級別的搶險救災(zāi)任務(wù)的啟動程序、組織程序、處置程序、使用時限等程序性規(guī)定，以保證依法用兵、科學(xué)用兵。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會上所作的報告：堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗.2012-11-08.

[2]歐陽華：論武警法規(guī)體系的構(gòu)建與完善[J]：武警工程大學(xué)學(xué)報，2013（1）.

作者簡介：

何金鑫，男，1972年6月出生，漢族，四川省仁壽縣人，碩士學(xué)位，現(xiàn)為武警警官學(xué)院政治法律系副主任，主要研究方向?yàn)檐娛路ㄖ窝芯俊?