美國恐怖組織認(rèn)定程序的反思與啟示

摘 要 美國是世界上反恐制度較為成熟的國家之一，其認(rèn)定模式和程序制定具有可借鑒性。美國以行政認(rèn)定程序?yàn)橹鳎瑢⒊绦蚣?xì)分為指定程序、除名程序和審查程序。美國國務(wù)卿在認(rèn)定程序中發(fā)揮了巨大的作用，同時(shí)各個(gè)相關(guān)的行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合，行政效率較高，然而其認(rèn)定程序在程序正當(dāng)性方面存在違憲的缺陷。本文認(rèn)為結(jié)合美國實(shí)踐的成熟經(jīng)驗(yàn)，避免其不足之處，是我國完善反恐認(rèn)定工作的一種可行的途徑。

關(guān)鍵詞 恐怖組織 認(rèn)定程序 美國 啟示

作者簡(jiǎn)介：楊婕，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院本科生，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D815 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.252

9·11恐怖襲擊事件是世界各國關(guān)注恐怖分子和恐怖組織的契機(jī)，促進(jìn)了各國反恐立法、認(rèn)定和制裁工作的發(fā)展?？植乐髁x已然成為了當(dāng)今世界各國維系國家安全中不可忽視的重要隱患，但針對(duì)恐怖分子和恐怖組織的認(rèn)定程序的模式以及具體的程序性要求，各國呈現(xiàn)出不同的態(tài)度和制度設(shè)計(jì)。我國反恐事業(yè)進(jìn)程較為緩慢，借鑒美國較為成功的認(rèn)定程序設(shè)計(jì)，有利于我國反恐認(rèn)定程序的構(gòu)建和成熟。

一、美國恐怖組織認(rèn)定程序

（一）認(rèn)定模式

世界上針對(duì)恐怖主義組織的認(rèn)定模式一般采取雙軌制即行政認(rèn)定和司法認(rèn)定兩種模式并存，但各有偏重。美國恐怖組織認(rèn)定模式偏重于行政認(rèn)定模式，司法認(rèn)定作為輔助程序。

在2001年9·11恐怖襲擊事件發(fā)生前，美國國會(huì)基于保護(hù)國家安全的目的，于1996年通過了《反恐和有效死刑法》（AED PA）?？植酪u擊發(fā)生后，國會(huì)通過美國帕特里克法案修正了《反恐和有效死刑法》，提高了有關(guān)指定的法定標(biāo)準(zhǔn)，如賦予了國務(wù)卿重新指定恐怖組織的能力，增加了向這些組織提供物質(zhì)支持的懲罰 。

《反恐和有效死刑法》管理外國恐怖組織名單（FTOs）的制定。國務(wù)卿獲得授權(quán)可將實(shí)體指定為“外國恐怖組織”的權(quán)利，只要國務(wù)卿可提供記錄或資料顯示，（A）組織是外國的，（B）組織從事恐怖主義活動(dòng) 和（C）恐怖分子活動(dòng)威脅美國國家安全 。同時(shí)，財(cái)政部部長(zhǎng)也有權(quán)認(rèn)定團(tuán)體或個(gè)人為特別指定的全球恐怖分子（SD GTs）。若他發(fā)現(xiàn)該主體滿足FTO或SDGT的構(gòu)成要件，可要求美國財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）凍結(jié)組織的資產(chǎn) 。

無論是哪個(gè)政府部門的指定，對(duì)于被列入FTOs名單的組織而言影響是巨大的。第一，美國財(cái)政部會(huì)封鎖該組織和所有已知的代理的資金來源。第二，司法部可以起訴為組織提供物質(zhì)支持的第三方主體。第三，組織的知名成員將被驅(qū)逐出境，并被要求立即離開美國 。

（二）認(rèn)定程序

美國、加拿大以及聯(lián)合國等國家或組織對(duì)恐怖主義組織的認(rèn)定通常由三個(gè)程序構(gòu)成，即指定程序、除名程序和審查程序 ，三個(gè)程序相輔相成，強(qiáng)化了認(rèn)定結(jié)果的準(zhǔn)確性。

在實(shí)行指定程序即制定外國恐怖組織名單時(shí)，美國反恐局（S/C）負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)可疑的恐怖主義組織在世界各國或地區(qū)的活動(dòng)，并將符合恐怖組織構(gòu)成要件的組織的相關(guān)報(bào)告和調(diào)查結(jié)果交給國務(wù)卿考慮，若國務(wù)卿批準(zhǔn)，則可將結(jié)果傳遞給司法部和國土安全部獨(dú)立評(píng)價(jià)和建議。結(jié)論成立后，國務(wù)卿提前七天秘密通知32名國會(huì)議員進(jìn)行討論決定 。國會(huì)若未采取反對(duì)態(tài)度，那么所列出的名單將在在聯(lián)邦公報(bào)上公示。

在除名程序方面，被美國政府認(rèn)定為恐怖組織的主體可以從多種尋求救濟(jì)。第一，可以到法院提起對(duì)美國國務(wù)卿的訴訟。第二，組織可要求通過司法審查途徑去除恐怖組織的界定。第三，在最初指定兩年后，被指定的組織可以向國務(wù)院提出要求刪除的請(qǐng)?jiān)笗瑖鴦?wù)卿必須審查這項(xiàng)要求，并在180天內(nèi)作出回應(yīng) 。該組織必須提供不再從事恐怖主義活動(dòng)的證明。如果請(qǐng)求被拒絕，組織必須等待兩年才能再申請(qǐng)。如果五年通過沒有審查，國務(wù)院必須啟動(dòng)自己檢查組織的系統(tǒng)并確定是否存在繼續(xù)指定是合理的 。

司法審查程序要求該組織必須在聯(lián)邦登記冊(cè)上出版三十天之內(nèi)向美國哥倫比亞特區(qū)巡回區(qū)上訴法院提出，并且該審查的證明資料并不由該組織提供。法院審查的內(nèi)容是政府的行政記錄和任何機(jī)密材料，這些資料也不得向該組織透露 。顯然，該司法審查僅僅考察政府認(rèn)定恐怖組織過程中是否存在違法行為，而非對(duì)實(shí)質(zhì)構(gòu)成要件的細(xì)致檢查。

二、美國恐怖組織認(rèn)定程序的分析

（一）認(rèn)定程序的積極性

美國實(shí)行的恐怖組織認(rèn)定程序以行政手段為主，與司法認(rèn)定相比，行政認(rèn)定的主動(dòng)性和有效性的特點(diǎn)更為鮮明。

一方面，行政認(rèn)定的主動(dòng)性相當(dāng)明顯，在預(yù)防恐怖組織實(shí)施犯罪活動(dòng)的預(yù)警作用方面發(fā)揮了更為有效的作用。在犯罪事實(shí)已經(jīng)出現(xiàn)之前，負(fù)責(zé)恐怖組織認(rèn)定和機(jī)構(gòu)的有關(guān)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)利用科學(xué)技術(shù)結(jié)合情報(bào)系統(tǒng)，將符合法定要件的團(tuán)體擬定成一個(gè)較為成熟的名單，并且不同行政地位的部門層層審核，確保名單的準(zhǔn)確性和完備性，進(jìn)而確定之后的遏制其發(fā)展的計(jì)劃，該做法在一定程度上有利于提前扼殺了恐怖組織的行動(dòng)，保護(hù)國家和人民的安全。而司法認(rèn)定往往具有滯后性，一般在犯罪事實(shí)被確認(rèn)之后，法院才對(duì)犯罪團(tuán)體進(jìn)行審查，進(jìn)行刑事制裁，顯然不能達(dá)到反恐的預(yù)警作用。

另一方面，司法認(rèn)定往往是個(gè)案分析定罪，當(dāng)出現(xiàn)某一恐怖主義活動(dòng)時(shí)，將其實(shí)施主體認(rèn)定為恐怖組織，其認(rèn)定范圍較為局限，僅僅針對(duì)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的若干個(gè)被發(fā)現(xiàn)的恐怖組織。但是通過行政手段來認(rèn)定恐怖組織時(shí)，行政機(jī)關(guān)監(jiān)測(cè)的是滿足法律關(guān)于犯罪組織的有關(guān)規(guī)定的、技術(shù)能力范圍內(nèi)的所有主體，這些主體是一個(gè)類型化的、可疑的犯罪組織群體，其范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于司法認(rèn)定的所劃定的恐怖組織范圍。

（二）認(rèn)定程序的正當(dāng)性

美國恐怖組織行政認(rèn)定程序爭(zhēng)議最大的部分就是程序正當(dāng)性的討論。美國憲法第五條修正案規(guī)定，任何人不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得被剝奪生命、自由或財(cái)產(chǎn) 。這個(gè)條款明確了正當(dāng)程序要求，即政府剝奪他人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人或使得當(dāng)事人有機(jī)會(huì)聽到。該條款實(shí)際上給了將要被剝奪生命、自由或財(cái)產(chǎn)的主體以抗辯的機(jī)會(huì)，保障了法律公平正義原則。

美國的恐怖組織認(rèn)定程序在程序正當(dāng)性方面的缺陷較為突出。在恐怖組織指定程序中，國務(wù)卿批準(zhǔn)美國反恐局提供的具有嫌疑的恐怖主義組織相關(guān)報(bào)告和調(diào)查結(jié)果后，將結(jié)果傳遞給司法部和國土安全部獨(dú)立評(píng)價(jià)和建議。在預(yù)備階段程序完成后，國務(wù)卿在公布名單之前，需要秘密地將這些組織的可能意圖告知國會(huì)議員并作出決定，若確認(rèn)通過，則名單七日之后公示。這一系列的程序要求都在社會(huì)公眾不可知的情況下進(jìn)行，屬于不可披露的信息，也意味著一旦有組織被列入FTOs名單，該組織以及主要成員即刻面臨懲罰，完全失去了為自己抗辯的機(jī)會(huì)和挽回的余地，這無疑不符合程序正當(dāng)性的要求。

三、我國恐怖組織認(rèn)定體制現(xiàn)狀

在9·11恐怖襲擊事件之后，我國加強(qiáng)了對(duì)恐怖主義組織的監(jiān)控，采取了雙軌制認(rèn)定模式 。在司法層面，法院負(fù)責(zé)對(duì)實(shí)施恐怖活動(dòng)等犯罪事實(shí)的恐怖組織進(jìn)行界定。在行政層面，我國成立了國家反恐怖工作小組，包含了公安、武警、軍隊(duì)等多個(gè)部門，由國家設(shè)在公安部的反恐怖局統(tǒng)籌工作。2003年我國公安部發(fā)布了第一批正式認(rèn)定的恐怖組織和恐怖分子名單，是我國反恐工作的重要成果。2015年12月27日通過的《反恐怖主義法》成為了當(dāng)前我國打擊恐怖主義的主要指南。

盡管我國對(duì)恐怖組織和恐怖分子的關(guān)注度不斷深入，但現(xiàn)行的認(rèn)定機(jī)制仍然暴露出來許多問題，尤其是行政認(rèn)定方面，這在一定程度上阻礙了對(duì)恐怖主義活動(dòng)的防治。一方面，我國的行政認(rèn)定機(jī)構(gòu)的預(yù)防作用尚未完全地體現(xiàn)出來，關(guān)于恐怖組織的行政認(rèn)定工作的效率較為低下、具有一定的滯后性。我國對(duì)恐怖組織的監(jiān)測(cè)的范圍和力度尚未完全開展，恐怖組織的名冊(cè)等認(rèn)定材料的更新和補(bǔ)充遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到現(xiàn)實(shí)預(yù)警的需要。另一方面，我國的行政認(rèn)定程序缺乏了相應(yīng)的救濟(jì)程序。我國反恐立法以及許多程序性立法文件均未涉及賦予被列入恐怖組織名單的團(tuán)體相應(yīng)的救濟(jì)途徑，組織一經(jīng)認(rèn)定，即被實(shí)施刑事制裁，無疑損害了司法程序公正和當(dāng)事人的合法權(quán)利保障。

四、美國恐怖組織認(rèn)定程序?qū)ξ覈膯⑹?/p>

（一）發(fā)揮行政認(rèn)定的預(yù)警作用

行政認(rèn)定程序的優(yōu)越性在于其主動(dòng)性和寬廣性，比起美國體系化的認(rèn)定程序，我國的行政認(rèn)定機(jī)構(gòu)的效率較為低下，效果不佳，反而不能體現(xiàn)行政認(rèn)定程序的優(yōu)越性。為了發(fā)揮行政認(rèn)定的預(yù)警作用，負(fù)責(zé)恐怖分子和恐怖組織監(jiān)控和認(rèn)定的機(jī)構(gòu)必須能動(dòng)性，相互配合，不斷更新成果。如美國反恐工作要求國務(wù)卿每?jī)赡甓夹枰僖淮螌徍嗣麊?，將這兩年內(nèi)新涌現(xiàn)的恐怖勢(shì)力納入考慮范圍。同時(shí)，財(cái)政部以及反恐局在法律授權(quán)下采取積極的態(tài)度實(shí)施自己的權(quán)利。對(duì)我國而言，恐怖組織認(rèn)定機(jī)構(gòu)的監(jiān)督怠慢和不作為以及反恐審查的成果更新頻率均未具體限制，對(duì)我國反恐工作造成了極大的阻礙，也是日后立法需要彌補(bǔ)的不足之處。

（二）彌補(bǔ)認(rèn)定程序的完整性

我國的恐怖組織認(rèn)定程序僅僅體現(xiàn)為指定名單、進(jìn)行刑事制裁階段，并未形成指定名單、除名程序以及司法審查的較為成熟的程序鏈，容易造成恐怖分子或恐怖組織的錯(cuò)誤評(píng)判的結(jié)果。缺乏救濟(jì)程序，對(duì)司法程序的公平正義價(jià)值影響巨大。美國在程序設(shè)計(jì)中頻繁地表示了對(duì)被界定的組織的救濟(jì)權(quán)，對(duì)我國而言是一個(gè)重要的啟示。我國法院不應(yīng)當(dāng)僅僅體現(xiàn)司法認(rèn)定功能，還應(yīng)當(dāng)保障被認(rèn)定為恐怖組織的團(tuán)體的救濟(jì)權(quán)實(shí)施。在程序設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)加入被認(rèn)定的組織可以提出申訴的時(shí)間，在法定期限內(nèi)組織可以向高級(jí)別的法院提起對(duì)認(rèn)定結(jié)果不服的行政訴訟，由法院來審查其要求的合法性，再將審查結(jié)果告知反恐機(jī)構(gòu)，最終確認(rèn)名單結(jié)果。

（三）保障認(rèn)定程序的正當(dāng)性

美國的行政認(rèn)定程序的實(shí)踐中國務(wù)卿在公報(bào)公示恐怖組織名單之前所有的程序和手續(xù)以及所收集的信息和報(bào)告全部處于保密狀態(tài)，嚴(yán)重地背離了憲法修正案所規(guī)定的程序正當(dāng)原則。我國的憲法體現(xiàn)了保障基本人權(quán)的原則，也應(yīng)該對(duì)生命、自由或財(cái)產(chǎn)予以尊重和保護(hù)，不經(jīng)法定程序不可剝奪，因此我國在界定恐怖分子和恐怖組織的時(shí)候，可在最后公示名單之前加上告知有關(guān)組織的程序或進(jìn)行聽證程序，提供給他們抗辯的機(jī)會(huì)，如果他們可以提供證據(jù)證明自己沒有達(dá)到恐怖組織的衡量標(biāo)注，那么行政認(rèn)定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)重新審查認(rèn)定資料的準(zhǔn)確性，若其抗辯可取，則將其在名單中去除，不做認(rèn)定。

五、結(jié)語

恐怖組織的認(rèn)定程序是打擊恐怖主義的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前我國反恐工作在行政認(rèn)定程序制定尚不完整，實(shí)施效果未達(dá)到預(yù)期狀態(tài)，影響了我國反恐工作的開展，對(duì)我國國家和人民的安全造成了一定的隱患。借鑒美國行政認(rèn)定程序的成功經(jīng)驗(yàn)，輔之以程序正當(dāng)原則的貫徹，完成程序效率和公平正義的有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)我國反恐事業(yè)的完善和突破。

注釋：

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