城市管理行政執(zhí)法主體及行政執(zhí)法人員資格問題調(diào)研

安喜芬

摘 要 依法行政是建設(shè)法治政府的必然要求和選擇，而行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法人員是依法行政的關(guān)鍵與核心要素。目前，基層城市行政執(zhí)法缺乏法律依據(jù)、體制不順、身份不統(tǒng)一、執(zhí)法力量薄弱，需要加強(qiáng)改進(jìn)。

關(guān)鍵詞 城市管理 行政執(zhí)法 主體

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，要“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”。依法行政是建設(shè)法治政府的必然要求和選擇，而行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法人員是依法行政的關(guān)鍵與核心要素。大量的行政執(zhí)法活動(dòng)在于基層，特別是縣級(jí)行政執(zhí)法主體和人員，關(guān)系到依法行政、依法治國的成敗。行政執(zhí)法權(quán)已成為最需要自由又容易自由無度，最需要控制又最難以控制的權(quán)力。本文以貴州省S縣城市管理局行政執(zhí)法主體及行政執(zhí)法人員資格問題進(jìn)行實(shí)證考察，發(fā)現(xiàn)存在的問題，并提出解決思路，以期規(guī)范基層行政執(zhí)法行為。

1行政執(zhí)法主體及行政執(zhí)法人員資格現(xiàn)狀

1.1單位缺乏執(zhí)法依據(jù)，不具備執(zhí)法主體資格

以S縣城市管理局為例，該局原隸屬于S縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，為副科級(jí)事業(yè)單位，為了加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高行政效率，2014年12月，該縣設(shè)立S縣城市管理局，為縣人民政府工作部門，屬于法定職權(quán)單位，具有行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制等職權(quán)。根據(jù)行政執(zhí)法主體資格構(gòu)成要件，具有行政執(zhí)法主體資格。

根據(jù)《行政處罰法》第16條規(guī)定，國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)。為防止行政管理中的調(diào)控缺位和越權(quán)，減少行政機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉和執(zhí)法推諉，提高執(zhí)法效率，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》，全國大多數(shù)城市都在城市管理領(lǐng)域開展了相對(duì)集中行政處罰工作，成立綜合執(zhí)法局與城市管理局合署辦公。主要行使以下職責(zé)：（1）行政市容環(huán)境衛(wèi)生方面的法律、法規(guī)、規(guī)章的行政處罰權(quán)；（2）行使城市規(guī)劃管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章的行政處罰權(quán)；（3）行使城市綠化管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章的行政處罰權(quán)；（4）行使市政管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章的行政處罰權(quán)；（5）行使環(huán)境保護(hù)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章的行政處罰權(quán)；（6）行使工商管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章的行政處罰權(quán)；（7）行使公安交通管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章的行政處罰權(quán)。為了深入推進(jìn)城市管理執(zhí)法體制改革，改進(jìn)城市管理工作，2015年12月24日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，要求推進(jìn)市縣兩級(jí)政府城市管理領(lǐng)域大部門制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。

2016年6月1日，中共貴州省委、貴州省人民政府下發(fā)《中共貴州省委、貴州省人民政府關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的實(shí)施意見》，要求按照精簡統(tǒng)一效能的原則，2016年，完成省級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍的整合歸并，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。

但是由于受多方面的原因，S縣至今在城市管理領(lǐng)域并未開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)，在實(shí)際工作中，以上工作都是由城市管理局在行使，如：違法建筑、噪音污處、車輛違停等。由于沒有實(shí)行綜合執(zhí)法，城管局在處理中缺乏執(zhí)法依據(jù)，不具備執(zhí)法主體資格，一旦發(fā)生行政復(fù)議和行政訴訟，就很被動(dòng)，直接影響行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性和公信力。

根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，該局除了局領(lǐng)導(dǎo)為行政編制外，其余均為事業(yè)編制。為規(guī)范行政執(zhí)法行為，促進(jìn)依法行政，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和《貴州省行政執(zhí)法證管理辦法》，該局正式在編人員均參加統(tǒng)一執(zhí)法培訓(xùn)學(xué)習(xí)，除了2016年參加學(xué)習(xí)的9人執(zhí)法證正在辦理外，其余人員均取得了由省法制辦統(tǒng)一制作的行政執(zhí)法證。由于工作需要，城管局招聘了協(xié)管人員，協(xié)管人員只能配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務(wù)，沒有從事具體行政執(zhí)法工作。

2行政執(zhí)法過程中存在的問題

2.1城管執(zhí)法的法律體系不完善

到目前為止，我國沒有一部完整的法律法規(guī)對(duì)城管部門的權(quán)利和義務(wù)、法定職責(zé)以及履職范圍等問題作出明確的規(guī)定。我國城管執(zhí)法的主要法律依據(jù)是散見于土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、行政處罰法、行政許可法和省級(jí)政府決定、地方政府規(guī)章及地方政府文件等。

2.2管理體制不順、執(zhí)法人員身份不統(tǒng)一

國家和省級(jí)層面缺乏專門的城市管理主管部門，對(duì)各市、縣城市管理工作缺乏必要的督促和指導(dǎo)。目前，S縣在城市管理領(lǐng)域從法律層面并未真正開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，但是實(shí)際工作中城管局又在從事一些綜合執(zhí)法的工作，與其他單位職責(zé)邊界不清，管理權(quán)限混亂不明。從全國各地來看，城管執(zhí)法人員身份不統(tǒng)一，有行政管理人員、參公管理人員、事業(yè)編制人員、工勤人員，就我局來看，監(jiān)察大隊(duì)是具體從事執(zhí)法工作的部門，執(zhí)法人員全部為事業(yè)和工勤人員。

2.3是執(zhí)法力量薄弱，技術(shù)裝備落后

行政執(zhí)法工作是一項(xiàng)綜合性工作，專業(yè)性強(qiáng)、責(zé)任重、要求高、工作強(qiáng)度大，作為縣級(jí)城市管理部門，無論是現(xiàn)行編制的數(shù)量還是人員的專業(yè)素質(zhì)都遠(yuǎn)未能適應(yīng)形勢(shì)的需要，職責(zé)不統(tǒng)一，監(jiān)管責(zé)任難以到位。且執(zhí)法車輛基本裝備都不足，未配備現(xiàn)代化的檢測(cè)手段和防護(hù)器具。工作中還憑經(jīng)驗(yàn)，借助聽、看、聞、摸手段，導(dǎo)致執(zhí)法效能低下。

3解決行政執(zhí)法主體及行政執(zhí)法人員資格問題的對(duì)策

3.1建立健全法律法規(guī)

應(yīng)加強(qiáng)城市管理和執(zhí)法方面的立法工作，完善配套法規(guī)和規(guī)章，實(shí)現(xiàn)深化改革與法治保障有機(jī)統(tǒng)一，發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和規(guī)范作用。加快制定城市管理執(zhí)法方面的地方性法規(guī)、規(guī)章，明晰城市管理執(zhí)法范圍、程序等內(nèi)容，規(guī)范城市管理執(zhí)法的權(quán)力和責(zé)任。全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與推進(jìn)城市管理執(zhí)法體制改革不相適應(yīng)的內(nèi)容，定期開展規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作，并向社會(huì)公布清理結(jié)果，加強(qiáng)法律法規(guī)之間的銜接。加快制定修訂一批城市管理和綜合執(zhí)法方面的標(biāo)準(zhǔn)，形成完備的標(biāo)準(zhǔn)體系。

3.2加強(qiáng)綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)，解決執(zhí)法人員身份

按照精簡統(tǒng)一效能的原則，推進(jìn)城市管理領(lǐng)域大部門制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。為了防止行政管理中的調(diào)控缺位和越權(quán)，減少行政機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉和執(zhí)法推諉，提高執(zhí)法效率，推進(jìn)綜合執(zhí)法，在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法。優(yōu)化執(zhí)法力量，根據(jù)執(zhí)法工作特點(diǎn)合理設(shè)置崗位，科學(xué)確定城市管理執(zhí)法人員配備比例標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌解決好執(zhí)法人員身份編制問題，執(zhí)法人員身份應(yīng)該為行政或者（參公）人員。

3.3加大執(zhí)法投入，增強(qiáng)執(zhí)法力量

一方面，加大基層部門執(zhí)法人員的投入，不僅要在編制上落實(shí)人員，還要選擇高素質(zhì)的專業(yè)型人才進(jìn)入執(zhí)法部門，同時(shí)要建立考核機(jī)制通過各種方式提高執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)。要不斷提高一線執(zhí)法人員安全防護(hù)裝備和福利待遇；另一方面，加大基層執(zhí)法部門的經(jīng)費(fèi)投入，解決基層執(zhí)法部門技術(shù)裝備落后的問題，為基層執(zhí)法部門配備必要的現(xiàn)代化檢測(cè)和防護(hù)用具。

4結(jié)語

城市管理行政執(zhí)法是一項(xiàng)事關(guān)城市社會(huì)穩(wěn)定和城市形象的重要工作，各級(jí)政府要正視存在的困難和問題，綜合運(yùn)用法律、法規(guī)、政策等，采取有效措施解決難題，為基層城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和人員創(chuàng)造良好的條件。

參考文獻(xiàn)

[1] 潘世欽，王衛(wèi)紅.關(guān)于完善我國行政執(zhí)法制度的幾點(diǎn)思考——行政執(zhí)法現(xiàn)狀與對(duì)策研究[J].行政與法，2004（11）.